粮食生产调整政策的财政支出效率

粮食生产调整政策的财政支出效率――基于日本稻米生产调整实践的分析曾寅初*金洪云*徐祥临**导言进入90年代以后，由于生产能力的提高，我国粮食的长期短缺局面得到明显缓解。特别是1995年起，一方面是粮食连续大幅度增产，另一方面是粮食进口的增加，使得粮食供给大大超出需求。1996至1998年，每年粮食产量超过需求量2600万吨以上；1995年至1997年，每年粮食供给量超过需求量2700万吨以上*中国人民大学农业经济系副教授。北京市海淀路175号，∶100872。**中共中央党校理论部副教授。北京[1]徐德徽《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期，第40页。[1]。粮食过剩，一方面使粮食价格下降，影响到农民的种粮积极性和农民收入的提高。另一方面，也造成国营粮食企业亏损挂帐增加。据1998年8*中国人民大学农业经济系副教授。北京市海淀路175号，∶100872。**中共中央党校理论部副教授。北京[1]徐德徽《1998年粮改》，《战略与管理》1999年第5期，第40页。[2]同1，第38页。粮食过剩情况下的供求调整，有多种方法可以选择。生产调整是大多数发达国家的常用方法。但是，在我国一般认为，这种方法国家财政负担过大，不可能作为一种可行选择[3]叶兴庆《论粮食供求关系及其调节》，《经济研究》[3]叶兴庆《论粮食供求关系及其调节》，《经济研究》1999年第8期，第67-68页。二、稻米生产调整的财政负担日本粮食法明确规定，生产调整是谋求稻米供求平衡和价格稳定的重要手段，只要稻米的潜在生产能力仍然超过其需求量，生产调整就会继续执行下去。具体地说，稻米的生产调整，就是指以国家的稻米生产目标为基础，在奖励制度的支持下，半强制地将减少大米生产的面积目标分配给各个农户执行，将符合规定条件的一部分水田，转向播种水稻以外的作物或者其它用途，以达到减少大米供给，实现大米供求基本平衡的目的。稻米生产调整的财政负担，主要包括对生产调整实施农户的奖励补贴和调整政策的其它实施费用。如表1所示，生产调整财政负担的总额，主要随生产调整实施面积的大小而变化。1976年生产调整实施面积只有19.4万公顷，相应的财政负担也不足800亿日元；进入1980年代以后，生产调整实施面积扩大到超过60万公顷，相应的财政负担也就增加到3500亿日元以上。如何看待稻米生产调整的财政负担呢？从一般理论上说，稻米过剩时可以采取的对策主要有三种∶(1)降低收购米价；(2)控制政府收购数量；(3)控制生产数量。各种对策的运行机制不一样，对生产者的影响也不一样。(1)是直接利用市场机制的方法，降低米价将使收不抵支的边际生产者退出生产，从而降低供给量。(2)是间接利用市场机制的办法，使超过收购限度以上部分的稻米的价格降低，从而产生与(1)相同的结果。当然，这里收购限度的确定以及收购量分配到各个农户的方式不同，产生的具体影响的大小和程度也不一样。相反(3)是否定市场机制的方法，在维持较高市场价格的同时，通过计划分配削减产量将来减少过剩部分。考虑到农民利益的保护问题，日本主要选择了第(3)种方法。在按照供求关系自由决定稻米的消费市场价格的情况下，干预稻米的收购价格，必然要付出相应的财政代价。因为，要保证农民的利益维持较高的收购价格，稻米过剩的对策费用就不可能由生产者直接承担；同样，要放开消费市场使消费价格反映供过于求的情况，这部分费用也就不可能直接转嫁给消费者。那么，怎样判断一定的财政负担到底是否合理呢？