中国当前怎样使上访参与制度化

中国当前怎样使上访参与制度化上访作为公民政治参与的一种形式，是指社会成员或社会组织通过来信来访的形式向社会管理组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动。然而，由于参与制度的不完善、参与渠道的阻塞、组织资源的贫乏以及政治文化的不成熟，中国当前出现了大量上访洪峰和越级上访、集体上访等非制度化上访。只有合理定位上访功能、完善参与制度、疏通参与渠道、赋权社会组织、培育政治文化才能从根本上解决上访问题。上访参与的两张面孔上访参与到底是好事还是坏事？中国处在全方位的社会转型时期，改革使中国从一个同质性非常高的总体性社会，变成了一个利益分化非常严重的社会。而上访正是政府性民意表达体制的重要组成部分,是公民政治参与的具体形式之一。在民主的社会制度下，政治参与本身就是一种利益的宣泄机制，它可以在政府和社会大众之间力求保持一种动态的平衡，能够起到缓冲、协调或矫正政府行为同公民大众意愿之间的矛盾。从政治体制来看，为了维护现存政治体制的正常运转，政府系统也必须持续不断地从社会中获取大量的政治信息，尤其是民众反映强烈，怨声较多的反面信息，从而对其治理方略和统治方式进行矫正和纠错。而公民通过政治参与，大胆表达自己对利益和价值分配的意愿和目标取向，也恰好符合了政府系统的这一需求。而且从政治参与机制和政治运行机制的关系来看，政治参与机制是政治运行机制的一个重要组成部分；政治参与机制的健全程度，直接关系到政治运行机制功能的发挥程度。然而另一方面，由于公民利益表达渠道不畅通以及参与制度的不完善，经济社会发展不平衡以及社会公平问题持续累积，新时期非制度化利益表达或政治参与事件持续凸显。以中国根本政治制度人民代表大会制度为例，其运行的基本顺序是：人民—代表—政府—人民。主动态的公民是这一政治流程良性运作的前提,公民首先将信息传输给代表,政府才能通过代表获得最直接的社会信息。但是在我国，公民缺乏主动寻求代表表达意见的行为习惯。从代表来看，人民代表存在脱离群众的现象。大量代表是地方实力人物,只能是少数人群的利益代表，这样问题便会产生，偏离民意的政策会使一大批人的利益受损。当公民利益受损时，首先想到的不是通过代表来推动政策的改变,，而是进行直接的利益诉求，信访渠道恰恰满足了公民的需求。这就造成当前中国公民实现权利的过程中出现这样的现象：一方面一些政治参与渠道处于闲置状态；另一方面上访渠道却承载了太多的压力，导致上访的非制度化攀升。上访参与的非制度化现状首先要明确，非制度化参与并不代表着非法，而是无序。就如上文提到，上访是正当的政治表达。所谓制度化政治参与，是指依据国家法律、法规、政策等所规定的制度和程序，有序参与公共事务和国家事务的行为；相对而言，非制度化政治参与是指不符合法律规范以及法律、制度规定的有关程序和步骤的政治参与形式，也包括违反法律的非法参与行为。非制度化上访典型地表现为集体上访、越级上访和激烈手段的使用。集体上访又称群体上访。在法律规定的范围内，以集体的形式反映问题，仍属于公民的合法行为。但是大多数的集体上访都超越了法律规定的5人限制。仅2003年七、八月中央上访部门接待的群体上访就有533批,平均200人一批。弱势群体的地位决定了他们话语成效不足,在维权的谈判中处于不利地位。尤其是在优势力量日益成为政治参与的显著力量时,他们在政治上的声音更显得弱小，当他们以个体的身份要求政治系统维护其利益时，他们明显处于参与功效不足的地位。要么保持沉默，要么是采取特殊的方式让人们听到他们的呼声。最后摆在他们面前的只有两条出路，要么忍气吞声,要么借助集体的力量来维护自己的权利,这就使他们以群体的形式呈现在上访中。中国目前的上访制度承担过多的“额外重负”还来自于越级上访。2003年《收容遣送办法》的废除直接使告御状的上访数上升。外地群体直接到天安门、中南海等地区“告御状”的集体上访达76批,，1357人次,比2002年同期分别上升245%和208%。《信访条例》第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责、谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。然而在中国当前社会状况下，“官官相护”的现状让上访者别无选择。屡见不鲜的“劫访”更是对“属地管理、就地解决”的反讽。如何让上访参与制度化中国上访的非制度现状有其社会和制度根源，解决这些无序并使其制度化必须采取不同思路：在制度和法律视域下，通过对上访制度本身的完善和创新，同时借力于政府—公民以外的第三方社区和社团。在政府—公民双主体语境下，兼顾政府管理和公民参与。从政府主体来看，执政党和政府要革新执政理念与治理方式，加强监督和意见疏导。从公民主体来看，要保证公民参与的有效性。在政治文化的宏观角度，通过培育政治素养，推动上访者“臣民文化”向“公民文化”转变。制度与法律视域下（1）合理定位上访功能上访制度的改革要突出民意表达、公民参与的功能，不宜过分强化纠纷解决的功能。一方面，依照法治的观点，纠纷解决机制体现出程序性和专业性特征，而这些特征是上访不具备或难以具备的；另一方面，从治理的逻辑出发，上访实际上是通过利益诉求发现社会问题、缓解社会矛盾的手段，纠纷解决应当是上访功能的延伸。救济职能是上访职能的一大特色。上访设计的最初职能是政治参与和民主监督，而现实中上访却承载了太多本该由司法部门承当的救济功能。上访制度出现于法律中，是新中国法律制度合法化中的一个环节，但其存在又以抑制法律为代价。一方面,通过上访法律正义目标可以部分地被实现。但另一方面，上访机构置换了本该属于司法部门的部分救济职能。这一过程以牺牲法律的程序性为代价,严重削弱了司法部门的权威性。要想真正化解目前“上访洪流”的冲击，必须尽快解决上访的治理模式，由过去那种两级化的“高层—地方治理模式”，转变为平面的多中心的整体治理模式。两级化的治理模式将无法避免矛盾总是在中央—地方之间上下摇摆，而多中心的治理则是将司法诉讼、行政问责、舆论监督的要素综合考虑，多管齐下，从而为民情、民怨的疏通找到多个宣泄口，进而化解矛盾的郁结。（2）改进上访制度本身根据实际情况，建立如上访终结机制、社会稳定预警机制、应急处置机制、案件跟踪落实制度、上访风险评估制度、初信初访一次性办结制度等。此外，充分发挥社会效应让更多的公民参与到案件中，如实行重大复杂的上访案件听证制度。努力为双方当事人提供了一