环境保护公众参与的法律保障

环境保护公众参与的法律保障

一公众参与环境保护法律基础环境保护涉及多方面的切身利益，需要统筹考虑多方面的因素，单由环境行政部门进行环境决策，难免会出现无法顾及广大社会公众环境利益的状况，从而产生较大的社会成本。公众广泛参与环境决策，能够使决策部门全面了解不同利益群体的意见和诉求，有利于引导公众意见在制度内得到充分表达。同时，社会公众与环境行政主管部门加强合作，有助于增强政府决策的公信力，也有利于环境决策的科学性，从而使环境决策能够正常贯彻。[1]另一方面，公众参与环境保护的主体、范围、程序等具体环节需要一系列制度条文给予确认和规范，才能够保证公众参与的正常、有效及常态化开展。公众参与的制度规定必须明确、详细和可操作，否则公众参与就成了纸上谈兵。从制度位阶来看，法律制度是其他制度能够得以设立和实施的源头和和依据。虽然我国环境保护基本法已经确立了公众参与的原则，但由于国家基本法、单行法的过于原则化，缺乏实施细则，地方立法又没有很好的起到补充和细化的作用，导致目前我国公众参与环境保护仍然存在一些问题，由于公众利益诉求表达不畅而引发的社会冲突和矛盾也不断出现。因此，研究我国及上海市公众参与环境保护法律制度的基本内容和存在的问题，以有效地破解公众参与环境保护中的突出问题，是非常迫切的。我国目前关于公众参与环境保护的法律规定，主要体现在环境保护基本法《环境保护法》、一系列环境保护单行法及各级政府部门出台的有关环境保护的部门规章及规范性文件之中。（一）环境保护基本法1989颁布的《环境保护法》第6条明确规定了社会公众都有保护环境的义务，同时也拥有检举、控告破坏环境行为的权利。一切社会公众是指一切单位和个人。除了公众的环境权利和义务外，《环境保护法》第十一条第二款还明确了各级政府的环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公告。此外，第三十一条规定，造成或可能造成污染事故的企业必须及时向环境行政主管部门及可能受到危害的公众发布环境信息。因此，可以认为，《环境保护法》实质确认了政府环境行政主管部门及污染源企业公开环境信息的义务。（二）环境保护单行法我国在环境保护、资源利用等方面颁布的一系列单行法规中，也有公众参与内容的相关规定。如在污染防治方面，全国人大常委会先后颁布了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等；在自然资源保护方面，全国人大常委会先后出台并修订了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国森林法》等法律法规；在环境管理方面，有《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国环境影响评价法》等。详见表1。表1我国现行环境保护领域单行法对公众参与的相关规定续表（三）规范性文件及部门规章国家环境保护单行法有关公众参与的规定都是较为原则性的，不同领域单行法对公众参与的规定也较为雷同。在实际执行中，需要环境行政主管部门配套出台一系列规范性文件和部门规章。分类别看，我国环境保护公众参与的规范性文件和部门规章主要集中于以下几个方面。1.环境影响评价中的公众参与2006年2月24日，原国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》（环发〔2006〕28号），这是我国有关公众参与环境保护的第一部规范性文件。该办法对公众参与环境影响评价的范围、要求、组织形式等内容作了制度化的规定，并对于公开环境信息和征求公众意见的相关细节做出了明确规定。2009年8月12日，国务院常务委员会通过《规划环境影响评价条例》，进一步规范了环境影响评价中的公众参与。2.环境信息公开2007年4月11日，原国家环保总局发布《环境信息公开办法（试行）》（总局令2007年第35号），这是另一部对公众参与环境保护具有直接意义的规范性文件。这一规定在法规层面上确立了环境信息公开制度，为公众参与环境决策创造了条件，进一步提高了公众参与的可能性。3.环境立法中的公众参与2005年，原国家环保总局修订了《环境保护法规制定程序办法》，《办法》第十条明确要求在环境保护法规起草过程中，应广泛听取公众意见，并规定了听取公众意见的组织形式。该《办法》是我国公众参与环境立法的法律基础，使社会公众有渠道、有机会参与到环境保护法规的制定过程中。4.环境行政中的公众参与1999年7月，原国家环保总局发布《环境保护行政处罚办法》。2009年12月，环境保护部修订并发布新的《环境行政处罚办法》。该处罚办法在第三章“一般程序”第四节“告知和听证”部分，即第四十八条至第五十条规定了环境行政处罚听证程序。