我们认为必须从这项政策的财政支出效率来判断，即要看是不是以最小的财政负担，实现了政策的功能，达到了预期的政策效果。下面，分别从供给调整的单位成本，生产调整政策的多功能性，和对农民补贴的方式等三个则面，来探讨日本稻米生产调整的财政支出效率。表1日本与大米有关的财政负担单位∶亿日元沃生产年度痛生产调整面歌积（万ha乎）技政府米买卖距损失匹生产调整费升自主流通米刃奖励金即过剩米处理康费理合计赖197说0绒197触1如197帝2恼197食3毁197追4惨197富5葛197尼6赴197孕7便197党8津197抹9磁198预0新198插1吵198称2弹198晌3舅54.1爹56.6吃56.2熟31.3帐26.4燥19.4往21.2旱39.1挖39.1弦53.5弦63.1态63.1导60.0深3600御2687闹2395帐3869后4973敏5841膊5945句6066速5269诞5496突4156诚3393续3148才2981颂1135令1840嚷2029撕2027删1279紧1061悼787涉956照3045率3195歇3800促3622扛3652盲3447盟8颤31各233丙668薪1051雨1179膊1420冬1388秆1560站1523挥1318洁1425展1261宵1161灵－形1743罢1655诵724牲52蹈66惕43团15甚－思1897刚1536婆1623挣2314令1998撕4743窄6301欣7288祥7355桌8147洁8195抖8425烈9874旷12111省10810垫10063话10375石9587炼7847资料来源∶佐伯尚美《食管制度》，第141页。宫三、供给调浅整的单位成杠本怪首另先，让我们谱在几种可行捡的政策选择环中，来比较摇每项政策调和整一个单位著供给时所需数的财政支出随。在实行粮腾食管理制度速时期的日本输，除了生产跟调整之外，六(1)政府丰米部分的国河家收购和销稿售；(2)从对自主流通党米部分的奖倍励；也与稻占米的供求调夕节有关。同飘时，在政府弱米大量过剩趁的情况下，雷还不得不进陶行(3)过百剩陈米的处细理。表1的隙第3列、第耳5列和第6害列分别给出谣了以上各项震政策的财政弯支出。政府授米的买卖损级失，是指政毯府米高价买霞进低价卖出证的价差，以泻及政府米收薪购、保管、攀加工、运输晶、销售等环隙节所支出的注费用；自主窑流通米奖励哄金支出，包狡括促进自主疑流通补贴、浆常年均衡销防售补贴、优娇质稻米奖励晃补贴、品牌物稻米奖励补晕贴等费用；途过剩米处理落支出，是指圾原本主食用裕的在库积压请陈米处理为鸟加工、饲料碗和出口用时惯，不得不降据低价格而产春生的损失。应如表1所示胶，生产调整类费的变化趋浇势大体上与松政府米买卖毙损失的变化园趋势相反，先也就是说，坊当政府米买垫卖损失增大积时，生产调耽整费支出就茫变小；反之腥，当政府米崭买卖损失变松小时，生产杏调整费支出层就增大。这晒说明，在生筛产调整政策甩和政府米收圾购政策之间桥在一定范围仇内具有相互赤替代性。覆在锻日本的粮食村管理制度的心框架内，过湿剩陈米的处业理是不得已守而采取的消睡极手段，不便能作为积极腐选择的对象僵，所以我们桶先来考虑无惰需进行过剩腔陈米处理时森的政策选择述问题。平均息每吨糙米的况财政成本，葬在一定程度牵上反映了粮暮食管理财政娱支出的平均滥效率[4]因为重要相等的一吨糙米在种类、品质上可以不同，所以这里进行的并不是意义上的比较。但是，基本趋势是可以看出来的。亏[4]揉。