#野生动物致害补偿的法律问题研究

野生动物致害补偿的法律问题研究在野生动物致害补偿领域，我国虽有《野生动物保护法》进行了规定，但是语焉不详，也只有三个省份出台了相关的具体补偿办法。目前学者对该问题的研究比较成熟，但是仍多是粗线条的进行分析，没有对具体的法律规定和制度缺陷进行考证，显得不具有可行性。本文力从现实中的矛盾出发，引出目前补偿制度的缺陷，在此基础上提出对应的完善建议。对野生致害的补偿是正确处理当地居民利益和野生动物保护的关键，只有不断完善补偿法律制度，才能平衡双方的关系，才能实现人与自然的和谐相处。一、野生动物致害和补偿的现状一般意义上的野生动物是指非人工驯养、在自然状态下生存的各种动物。本文所指的野生动物仅指我国《野生动物保护法》中所定义的珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物，不包括学者们目前争议的一般的野生动物。野生动物肇事既可以对财产权造成损害也可以对人身权造成损害，在本文中则侧重于指对财产权造成损失。一致害的现状对野生动物资源的保护一直是我国的一项重大任务，野生动物资源是国家的宝贵财富，保护野生动物就是保护国家的财富，也是保护我国环境和维持生物多样性的需要。近年来由于人们的环境保护意识的提高和政府对环境问题的重视我国野生动物资源的状况得到了很大的改善许多濒危的野生动物得到了拯救一般的野生动物种群也得到了持续稳定地增长。同时，由于人口的增加导致人类活动范围扩大，已经侵占到野生动物的栖息地。这导致了野生动物与人类的冲突频繁发生，野生动物不仅侵害了周边居民的财产权，甚至导致了某些人身伤亡。举例来说，据不完全统计，云南绿春县年至年野生动物肇事造成直接经济损失达万元。肇事的野生动物种类有野猪、水鹿、黑熊、竹鼠、短尾猴、猕猴等，主要集中在每年的月至月份。而在西藏，在羌塘自然保护区内的那曲地区双湖特别区，年来野生动物累计给当地牧民造成的损失在万元以上。据延边州林业集团野生动物保护部负责人介绍，去年该部门调查统计，目前，延边地区共有野猪 多头，每年全州有公顷农田被野猪毁掉，损失粮食万斤，合人民币达万元。由此可知，野生动物对人身、财产造成的损害已经是一个不可忽视的严峻问题。然而从补偿的现状来看，情况却不是那么让人乐观。二补偿的现状从有关补偿的法律规定看，自年国家颁布《野生动物保护法》至今绝大多数省、自治区都制定了本地方野生动物保护的实施办法但只有内蒙古、河北、甘肃、海南、辽宁、山东、福建、四川、贵州等部分省、自治区的条例或办法中有关于野生动物致害补偿的规定。而这些规定与国家立法中的相关规定相差无几大都是对《野生动物保护法》原则性规定的重复没有具体可实施的操作性。目前全国仅云南、陕西、吉林等省有专门的野生动物致害补偿办法即《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》、《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》和《吉林省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》及其实施细则而且其中也存在着不少问题。从补偿的实行情况来看，由于我国野生动物分布比较多、比较广的地区多数是偏远地区，当地政府的贫穷不能很好地解决补偿问题。即使在制定了具体的补偿办法的云南省，补偿也几乎无法真正执行。例如，云南去年造成的损失将近万元，但实际补偿的只有万元左右。这还算补偿比例比较高的。据统计〜年全国各地遭受野生动物伤害的实际损失达万元而得到政府的补偿则不到。损害和补偿现状的强烈对比，表明我国的野生动物保护法律体系在协调人与动物关系方面的失效，也说明了我国完善野生动物损害补偿法律制度的迫切性。二、野生动物致害补偿的理论基础和法律依据一野生动物致害补偿中的矛盾冲突法律制度构建的目的就是为了解决存在的矛盾和冲突，而法律制度不断完善的过程就是不断解决这些矛盾和冲突的过程。在野生动物致害补偿的过程中，我们主要需要处理解决两个矛盾冲突：人类利益和野生动物利益的冲突，国家利益和地方利益的冲突。人类利益与野生动物利益的冲突地球资源总是有限的，人类和动物其实就是在不断的争夺生存资源和生存空间。在争夺的过程中，我们应当力争找到一个平衡点，既可以保证人类的生存和发展，又不损害动物的利益。当我们人类为所欲为的开发活动过分的争夺和牺牲了野生动物的生存空间时，就会对野生动物的生存造成损害。如果不加控制就会导致野生动物的灭绝，打破生态系统的平衡，最终危及人类自身的利益。所以各种各样自然保护区的建立，就是为了限制人类的活动，保护野生动物的利益。但是一方面，一味扩大自然保护区的面积并不适应我国土地面积严重不足的国情。从自然保护区建设的实际状况来看，我国自然保护区总面积已经达到了国土总面积的 .超过了世界各国自然保护区占国土面积 的平均规划。而自然保护区内平均人口密度则达到了每平方公里人，人口压力十分巨大。