其中第四十八条明确规定，环境行政部门在作出重大行政处罚决定之前，当事人应有被告知举行听证的权利。但这一办法就行政处罚听证的执行仍需要制订相关配套细则。2004年6月，原国家环保总局发布《环境保护行政许可听证暂行办法》，标志着我国环境保护行政许可听证制度在立法上的正式确立。该暂行办法明确规定：“要对两类建设项目和十类专项规划实行环保公众听证”。1997年4月，原国家环境保护局发布《环境信访办法》。2006年6月，原国家环保总局修订并发布新的《环境信访办法》。新办法的出台和实施有利于进一步保障公众的环境权益，但环境信访从本质上无法摆脱信访工作的天然属性，仍然是一种政府主管部门行政职权下的间接的环境利益表达方式。（四）上海地方法规作为地方政府层面，上海市有关公众参与环境保护的相关法律法规，基本上是依据国家环境保护基本法、单行法或国家政府的规范性文件、部门规章，出台上海市实施相关上位法律法规的法律法规或实施办法。如在法律层面，2006年上海市人大常委会修订的《上海市环境保护条例》，2010年上海市人大常委会发布的《上海市饮用水水源地保护条例》等；在部门规章及规范性文件方面，2005年上海市人民政府出台的《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》；2011年上海市环境保护局出台的《上海市环境保护局行政许可实施操作规程》，规定了在行政许可审查中的公众参与制度；2013年5月，上海市环保局出台的《关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（2013年版）》等。虽然是按照上位法制定的地方法律规章，但上海地方法规中也有一些较有特色的规定，如《上海市环境保护条例》总则中规定“一切单位和个人都有享受良好环境的权利”，这是对公众享有环境权的确认。《上海市社会生活噪声污染防治办法》除了对公众在防治噪声污染的义务和监督、检举的权利作出规定外，还规定，环保部门、公安机关对噪声污染的投诉、举报应当及时进行处理，并将处理结果告知当事人；受到社会生活噪声污染侵害的单位和个人，可以依法向人民法院提起诉讼。表2上海公众参与环境保护的部分地方法规续表（五）地方省市相关法规近年来，部分地方省市在完善地方公众参与环境保护法律制度方面做出了一些探索，形成了一些具有特色的地方法规。如，2005年11月16日，沈阳市政府发布了《沈阳市公众参与环境保护办法》，这是国内首部公众参与环境保护政府规章，详细阐明了沈阳市公众参与环境保护的九大权利。此后，2009年8月17日，山西省政府办公厅也颁布了《山西省环境保护公众参与办法》（晋政办发〔2009〕107号），在具体内容上更加细致和明确。虽然主题都是公众参与环境保护，但山西省和沈阳市的办法存在较大的不同。首先，公众参与的权利范围存在区别，山西省的办法更鲜明地规定公众有权对环境违法行为及环境行政不作为（如环境保护行政主管部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为）进行检举和控告。其次，在主体内容上，山西省的办法更翔实，包括对公众获取信息、公众参与法律法规政策制定、公众参与环境管理、公众参与环境监督的细则规定。但详细研读其具体内容可以发现，除了“公众获取信息”部分内容较全面、详细外，其他几个部分仍然是比较原则性的规定。除了综合性的公众参与环境保护法规外，还有些地方省市出台了公众参与环境保护具体环节的单项规定。如2009年7月15日，嘉兴市南湖区将公众参与机制引入环境行政处罚审议过程，出台了《环境行政处罚案件公众参与制度实施办法（试行）》（南环〔2009〕36号），规定公众意见是南湖区最终行政处罚决定的参考依据。该办法规定公众以公众评审团和公众评审会的形式参与到环境行政处罚中来，公众评审团成员代表各阶层的利益群体，包含机关干部、企业家和普通群众。2011年12月11日，宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会出台了《宁夏回族自治区环境教育条例》，该条例虽不是直接针对环境保护公众参与立法，但单独对环境教育立法，为提高公众的环境意识，实现环境保护的公众参与提供强有力的保障。二上海公众参与环境保护法律制度的评价及分析一个完整的公众参与法律制度设计，应当包括环境信息知情制度、环境立法参与制度、环境行政参与制度、环境司法参与制度等。[2]本部分从这四个制度维度，考察上海公众参与环境保护法律制度设计与实施情况，并做出评价，剖析存在的主要问题。（一）上海公众参与环境保护的法律实施1.