就同样调公整一吨米的怕供给而言，苍在(1)作蹦为政府米收财购然后亏本部销售，(2嫁)支付生负产调整奖励融补贴进行预常先防止，(楼3)支付窄流通补贴鼓舞励自主流通久米的三种政册策选择中，荡哪一种选择么更便宜、财陆政负担更少拾呢？如表2济所示，19代71-75求年每吨糙米可的生产调整餐成本高于政卡府米的各项砖成本；19请75-77践年间两者基嫂本一致；1赛978年以梢后政府米的雁各项经费迅新速下降，而懒生产调整经谢费缓慢下降名。因此，可剖以认为，从愁每吨经费额蛙来看，是生质产调整大于促政府米负担厨、而政府米右负担又大于粮自主米流通[4]因为重要相等的一吨糙米在种类、品质上可以不同，所以这里进行的并不是意义上的比较。但是，基本趋势是可以看出来的。脆冠派青表池2涌各种粮食管淘理经费的比史较违王单位腰∶娱日元/糙米糊吨鸽生产调整费国(A)清自主流通米贷经费(B)箩政府米损失付(C)存政府米损失课为100时尚的比率拌A/C巾B/C有1971烘1972脸1973袄1974梢1975需1976块1977数1978湾1979先1980距1981身1982辜1983瘦1984封8141至6箭8708悬2半8813存0摔9607厉6录9824抖1激9716斥0循10741沿5粒16026畅3逆15585亩3宽14179凤1键11608砍9公11630重5昼11573昼4闻8943坊3否2622侨11055也29709他42100笛41466锐47878棕47328递53790烘48263悬41015志4133露2竭35036均31112陕28216妖39245茫38343铲64846狱81362炊96258恼98664丛98179跨96008交97878坏99198吉84201览72695估58299凳62040悟207.5泼227.1桐135.9锣118.1既102.1通98.5疏109.4沫166.9于159.2役142.9鸭137.9冈160.0啦198.5斥144.2埋6.7总28.8童45.8悉51.7园43.1柄48.5守48.2轿56.0慌49.3毛41.3焦49.1壁48.2当53.4侮45.5叮拘资料来源张∶减佐伯尚美，抽《食管制度蹈》，第16册1页。软但闸是，我们是跑否就可以得富出生产调整碗是最贵的、航财政负担效抱率最差的政上策呢？回答般是否定的。裳因为以上的御分析中没有宰考虑过剩陈棵米的处理问验题，以上比属较结论仅仅苦适用于即使宏减少生产调稼整目标也不撒会出现稻米寨过剩的局面逐。然而，我发们知道生产载调整的目的压是为了消除蓬稻米过剩，箱所以在一般加情况下减少耽生产调整的愤目标必然会奋出现稻米过微剩。在这种拐情况下，应弯该与生产调令整政策进行咳成本比较的铜，不是政府反米的赤字，去而必须是过催剩米的赤字映。每吨过剩终稻米处理时异的财政赤字帆高达30万趣日元，这远栽远高于表2堪所示的每吨监糙米的生产融调整费用（拍最高的19晚78年也才僵16万日元荒）。因此，纸尽管每吨糙趣米的生产调阶整费用额超湖过政府米的加赤字额，但裙是，如果与缠过剩米处理祸所需的巨大主赤字相比，随生产调整仍戏然是相对低斯成本的政策碗。也就是说周，不能因为始政府米的赤斧字相对较小浙，就认为可行以减少生产见调整。因为我，在政府保怜证全部收购每的情况下，舅生产调整的辈减少必然增撞加政府米的掉数量，从短赠期上看，一提见似乎可以敏减少财政负址担，但是从析长期来看，气势必造成过扛剩米的累积屠，不得不进唱行过剩稻米骡的处理，从趴而给财政增页加更大的负嗓担。翼四、生产调练整政策的多汁种功能堪企以上，我们范仅仅从各项叉政策选择的令财政负担的钞数量上作了钉分析，接着曾我们将来分偶析财政负担糊的功能。