《议程、备选方案与公共政策》读书笔记

《议程、备选方案与公共政策》读书笔记本书是美国著名的公共政策研究专家约翰·金登教授的享有盛誉的学术专著之一，也是该领域的权威教材之一。本书秉金登教授的一贯研究风格，借助其高超的调查和写作技巧，在政治学界独树一帜。他在本书中系统地分析了公共政策形成过程中的主要环节，即问题的提出、备选方案的产生和议程的建立等，并指出议程建立的重要性。本书对公共政策领域的教学、研究和实践都曾产生深刻的影响。一、公共政策的过程：（1）议程的建立；（2）备选方案的阐明；（3）阐明的备选方案之间做出一个权威性的选择；（4）决策的执行。主要探讨的是前两个过程：1、议程的建立：把可能被视为引起了他们关注的那组主题的范围缩小至他们实际上的确关注的那个主题编目上，即参与者为什么处理一些问题而忽视其他问题。2、备选方案的阐明：从范围上把一大批可能的备选方案缩小到实际上要从其中进行选择的那一批备选方案上，即为什么某些可供选择的备选方案很受重视而其他的备选方案则被忽视。对这两个问题的回答是从两个方面进行的：1、参与者：揭示了谁影响议程以及他们为什么影响议程。2、过程：这些参与者影响议程和备选方案的过程。设想了三条过程溪流：问题溪流、政策溪流以及政治溪流。需要强调两点：①每一种参与者大体上都可能参与每一种过程。例如，政策不是分析人员的专有领地，政治也不是政治家的专有领地。尽管如此，参与者实际上通常在一定程度上都专注于一个过程或另一个过程。例如，学者更多参与的是政策形成过程而不是政治过程；而政党则更多的是参与政治过程而不是参与起草具体的政策建议过程。②参与者与过程各自都可能充当一种促进因素或者约束因素。作为一种促进因素，这些参与者或过程把某一主题提到议程上的更高位置，或者促使某一备选方案得到更为积极的考虑。例如，一位总统或国会委员会主席就可以决定使某一主题显得突出。或者说，一个问题之所以很突出，其原因在于发生了一场灾难或某一众所周知的指标发生了变化。作为一种约束因素，这些参与者或过程可以阻抑对某一主题或备选方案的重视。例如，压力集团对某一项目强有力的反对就可以使该项目在优先考虑的项目编目上地位下降甚或被驱逐出议程。再比如，当行政当局强调自己优先考虑的项目时，它就会限制人们关注其他主题的能力。对某一项目预算成本的担心也可以使该项目几乎不可能受到关注。二、参与者的作用讨论证实哪些参与者重要，哪些参与者被认为重要但结果却证明并不重要，以及参与者相互关联的方式和他们与议程建立过程的关联方式。主要通过三个问题来讨论：（1）每一种参与者的重要性；（2）每一种参与者发挥重要作用的方式；（3）每一种参与者可以获得的资源。1、主要对议程建立起作用的参与者（1）总统非常重要，不仅能够单独建立行政部门人员的议程，而且还能够单独建立国会及政府外部人员的议程。能支配甚至决定政策议程，但却不能支配那些经过认真思考的备选方案，而且他也不能决定最后的结果。资源：①一套制度资源，其中包括否决权以及雇佣和解雇的特权。②组织上的资源，相对于国会，行政部门是一种更加一元的决策实体。③对公众注意力的控制权，因为公众注意力可以转化成为一种压力来迫使其他的官员采纳总统的议程。④党派因素。当国会也受自己政党控制时总统对议程的推动就更少受限制。（2）政治任命官人们常常认为政治任命官成了其机构的俘虏，或者说，那些职业文官有办法弱化其被任命的上司的权威。但实际上，在本项研究中的访谈中发现他们属于经常被提及的角色。他们对议程的建立作用的本质：不是产生问题而是抬高问题。而且他们也从其与白宫的互动中得出他们所要优先考虑的事项，这样尽量就与总统不产生分歧。任职的非永久性使得他们有迅速行动的诱因。（3）重要的国会议员：他们的地位仅次于行政当局，并且远远比行政当局的任何单个组成部分的地位靠前。既影响议程的建立又对备选方案有某种控制能力。但他们主要是重要的议程建立者：①合法权威：国内政策领域的重大变革通常需要新的立法；②公开性：议员举行听证会、提出议案、发表演讲，这些都可以被新闻媒体在显著地位置加以报道，并可能会被有效地传递给其他参与者。③混合的信息：混合了实体因素和政治因素、混合了学术界的信息和压力集团的信息、混合了官僚和选民；④长期供职。（4）媒体：充当一种沟通角色，对公共舆论产生影响，从而间接影响参与者。常常被描绘成为有力的议程建立者，但本研究却发现不是这样。媒体的曝光等等往往不被视为真正重要的问题，更像是一些短期的麻烦事；媒体不是对议程产生独立的影响，而是报道政府中正在发生地事情。（5）与选举有关的角色：重要性处于中等，但对政府的政策议程仍然具有重大的间接影响。竞选活动的诺言、政党的宣言，对政府议程有重要影响：这个竞选者、政党的选举联盟的某个重要角色记住了这种承诺并且试图使他们兑现这种许诺。2、主要对备选方案的阐明起主要作用的参与者（1）学术专家：重要性仅次于利益集团的一组非政府角色。对备选方案的影响要大于其对政府议程的影响。短期影响：政府中的政策制定者在学者的分析和建议与他们已经关注的问题直接相关时最听学者的话。长期影响：学术工作对思想的一般趋势有影响，这些思想反过来又会影响政策制定者的思想。（2）职业官僚：议程建立方面，行政部门的自上而下的模式惊人的准确，总统总能够支配他的政治任命官，政治任命官又能够支配职业文官，所以职业文官对议程建立方面的作用甚小，他们都是在执行一些现存的政策项目，而不是在集中精力于新的议程项目。他们对备选方案的阐明具有更多的影响。资源：①长期供职；②专长和经验；③他们与国会和利益集团成员的一套关系。（3）国会办事人员：由于他们自己容易接近一些重要的国会议员，能够集中自己的所有精力于特定的问题并且横跨政治和技术这两个领域，所以他们能够对重要人士关注的备选方案产生很大的影响。但是，他们所做的所有事情都不得超出雇用和能够雇用他们的议员所确定的范围。还有未列进表中的利益集团：对议程建立的作用：有许多都不是积极促进活动，相反倒是一些消极的阻碍活动。他们常常试图保留它们目前正享有的特权和利益，因而阻碍他们认为将会减少其利益的创新思想。对备选方案的影响：将自己的备选方案依附在一些别人可能已