国务院号文件解读

<国务院关于进一步加强安全生产工作的决定>2004年1月9日

第一部分<通知>颁发意义

<通知>颁发背景

上半年，全国事故起数和死亡人数同比分别下降6.6%和11%但重特大事故多发频发，全国安全生产形势依然十分严峻。1-6月份，全国共发生一次死亡10人以上重特大事故45起，死亡和下落不明764人,同比增加12起、266人，分别上升36.4%和53.4%。

特别是，相继发生了湖南湘潭立胜煤矿“1·5”井下火灾、内蒙古神华集团骆驼山煤矿“3.1”透水、山西华晋焦煤公司王家岭矿“3·28”透水、河南洛阳国民煤业公司“3·31”煤与瓦斯突出、辽宁阜新彰武县境内“5·23”客车与大挂车相撞、河南平顶山兴东二矿“6·21”井下火药爆炸6起特别重大事故，给人民群众生命财产造成严重损失，造成恶劣的社会影响。

2010年1月5日12时5分，湖南省湘潭市湘潭县谭家山镇立胜煤矿发生特别重大火灾事故，死亡34人，直接经济损失2962万元。该矿属高瓦斯矿井，没有完整的通风系统，主要通风机平时不运行，违规利用与湘潭矿业公司四矿贯通处回风，地面井口均为进风井。发生事故的中间立井工作面乏风经辅助风机排入东井生产区域的进风流中，形成串联通风。该矿区面积为0.0362平方公里，保有基础储量6.25万吨。该矿自2000年以来一直在超深越界区域非法开采，盗采湘潭矿业公司四矿的煤炭资源。事故的直接原因：立胜煤矿中间立井三道暗立井内敷设的非阻燃电缆老化破损，短路着火，引燃电缆外套塑料管、吊箩、木支架及周边煤层，产生大量有毒有害气体，造成人员窒息伤亡。

3月1日7时20分，位于内蒙古乌海市的神华集团乌海能源公司骆驼山煤矿在基建施工中发生透水事故。当班井下共有作业人员77名，事故发生后经抢救有46人相继升井（其中1人经抢救无效死亡），事故共造成32人遇难、7人受伤。该矿井下施工的16号煤层回风大巷掘进工作面探放水措施不落实，在掘进施工打炮眼时导出奥陶系灰岩地下水，淹没井下巷道和硐室；出现透水征兆后现场撤离不及时造成大量人员伤亡。一是该矿地质勘探资料与实际水文地质情况有差异，对奥灰水防治工作认识和措施不到位。该矿地质资料显示水文地质条件简单，建设、施工、监理、设计等单位思想麻痹大意，尤其是该矿2007年12月轨道大巷发生奥灰水涌水淹井后，未引起相关单位的高度重视，没有采取有针对性的奥灰水防治措施。二是矿井建设施工中的探放水措施不落实，没有严格执行先探后掘、有疑必探的规定，发生事故的掘进工作面作业规程没有制定探放水方案，在实际施工中没有配备探放水设备，掘进过程中没有采取超前探放水措施。三是没有严格执行煤矿企业负责人和生产经营管理人员带班下井的规定，应急处置工作不果断、不及时。掘进工作面施工过程中，在出现炮眼喷水、工作面片邦、附近巷道底鼓等透水征兆约一个半小时的时间里，未立即采取断电、撤人措施，继续进行抽排水作业，最终酿成特别重大事故。所有这些，都充分暴露出企业安全生产责任不落实、安全管理不严格、隐患排查治理不认真和抢工期、赶进度等突出问题。

3月28日山西省王家岭煤矿发生一起特大透水事故。据分析，该矿物探人员在3月24日、25日发现20101回风巷掘进前方异常，但仍作出“可以正常掘进”的探测成果表；工程部部长、地质工程师轻易作出可以正常掘进的“水害预报“；项目部和监理部没有建议停工，透水事故预兆就这许被疏忽了。3月28日上午工作面渗水，但项目部多名管技人员未采取果断措施停工撤人，进行钻探验证，于13：12左右发生了透水事故，当时井下261人，其中108人安全上井，153人被困井下。经千方百计、全力以赴进行抢救，至4月5日14：10成功救出115人，仍造成38人死亡、直接经济损失近5000万元。

2010年3月31日19时22分，河南省洛阳市伊川县国民煤业有限公司发生一起特别重大煤与瓦斯突出事故，截至4月6日7时，已发现井下35人死亡。煤与瓦斯突出后风流发生逆转，瓦斯涌出在副井口遇明火发生爆炸，造成地面5人死亡、2人受伤，随即又引起副井筒瓦斯燃烧。国民煤业有限公司为乡镇煤矿，由两对6万吨/年的矿井整合而成，整合后矿井生产能力为15万吨/年，目前处于技改阶段。