与俭其它供求调摄整政策不同驳，稻米生产链调整政策并碰不仅仅只有犁调节供求一散种功能，而稳是融多种功炸能于一体，适成为日本农哭业政策的核中心。支付给依稻米生产调玻整实施者的殿复杂多样的高奖励补贴体蓬系，集中体清现了生产调雹整政策多功倾能性的特点统。炒根唇据1997扁年日本农林受水产省公布弹的《新稻米吸政策大纲》焦，对稻米生兰产调整实施树者发放的奖陵励补贴，主净要包括以下题内容[5]粮食制度研究会编《食粮法解说》，第[5]粮食制度研究会编《食粮法解说》，第840~860页。匆稻米供求稳港定补贴打袜为了缓和稻碎米生产调整诚实施农户的爆不公平感和率贯彻适地适碰种的原则，捏由全国的水夹稻生产农户锅按水田面积央计提（平均愤每声10a姥提取宫3岂千日元）的焰部分，与政其府按照预算鸽确定资助的民部分一起设匀立基金，对定生产调整面乏积目标完成捎率达到搞100疑％的农户进股行奖励补贴壁。具体的补扑贴额度如下氧∶喜(1)旨转向一般作侨物（大豆、哈麦、饲料作脑物等）、多贺年生作物（提果树等）、粪实现多种功靠能的水田（怜景观形成作闻物等）的编∶忧25者千日元构/10a库；督(2)钻作为调整水垫田的秩∶录10握千日元幅/10a厚；裹(3)梯转向特例作抖物（蔬菜等高）的困∶影4年千日元昏/10a录；姓(4)朴全年进行土隶地改良、保台护管理或自甩主保护管理价的蹈∶替4钉千日元汁/10a首。为了鼓励都村落集体参激加生产调整奴，村落集体邻100弄％完成生产头调整目标的毁，在上述宣(1)例到钩(3)毛的基础上额漠外追加顿5牲千日元耻/10a敞的鼓励地区窃集体加入奖测励补贴（这兄部分由政府刊全额支付）蜜。胸水田麦、大禾豆、饲料作挪物振兴补贴业之为了支援利倚用水田进行魔麦、大豆、胶饲料作物的著生产，对为泼克服潮湿危跑害，开发高暖产技术而努岛力的农民、塔农业团体发居放定额补贴慢。投1998研年的补贴预误算总额为筐200下亿元。津稻作经营稳体定补贴笼更为了缓和自挎主流通米价孔格变动对稻南作农家经营正的打击，使热农民能够安断心经营农业效，而设立补利贴制度。首线先，根据不疗同的品种和绵规格，分别麻将过去三年陡自主流通米继价格的平均判（三年移动姥平均）值设盼定为各自的治基准价格；帖然后，以不猫同的品种和药规格的基准马价格为基础赶，按照生产晒者负担基准家价格的偏2寿％，政府资线助基准价格揪的巩6嘴％的原则，淋建立补贴基端金；当稻米义价格下降时雕，给妖100轿％完成生产服调整目标面孙积的农户销阀售的自主流解通米，以补书贴；补贴的缴额度是基准与价格与当年盐价格之差的垄八成。同时文在制度运营事上具有如下片特点宣∶昼(1)宅全国层次设穗立基金，寻浙求高效合理员的运营。话(2)败为了防止由勿于本项政策药的实施而使搁生产者转向佛播种市场评洞价较低的稻拔米现象的发怪生，生产者判团体（农协茅）等资金设旦立者根据判唤断，可以降马低补贴比率拉。用(3)无为了资金的哨顺利运营，叔抑制丰年可金能造成的自睁主流通米的封过渡竞争，端对稻米销售烦流通调整中对所需的一定重时期的资金削利息、保管僵费可以给以丘补贴。揭4限．确立水田坝农业经营的园补贴狡早为了使得由殊稻作转向其吐它作物的经耍营能够得到暂切实的落实弯，促进稻作菊与大豆、麦梦子、饲料等辩转换后作物羽有机结合的厘水田农业经尿营的形成和井确立，将对片生产调整目榴标面积完成椒率达到任100华％的有关地钳区农民和地德区进行支援经，给予补贴薪。补贴的具掠体内容和发茂放额度如表而3牺所示。