在这种情形下，盲目地扩大自然保护区的面积压缩减少了人类的生存空间，激化了人与野生动物的矛盾。另一方面，野生动物是无意识的，它们在按照其本能生存的时候，不可避免的会损害当地居民的人身权和财产权。我们又不能对野生动物进行一番审判和惩罚。这时我们就需要对受到损害的居民进行补偿，以平衡双方的利益。因此，对野生动物致害的补偿，就是不断解决、平衡人类利益和野生动物利益的过程。国家利益和地方利益的冲突我国在 年由七届人大四次会议通过了《中华人民共和国野生动物保护法》并于年月日颁布。该法明确规定野生动物在法律上是国家财产受到我国法律的保护。由于野生动物不仅具有经济价值，更具有科研，药用和生态价值，因此野生动物的价值不仅为当地群众所享有，更为全体中国人乃至全世界所享有。各地方政府只是代表国家实施对野生动物资源的管理并不享有本地方的野生动物资源所有权但是法律规定野生动物致害的补偿责任仅由地方政府承担这是不公平也是不合理的。尤其是对那些处在野生动物丰富的山区农民来说，更为不公平，他们本来就很贫穷还要承担保护野生动物所受到的损失这成为制约边远山区农民脱贫致富的重要因素。因此如何完善我国的野生动物致害补偿制度使其既利于野生动物保护也有利于维护当地农民的利益是一个很值得探讨的问题。二野生动物致害补偿的理论基础野生动物致害补偿属于生态补偿的一种具体表现形式。所谓生态补偿就是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化通过制度设计解决好生态产品消费中的“搭便车”问题以及通过制度创新解决好生态投资者合理回报的一种制度。在不同学科的研究视野中，生态补偿有着不同的理论基础。从生态学的维度看，主要是生态系统平衡理论从经济学的维度看主要是公共物品理论、外部效应理论和生态资本理论从法学的维度看，主要是权利义务对等理论、公民环境权理论和环境正义理论。在此笔者将不对这些理论展开论述。三野生动物在致害补偿的法律依据平等、公平是法的一个重要的价值理念。按照这个理念当群体或个人为了公共利益遭受了损失就理应获得相应的补偿。《中华人民共和国野生动物保护法》 年第十四条规定“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的由当地政府给予补偿”这是证明因野生动物造成损害应当进行补偿的直接法律依据。三、野生动物致害补偿法律制度的缺陷一法律规定的不一致《野生动物保护法》第二条规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。本法各条款所提野生动物，均系指前款规定的受保护的野生动物。”这是从野生动物的濒危珍贵程度和重要性作的界定。但在第十四条，却规定“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的由当地政府给予补偿”，此处却是从级别上进行的划分。同一部法律对野生动物划分标准的不一导致人们对野生动物范围的理解的无所适从和适用的混乱。二补偿主体不明确《野生动物保护法》第十四条规定“因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其他损失的由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。这条规定导致了在实践中确定补偿主体不具有可行性。首先，将补偿责任推给当地政府，这不符合公平合理的原则。因为野生动物所有权的主体是国家。其次，到底地方政府是哪一级省级，地市级还是县级法律没有作出明确的规定。导致在实际操作的过程中补偿主体不明各级政府相互推卸责任的局面。再次，虽然要求补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定，但地方政府为了减轻当地的财政支出，迟迟不肯出台关于这方面的规定，同时由于野生动物资源丰富且容易发生肇事事件的是一些偏远贫穷的省份，它们在财政上也无力进行补偿。到目前为止，仅有云南、陕西、吉林等省颁布了野生动物致害的补偿办法。因此这就导致了在具体的补偿实践中无法可依，找不到确定的补偿主体，受损者的利益得不到及时合理的补偿。三补偿标准低且不统一根据《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》第八条的规定，野生动物损毁农作物或经济林木，个户总产量损失 以上的，按受损产量折成实价的给予补偿伤害家畜的，对受伤家畜医疗费的补偿金额最高按此家畜价值的予以补偿对死亡家畜的补偿金额按此家畜价值的 予以补偿。吉林省则是：损毁农作物的，比照受损作物前年当地单位面积的平均产量和当时当地市场价格的 实施补偿伤害家畜的，对受伤家畜医疗费的补偿金额最高按此家畜价值的 实施补偿。云南省则是：补偿金按照当年的政府补偿费用与实际损害总额的比例计算，由县级林业行政主管部门在当年年底前确定具体的补偿金数额，并及时给付受害人。