2009年5月1日该矿曾发生过煤与瓦斯突出事故，造成2人死亡。该矿被定为煤与瓦斯突出矿井后，在技改设计和安全专篇未经审批、技改工程未经验收、没有取得安全生产许可证和煤炭生产许可证的情况下，竟然在事发前安排2个采煤工作面和9个掘进工作面同时作业。初步分析，事故直接原因是该矿二1煤1102工作面回风巷施工诱发煤与瓦斯突出。暴露出的主要问题：一是该矿属整合技改矿井，属河南省政府明令禁止一切采掘活动的矿井，矿主无视政府法令，违法、违规组织生产；二是该矿被定为煤与瓦斯突出矿井后，未采取任何防治煤与瓦斯突出的相关措施，冒险蛮干；三是劳动组织管理极其混乱，以包代管，井下多达6个包工队分包作业，没有考勤制度，下井人员无序；四是通风管理混乱，通风系统紊乱，通风设施不可靠，无风微风作业，多处串联通风；五是安全监管不到位，该矿由一名副县级领导联系包矿，且设有驻矿监管站、配备5名驻矿监管人员，其中包括伊川县有关部门的纪检组长和后备干部，但驻矿监管人员未发挥监管作用，形同虚设，且事故发生后逃匿；六是该矿未制定应急救援预案，事故发生后，矿主及多数主要管理人员逃逸，延误了营救时机，给入井人数核查和事故抢险救援工作带来极大困难。

2010年6月21日1时22分,河南省平顶山市卫东区兴东二矿发生特别重大炸药燃烧事故，死亡49人、受伤26人（其中重伤9人），直接经济损失1803万元。该矿名义上为集体所有制，实际上属私营企业；对外名义矿长为黄××。实际上，该矿主井、副井为两个生产区域，是“一套证件、两套生产系统、两个投资主体、两套管理机构”。主井、副井都各自生产出煤，共用一个风井。主井的投资主体为李××等，副井的投资主体为黄××等，主井、副井均有各自的矿长、副矿长和管理机构。事故直接原因：井下1号炸药存放点存放的非法私制硝铵炸药自燃后，引燃炸药存放点内木料及附近巷道内的塑料网、木支护材料、电缆等，产生高温气流和大量的一氧化碳等有毒有害气体，导致井下作业人员灼伤和中毒窒息伤亡。

<通知>四个体现

1.体现了党中央、国务院关于安全生产的决策部署

2.体现了以人为本、关注民生的执政理念

3.体现了“安全第一，预防为主，综合治理”的安全生产方针

4.体现了标本兼治，重在治本的总体工作思路。

<通知>三个坚持

1.坚持继承与创新统一，而且更加注重创新，出台了许多制度措施。坚持治标与治本的统一，从源头上采取了一些治本措施。

2.坚持落实企业主体责任与落实政府责任的统一，对企业的安全管理，企业的制度建立，企业的装备，甚至企业职工的培训，以及企业领导干部的带班都做出了严格的规定。

3.坚持严格要求与严格执法的统一，更加注重严刑竣法。对于进一步落实企业安全生产的主体责任，有效遏制当前事故多发的势头，一定会产生重大的影响。

第二部分<通知>特色内容国务院关于进一步加企业安全生产工作的通知

国发〔2010〕23号总体要求严格企业安全管理建设坚实的技术保障体系实施更加有力的监督管理建设更加高效的应急救援体系严格行业安全准入加强政策引导更加注重经济发展方式转变实行更加严格的考核和责任追究