坟冠陷棵父表阳3母确立水田农之业经营补贴投的内容和发恭放额度慌晚前述项顿罩目枣一般作物（定大豆、麦子良、饲料作物糠等）客特例作物（肤蔬菜等）茶确立高水平滔的水田农业恭经营补贴物生产基地形摧成补贴拼阿生产组织和亏村落集体经渣营农业补贴受农牧结合经浙营补贴喘山区丘陵地报区生产基地夜形成补贴扁20000损日元玉/10谎公亩素10000玉日元顷10000洪日元扛10000顽日元佣10000谊日元床2000兰日元露/10胆公亩骨2000辽日元雪2000或日元路――尘2000没日元暗塌上述补贴内炸容说明，生纷产调整政策预不仅仅是一摸项稻米供求俘平衡政策，挥它还具有生封产结构调整显政策的功能猫（例如对转括而播种不同些的作物确定愁不同的补贴纽额度）、农碎业经营组织芽政策的功能编（例如稻米守供求稳定补舌贴中的集体吴加入奖励补逮贴、生产组顷织和村落集秀体经营农业龄补贴、生产样基地形成补仅贴等）、甚因至区域平衡胀发展政策的贫功能（例如蝇山区丘陵生就产基地形成仔补贴）。前汗一小节计算冤得到的生产惩调整的财政告负担，是上廊述生产调整姿政策实现所佛有功能的财饶政负担。如煮果将生产调毕整的财政负牛担按照政策怜的功能进行岁分摊，那么敞用生产调整荷来调整稻米界供给的单位烦财政成本一残定会比前一谦小节的计算辈值要小许多乏。躺五、财政负瞎担与农民收日入渴棍第三食，还应该强股调，生产调胆整的各项补剥贴，一般不东是通过流通忠部门转移支炸付，而是直念接支付给农黄民。所以，乓可以减少财库政补贴在中寿间环节的损浓失，生产调其整的财政负佣担可以最大申限度地增加裳农民收入。劲维妇持较高收购们价格的目的妻，在于保护贞稻米生产者赌的利益。政上府干预价格惹和市场价格此的差距，为酷实施价格干为预的粮食部椒门提供了寻捉租的可能性血。如果监督吐乏力，那么轰粮食收购领避域就很容易峰出现违法违虫纪行为。即貌使不存在违报法违纪的寻奸租行为，作进为粮食部门错的中间环节秋至少并不存脸在自我提高结效率的经济璃动力。从而安使得粮食部兼门的日常经演费非常庞大趣，造成财政荐补贴在中间册环节的损失烘。涉日子本政府米的去流通，就是顺一种在维持灰较高的收购势价格的前提花下，财政支青出通过政府效流通部门转贴移给农民的美政策机制。居政府米的流枣通费用由购旦销价差和政命府米购销机毛构的管理费窝用两部分构毒成。购销价护差是政府米俗的收购价格齿高于销售价灶格的差额部选分，它虽然谷支付给了粮驴食部门，但梨由于粮食部勿门对销售稻谣米的生产者篇实施的是高饱于市场价格辣的收购价格壮价格，所以张在最终归属吴上看，它成铸为对农民收枣入的补贴。腊但是，由政独府米的委托海收购费用、禽运输费用、固保管费用、政粮食机构的身事务费用和箩利息支出等糕构成的管理虑经费，最终昼归属于各个索中间环节部尖门，从增加指农民收入的絮角度上看是露政府补贴在局中间环节的忘损失。如表凡4所示，1相970-8典4年间，管腿理费用至少乞要占政府米裂流通费用总吊额的四分之校一（最小的敢1974年誉，比率为2怖6.8％）剑以上，有时丰更是超过了腿流通费用总袍额的八成（养最大的19咳81年，比著率为80.玻9％）。这阁说明，从增森加农民收入岩的角度看，剪日本政府米缘流通的财政延补贴中，中拖间环节的损待失部分非常孙巨大。与此艰相反，生产偶调整的财政诉补贴因为是轰直接发放给捷生产者农民拆，基本不存页在这样的中尝间环节损失碑。经银灿滋表4恒日本政府君米的流通费响用(买卖损南失)的构成打单扬位糖∶超亿日元、％棚资料谅来源攻∶晃佐伯尚美《墓食管制度》代，第144凝页。欲六、总结和稻启示烤根宿据以上分析挥，我们可以浙得到以下的嗓基本结论