上海环境信息知情制度实施上海地方各级政府并未制定针对公众参与环境信息知情的专项法规，在日常工作中，往往是根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》所规定的环境信息公开的内容，由上海市环境保护局负责公开本市环境信息。上海市环保局公开的环境信息包括主动公开的环境信息和依申请公开的环境信息。其中主动公开的环境信息的常规渠道是“上海环境”政府网站（http：///fa/cms/shhj/index.htm）。主要内容包括机构职能（本市环境保护行政机关党政领导成员名单、机构设置及各部门的管理职责），法律法规标准（国家和本市环保法律法规、规范性文件及环境标准），环境规划（本市综合性和专业性环保规划、环保“三年行动计划”），行政许可事项（本市环境保护行政机关业务范围内的行政审批、行政主体、法律依据、实施机构），环境管理信息（包括本市大气、水、噪声、固体废物、自然生态等管理信息），处罚与环保核查（本市行政处罚、环保核查信息等），环保科技（本市重大环保科研课题），环境统计（本市环境状况公报、环境统计年报）等。依申请公开环境信息方面，负责受理申请的机构为上海市环境保护局办公室；提出申请的方式包括通过互联网提出申请、书面申请和当面申请。受理机构在收到申请后进行登记，并在登记之日起15个工作日内作出答复。2.环境立法参与制度的实施上海尚未出台专项针对环境立法公众参与的相关法规，在实际执行中，一般根据2005年原国家环保总局修订的《环境保护法规制定程序办法》第十条规定以及2007年上海市人大常委会修订的《上海市立法听证规则》的相关规定，对上海有关环境保护立法中的重要议题进行立法听证。上海的环境立法听证由上海市政府法制办主持召开，听证代表包括各行各业的市民代表、企业代表、环境保护领域专家学者、环保组织、律师代表等。市民代表通过报名遴选方式产生，其他代表通过所在单位推选后由上海市政府法制办邀请的方式产生。表3上海历次环境立法听证会一览续表3.环境行政参与制度的实施在环境行政参与制度中，主要的公众参与领域是环境行政许可的审查方面。上海市环保局于2011年出台了《上海市环境保护局行政许可实施操作规程》，对环境行政许可审查中的公众参与制度给予了确定。该规定只是指出了公众参与的主要领域，即：许可事项直接关系第三人重大利益以及公共利益的，在作出决定前，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩；对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，项目受理后，在局网站上公告受理的有关信息，征求公众意见；法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者其他涉及公共利益的重大事项，应当向社会公告，举行听证；行政许可审查中，依法需要专家评审的，环保部门应当组织专家进行评审、论证。但在具体程序和实施内容上还缺乏操作性，需要另外出台辅助的具体实施细则。在环境行政许可参与中，公众参与环境影响评价制度相对较为完善。特别是2013年上海市环保局进一步细化了上海市环境影响评价的相关内容，发布了《上海市环保局〈关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（2013版）〉》，这是上海地方法规中，首次对环境保护中公众参与的内容进行专项规定。根据指导意见，项目建设单位在确定委托环评机构承担报告书编制任务后7个工作日内，会同环评机构在上海环境热线网站（http：//）进行第一次信息发布。环评报告书编制完成后，建设单位会同环评机构编制第二次信息发布文本，并在上海环境热线网站进行第二次信息发布。建设单位应会同环评机构在该项目评价范围所涉及区（县）报纸等公共媒体发布信息公告，公示项目名称、工程概况、环评初步结论等信息，并提供向建设单位、环评单位反馈意见的途径。建设项目环境影响报告书第二次信息发布结束后，建设单位和环评机构通过开展问卷调查、座谈会、论证会、听证会等多种方式征求公众意见。4.环境司法参与制度的实施环境司法参与制度在我国还未能有效建立，就法律的效力而言，上海公众参与环境保护的地方立法的法律位阶较低，许多问题受到上位法的限制。因此，上海公众参与环境司法制度的规定不可能突破上位法的约束。一些在国际上行之有效的公众参与环境司法的制度，如环境公益诉讼等，由于涉及修改国家基本法律的问题，不能在地方法规中实现较大的突破。（二）公众参与环境保护法律制度的评价体系一项法律制度的生成需要具备一些基本要素：有明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求等；权利人的权利受到侵害时有具体的法律救济措施；可在实践中运行并产生效果。