由此可见，就算仅对直接损失进行赔偿，各地政府的补偿数额还是偏低的，最高只有 0远低于受损的数额。在补偿实践和理论过程中，都主张对不同级别的野生动物造成的损害给予标准不同的补偿，即分级分类补偿。如有人主张，国家一级保护动物致害的补偿或以上国家二级保护动物致害的补偿或以上地方重点保护动物致害的补偿标准由各省自行制定但不得低于一定幅度如。在实践中确实也是这样执行的。虽然这种按级别划分的标准很好的反映了野生动物保护的轻重缓急，但是对受到损害的居民是不公平的，因为对受损者来说，不论是国家重点保护野生动物还是地方重点保护野生动物，受到的损害是一样的，并不因野生动物级别不同就有所区别。四补偿资金不足且补偿方式单一资金不足主要有两个原因：第一，我国野生动物资源比较丰富的地区往往是经济比较落后的中西部地区，例如云南、贵州、吉林、陕西、西藏等省份。为保护当地的野生动物而建立的自然保护区，已经使当地政府失去了很多发展经济、增加财政收入的机会，当地财政本来就紧张，更不用说让它们拿出资金用于野生动物致害的补偿了。第二，资金来源渠道单一。筹集资金的渠道可以是政府财政资金，也可以是社会资金。但从一些地方的实践来看，政府资金在建立生态补偿机制中起到了主要作用，没有充分发挥社会，尤其是非政府组织的作用。补偿方式是指补偿主体采用何种途径来实施补偿是补偿活动的具体形式和补偿制度的载体和运行环境科学的补偿方式能促进补偿机制逐步朝着科学化和规范化方向发展充分发挥补偿的激励功能和抑制约束功能无论是对补偿主体还是补偿对象而言都是非常重要的。我国目前的补偿方式比较单一，主要是经济补偿，表现形式为财政转移支付，项目资金支持等。四、完善野生动物致害补偿法律制度的建议一完善相关法律的规定首先，应当对法律中野生动物的使用进行统一的规定，不能予以不同的划分标准。其次，要鼓励地方政府制定相关补偿办法，对补偿的问题做详细而具体的而规定，使实践中的补偿有法可依。二明确并完善补偿主体在国家和地方之间，建立以国家财政补偿为主以地方财政补偿为辅的补偿机制同时辅以国际方面的资金援助。因为野生动物资源是国家财产，理应由国家承担主要补偿责任，同时由于中央财政相比地方来说比较充足，可以及时补偿受损者。至于如何引入国际资金可以采取建立基金会的形式。国家和地方财政补偿的资金纳入中央公共财政设立一个专项资金统一管理和调拨。在各级地方政府之间，由省级政府承担主要补偿责任。我国的野生动物分为国家重点保护野生动物和地方重点保护野生动物。《野生动物保护法》第九条第二款之规定，地方重点保护野生动物，是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护的野生动物名录，由省、自治区、直辖市政府制定并公布，报国务院备案。第十条规定，国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。由此可见，法律将保护地方重点保护野生动物的责任赋予了省、自治区、直辖市政府。因此，应当认为应该由省、自治区、直辖市政府对野生动物致害造成的损失进行补偿。在政府与其他主体之间，建立多元补偿主体。除了政府补偿外，还有市场补偿和社会补偿。市场补偿是指市场交易主体在政府制定的各类生态环境标准、法律法规的范围内利用经济或非经济手段通过市场行为改善生态环境活动的总称。社会补偿是指由国内外的组织机构或者社会民间团体、个人作为补偿主体来实施的补偿如一些民间组织设立的基金会等等这一补偿主体是对政府补偿和市场补偿有效的补充和完善在我国有的民间组织属于自然保护类型这些机构团体或组织已经成为生态环境保护与建设不可或缺的力量。这三类主体发挥着不同的补偿作用，既可以实施单个主体补偿，也可以根据实际情况合理组合，以达到充分发挥自身优势实现成本分摊、利益共享实现资金、技术、人力的优化组合以提高补偿的质量和效果。三统一且提高补偿标准笔者认为我国目前实行的分级分类补偿标准不甚合理。举个简单的例子，一只大熊猫和一只普通野猪在给农民造成的同样损失的情况下，农民得到的补偿是不一样的，因为大熊猫和野猪属于不同的保护级别。这对农民来说是不公平的，因为他们遭受的损失是一样的。笔者认为应当统一补偿标准。在处理人类与野生动物的利益冲突中，自然保护区设立的目的就是保护野生动物，以野生动物为中心和坐标而补偿制度创设的目的就是为了补偿受损者的利益，应当以受损者为中心和坐标。而分级分类补偿标准则是以野生动物为中心，更多的考虑了保护野生动物的需要。该补偿标准设置的错位导致受损者不能得到合理的补偿，因为补偿要依据野生动物的级别而定。所以应当不管野生动物的级别，一律按统一标准进行补偿。虽然补偿不同于赔偿，不是对所有的损失进行补偿，但是目前的补偿比例仍然是偏低的，我们期待在明确并完善补偿主体之后可以大幅度提高补偿标准，以更好的补偿受损者的损失。四扩大补偿资金的来源，采取多样化的补偿方式从实践来看，完全由政府对受损者进行补偿是不可能的，必须多方位全面