一.十项制度创新

1.重大隐患治理和重大事故查处督办制度2.领导干部轮流现场带班制度3.先进适用技术装备强制推行制度4.安全生产长期投入制度5.企业安全生产信用挂钩联动制度6.应急救援基地建设制度7.现场紧急撤人避险制度8.高危企业安全生产标准核准制度9.工伤事故死亡职工一次性赔偿制度10.企业负责人职业资格否决制度1.重大隐患治理和重大事故查处督办制度。对重大安全隐患治理实行逐级挂牌督办、公告制度，国家相关部门加强督促检查；对事故查处实行层层挂牌督办，重大事故查处由国务院安委会挂牌督办。2.领导干部轮流现场带班制度。要求企业负责人和领导班子成员要轮流现场带班，其中煤矿和非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。对发生事故而没有领导干部现场带班的，要严肃处理。3.先进适用技术装备强制推行制度。对安全生产起到重要支撑和促进作用的安全生产技术装备，规定推广应用到位的时限要求，其中煤矿“六大系统”要在3年之内完成。逾期未安装的，要依法暂扣安全生产许可证和生产许可证。4.安全生产长期投入制度。规定企业在制定财务预算中必须确定必要的安全投入，落实地方和企业对国家投入的配套资金，研究提高危行业安全生产费用提取下限标准并适当扩大范围，加强道路交通事故社会求助基金制度建设，积极稳妥推行安全生产责任保险制度等。5.企业安全生产信用挂钩联动制度。规定要将安全生产标准化分级评价结果，作为信用评级的重要考核依据；对发生重特大事故或一年内发生2次以上较大事故的，一年内严格限制新增项目核准、用地审批、证券融资等，并作为银行贷款的重要参考依据。6.应急救援基地建设制度。规定先期建设7个国家矿山救援队，配备性能先进、机动性强的装备和设备；明确进一步推进6个行业领域的国家救援基地和队伍建设。7.现场紧急撤人避险制度。赋予企业生产现场带班人员、班组长和调度人员在遇到险情第一时间下达停产撤人命令的直接决策权和指挥权。8.高危企业安全生产标准核准制度。规定加快制定修订各行业的生产、安全技术和高危行业从业人员资格标准，要把符合安全生产标准要求作为高危行业企业准入的前置条件，严把安全准入关。9.工伤事故死亡职工一次性赔偿制度。规定提高赔偿标准，对因生产安全事故造成的职工死亡，其一次工亡补助标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算。10.企业负责人职业资格否决制度。规定对重大、特别重大事故负有主要责任的企业，其主要负责人，终身不得担任本行业企业的矿长（厂长、经理）。

二.十个方面完善和调整1.强化隐患整改效果，要求做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”，实行以安全生产专业人员为主导的隐患整改效果评价制度。强调企业要每月进行一次安全生产风险分析，建立预警机制。2.要求全面开展安全生产标准化达标建设，做到岗位达标、专业达标和企业达标，并强调通过严格生产许可证和安全生产许可证管理，推进达标工作。3.加强安全生产技术管理和技术装备研发，要求健全机构，配备技术人员，强化企业主要技术负责人技术决策和指挥权；将安全生产关键技术和装备纳入国家科学技术领域支持范围和国家“十二五”规划重点推进。4.安全生产综合监管、行业管理和司法机关联合执法，严厉打击非法违法生产、经营和建设，取缔非法企业。5.强化企业安全生产属地管理，对当地包括中央和省属企业安全生产实行严格的监督检查和管理。6.积极开展社会监督和舆论监督，维护和落实职工对安全生产的参与权与监督权，鼓励职工监督举报各类安全隐患。7.严格限定对严重违法违规行为的执法裁量权，规定对企业“三超”（超能力、超强度、超定员）组织生产的、无企业负责人带班下井或该带班而未带班的等，要求按有关规定的上限处罚；对以整合技改名义违规组织生产的、拒不执行监管指令的、违反建设项目“三同时”规定和安全培训有关规定的等，要依法加重处罚。8.进一步加强安全教育培训，鼓励进一步扩大采矿、机电、地质、通风、安全等专业技术和技能人才培养。9.强化安全生产责任追究，规定要加大重特大事故的考核权重，发生特别重大生产安全事故的，要视情节追究地级及以上政府（部门）领导的责任；加大对发生重大和特别重大事故企业负责人或企业实际控制人以及上级企业主要负责人的责任追究力度；强化打击非法生产的地方责任。10.强调要结合转变经济发展方式，就加快推进安全发展、强制淘汰落后技术产品、加快产业重组步伐提出了明确要求。这充分体现了安全生产与经济社会发展密不可分、协调推进的要求，通过不断提高生产力发展水平，从根本上促进企业安全生产水平的提高。

第三部分<通知>贯彻落实煤矿安全管理高级培训班

<国务院关于进一步加强安全生产工作的决定>解读

袁河津教授级高工

认真贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》

认真贯彻落实《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）精神，进一步加强企业安全生产规范化建设，严格落实企业安全生产主体责任，提高企业安全生产管理水平，实现全国安全生产状况持续稳定好转，各地区、各部门和各有关单位要做好对加强企业安全生产工作的组织实施，制订部署本地区本行业贯彻落实本通知要求的具体措施，加强监督检查和指导，及时研究、协调解决贯彻实施中出现的突出问题。1.健全和完善责任体系

（1）落实企业法定代表人安全生产第一责任人的责任。

（2）明确企业各级管理人员的安全生产责任。

（3）健全企业安全生产责任体系。2.健全和完善管理体系

（1）加强企业安全生产工作的组织领导。

（2）依法设立安全管理机构并配齐专（兼）职安全生产管理人员。

（3）提高企业安全生产标准化水平。3.建设坚实的技术保障体系

(1)加强企业生产技术管理。

(2)强制推行先进适用的技术装备

(3)加快安全生产技术