表4公众参与环境保护法律制度评价续表从评价指标可见，上海现行的公众参与环境保护法律制度中，制度设计较好的是环境信息知情制度及环境行政参与制度。根据国务院颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》《规划环境影响评价条例》《环境信息公开办法》的相关规定，2004年上海市人民政府发布了《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》，2013年上海市环保局进一步细化了上海市环境影响评价的相关内容，发布了《上海市环保局〈关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（2013版）〉》《上海市环境保护局〈关于进一步加强本市建设项目环境影响评价分类管理的若干意见〉》。虽然在环境信息公开及环境影响评价领域也还存在一些问题，但制度框架已经形成，并在日常管理工作中也已逐步开展；环境立法参与制度则相对较弱，除《环境保护法规制定程序办法》的原则性规定外，基本上没有其他实施细则和实施办法；环境司法参与制度是最不完善的公众参与环境保护的法律制度，这一领域基本还是空白。（三）上海公众参与环境保护法律制度存在的问题1.上海地方立法未能细化和补充国家立法的规定我国环境立法最大的特点在于不同地区的地域性。考虑到我国幅员辽阔，人口众多，自然禀赋条件复杂、经济社会发展不平衡等自然及社会条件，全国人大常委会在环境立法过程中采取了“宜粗不宜细”原则，所谓“宜粗不宜细”是指国家层面的环境立法主要着眼于解决整个国家普遍存在的环境问题的基本原则规定，而地方环境立法则需要根据地方资源环境状况和经济发展阶段，制订具有地方特色的具体实施程序和实施方案。为了便于地方环境立法的展开，国家也给予了地方一定的细化和补充国家环境立法的空间。因此，地方环境立法除遵守上位法的立法原则外，在法律条文的制定中还应充分结合本地区的自然环境、地理条件、经济社会发展状况，对国家立法进行细化和完善。纵观上海地方环境立法，虽然有部分条款较上位法取得了一定的突破和革新，但整体来看，依然无法摆脱简单重复上位法的痕迹，导致上海地方环境立法没有反映上海环境保护的现状，也未能细化和完善上位法。2.上海公众参与环境保护地方法规缺乏系统性现阶段，上海尚未制定专项针对公众参与环境保护领域的统一的法律法规，现有的公众参与环境保护的规定零散分布在地方出台的各个环境保护单行法规或部门规章中，缺乏系统性。甚至部分领域还缺乏环境保护的专门规定，如环境立法公众参与、环境司法公众参与等领域还需要进一步探索环境保护专项规定。同时，上海环境保护公众参与的法规还没有形成完善的法律体系。如地方环境保护单行法对公众参与的法律规定存在简单重复地方环境保护基本法的现象，比如2010年出台的《上海市饮用水水源保护条例》，对公众参与饮用水水源地保护的规定仅仅是对《上海市环境保护条例》相关法律条文的重复表述，没有对《上海市环境保护条例》所确定的基本原则进行具体的制度设计，也就不能很好的发挥单行环境保护法的作用。由于地方环境保护法规中缺乏具体的公众参与制度设计，往往需要在政府部门补充发布的规范性文件和部门规章中进行细化，如《上海市环保局〈关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（2013版）〉》等。但这些规范性文件或部门规章的层次较低，在一定程度上无法完成保护公众参与的统一性任务。3.上海公众参与环境保护地方法规缺乏对环境行政部门的约束由于环境保护领域专业性很强，各级环境立法的专业性也非常强。在地方各级政府部门中，权力机关往往并不了解本地环境状况和环境治理业务，在地方环境立法中往往处于信息弱势地位。为了解决这一问题，往往环境行政部门获立法部门授权，起草本地环境法律。同时，由于缺乏有效的立法监督机制，导致在地方环境立法过程中，环保行政主管部门存在着以自身部门利益为导向的潜在激励，对环境行政主管部门的权利和管理职责、公众及企业环境保护义务都规定得具体明确，而忽视对政府部门自身义务的规定。4.环境立法参与程序需完善截至2013年10月，上海尚未出台环境立法公众参与的具体法规，在实际执行中以通行的立法程序为参照。环境保护有其自身的特殊性，宜居的环境从本质上是一种公共产品，空气、水是维系人体生存的必不可少的外在条件。环境保护基本法、单项法及规范性文件需要对保障社会公众切身利益起到更积极、深远的作用，因而环境保护立法中更需要倾听公众的意见、反映公众的利益诉求，需要公众的广泛参与。但目前我国及上海环境立法公众参与的制度规定仍然存在不足，主要表现在：第一，社会公众不掌握环境立法动议权。根据人大组织法的规定，现阶段只有人大代表有提起环境立法动议的权利，即所谓的“提案权”，但是作为环境保护更广泛的参与主体的公众、社会团体根本没有立法动议权。[3]第二，2005年国家环境保护总局修订的《环境保护法规制定程序办法》明确指出环境保护法规制定过程中应广泛听取公众意见，并规定了听取公众意见的各种组织形式。但梳理这些程序规定发现，其中大部分公众参与环境立法的程序都是属于立法机关或行政机关自由裁量的范围，并不是法定的强制性程序，既没有规定必须进行公众参与立法工作的范围、条件，也没有明确细致规定参与主体、参与程序，也没有规定行政机关或立法机关在公众参与中的义务。这就导致大部分公众参与环境立法的形式在实际运行中存在着较大的随意性，主要由行政机关或部门自由决定。公众参与环境立法的自愿性、代表性、透明性令人质疑。5.环境行政参与制度需拓展如上文所述，在上海环境行政参与制度中，环境影响评价制度是较为明确和完善的。《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》《上海市环保局〈关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（2013版）〉》等规章的出台，弥补了上位法《环境影响评价法》中对公众参与环境影响评价的范围、途径、程序及操作性的局限，成为地方公众参与环境影响评价的指导性文件。但仍然存在一定不足，突出表现对公众意见的反馈不足，公众意见对环境决策缺乏影响力。同时，现有的环境影响评价公众参与法律法规也未规定相关的法律责任。环境保护执法中能够对违反环境影响评价制度进行处罚的法律依据是上海市人民政府1988年发布、1997年修正的《上海市建设项目环境保护管理办法》，该办法并未涉及违反环境影响评价的公众参与的法律责任。而《上海市环保局〈关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（2013版）〉》位阶较低，并不作为环境执法的依据。因此，即使是在环境执法中发现了建设单位或环评单位有违反环境影响评价公众参与有关规定的行为，也并无对其进行惩罚的相关法律依据，难以确切保障公众参与环境影响评价的真实性和公平性。另外，公众参与环境行政的领域还相当广泛，远不仅限于环境影响评价，如环境标准的制订、许可证制度等方面，公众参与也颇显不足。应将环境管理、环境行政许可等其他重要方面都纳入公众参与的范畴。三完善上海公众参与环境保护法律制度的建议目前，上海市公众参与环境保护的专项地方法规仅有2013年上海市环保局出台的《关于开展环境影响评价公众参与活动的指导意见（2013版）》，在其他制度领域，上海尚无可遵照执行的公众参与环境保护的地方法规，在操作中只能依据国家上位法以及上海市通用法规的相关规定执行。为了使上海公众参与环境保护进一步规范化、制度化，也使公众更好地在制度内参与环境保护，为上海环境保护提供更大的动力，本报告建议上海参考山西省、沈阳市等地方省市出台公众参与环境保护专项办法的做法，先行由上海市政府制定并公布《上海市公众参与环境保护办法》，对公众参与环境保护的主体、基本原则、公众参与的权利义务、政府部门的权利义务以及公众参与的具体实施程序进行详细规定，使上海公众参与环境保护工作具备基础和依据。同时，鉴于政府令形式的《上海市公众参与环境保护办法》的法律位阶较低，可在办法的日常实施中不断修正和完善，最终由上海市人大常委会颁布《上海市公众参与环境保护条例》。（一）完善环境程序立法上海市乃至全国对于公众参与环境保护的具体程序均存在着规定比较原则、简略，缺乏具体实施程序及相关法律责任的状况，既不能给予公众在制度内参与环境保护工作提供指导和规范，也降低了环境行政部门环境监督和执法的效率。在本文建议出台的《上海市公众参与环境保护办法》中，应对公众参与环境保护的具体程序立法。内容包括：政府环境行政部门环境保护行政程序；上文提到的上海公众参与环境保护各个领域中，社会公众所遵循的程序；环境行政机关在公众参与环境保护中应遵循的程序；社会公众及环境行政机关违反法规规定时，应承担的法律责任及惩罚细则等。[4]（二）拓展公众参与环境行政的范围《上海市环境保护局行政许可实施操作规程》第五章“行政许可审查”第三条“公众参与制度”中，提到了公众参与行政许可审查的范围，包括各类直接关系第三人重大利益的环境许可事项及涉及重大公共利益的重大事项等。该操作规程提到的公众参与环境行政许可的范围较为全面，但仍停留在原则性规定的层面，需要配套出台相关具体操作细则。在环境行政许可的公众参与制度中，仅就环境影响评价的公众参与出台了实施细则，但从环境保护的长期性和复杂性来看，仅仅对环境影响评价的公众参与作出规定是远远不够的。在本文建议出台的《上海市公众参与环境保护办法》中，应完善公众参与环境影响评价制度，并拓宽公众参与环境行政决策的范围。主要包括：环境影响