上海市直管公房的历史

上海房地产志>>第三篇公有房地产业/node2/node2245/node64514/node64521/index.html第三篇公有房地产业概述解放前，上海公有房地产不多，一般分散由各系统或单位自管。解放以后，通过郊区土地改革，接收旧政权公产，清理接管、代管战犯、官僚资本、反革命分子的房地产，依法处理外国人占有的房地产，对私营房地产业社会主义改造以及历年投资兴建，逐步形成了巨大的公房体系。全市公有房屋占全市房屋的比重在80%以上，最高时，1979年达89.1%。其中由政府房管部门直接经营管理的直管公房占全市公有房屋的比重在44%以上，直管居住用房占公有居住用房的比重最高达94%以上。直管公房数量之多，比重之大居全国首位。在社会主义计划经济体制下，直管公房的经济管理实行低租金、福利制，不以盈利为目的，其宗旨是为居住、为生产、为建设服务。职工住房由政府统建、统配、统管。长期以来，在解决人民住房和为经济建设提供房源等方面，发挥了积极作用。1950～1979年市区共建住宅1835.18万平方米，人均居住面积从3.9平方米提高到4.3平方米。直管公房的租金收入和其他收入，作为预算外特种资金，由市房地局自行平衡，以租养房，以非居住用房租金补帖居住用房维修支出。房地产业6万多职工形成一支除房租外不再收费的专事管理和维修服务的庞大队伍。在管理、维修、使用调配等各方面有了一整套较为完整的规章制度，走在全国各城市前列。但是这种只有投入没有产出的体制弊端日益显现，尤其是“文化大革命”中大幅度降低住房租金后，以租不够养房；职工住房困难，统一由政府包下后，供需矛盾更为突出。1980年改革住宅建设体制后，实行职工居住困难由所在单位解决的办法，调动系统单位建造职工住房的积极性，加快了住宅建设步伐。1980～1995年全市共建住宅6457.48万平方米，是前30年建造数的3.5倍，人均居住面积提高到8.0平方米。这一时期系统公房发展迅速，在数量上远远超过直管公房，占到公房总量的69%，系统居住用房占公有居住用房的30%。1991年上海住房制度改革起步，公有居住用房纳入房改轨道。1992年市房管局推行“服务是宗旨，管理是基础，开发经营是兴业之路”的方针，一是组建房地产开发公司，积极参与旧区改造；原有的房屋维修企业面向市场，多种经营；房管所向物业管理公司转制，并逐步向企业集团发展。二是通过置换、联营、入股和授权经营等多种途径盘活存量，努力探索转换直管公房经营机制的新路子。本篇记述以直管公房为主，兼及系统公房。第一章公有房地产形成1949年6月，中国人民解放军上海市军事管制委员会（以下简称市军管会）对房地产的接管，曾作如下规定：“国民政府所属各级党政、军、团、特、财、教等机关部门之房地产，统归本会各有关部门依照系统接收，各接管系统以外之公共房地产，概由房地产管理处接收之。”根据规定，由房地产管理处接收并统一管理的产业，形成直管公房；由各部门按系统接收并自行管理的产业，形成系统公房。第一节接收公产、敌产一、接收旧政权公产上海解放后，人民政府接收的旧政权公产，主要有二：一是从原中央信托局接收日敌逆房地产计土地5100市亩，房屋5500幢，二是从原上海市政府财政局接收公产计土地3800余市亩，各类房屋300余处。民国34年（1945年）8月日本投降后，原为日敌公私所有房地产，均收归国民政府所有。德籍人及德籍犹太人有间谍嫌疑或行动的，有帮助日敌企图或行动的，其私人房地产也一律接收，德籍侨民在华各公司、社团等所经营的房地产，则由国民政府接收保管。对于汉奸逆产，凡经司法机关判决确定没收的房地产，由敌伪产业处理局执行没收。实际情况是，各种接收机关对于已经逮捕或通辑有案的汉奸嫌疑犯，不等依法判决就将其财产先予“扣押保管”。由于许多单位都自称有权接收，以致同一房屋被重复查封接收，演出不少丑剧。至民国34年10月，敌伪产业处理局成立，原由各单位查封扣押的敌伪产业，开始移交该局处理。民国35年12月，敌伪产业处理局撤销，未了案件、未经处理的产业移交中央信托局（以下简称中信局）继续处理。敌伪逆产除小部分标售或价让外，剩下的5500幢房屋全部移充金圆券发行准备基金，实际上仍由中信局保管运用。但是不少应予接收归公的敌、伪产业在日敌投降前后，已被隐匿，或被盗卖，如日伪恒产公司总经理汉奸陈绍妫，在延安西路1479弄（大西别墅）有独立住宅17幢，抗战胜利后，曾以其中5幢向地政局沙某等行贿，将其余12幢以假过户手法隐匿下来，“五反”期间，上述情况被揭露查实，1954年人民法院作了判决：“大西别墅陈绍妫汉奸逆产17幢，除陈绍妫家属卖出的2、6、12号及沙某卖出的15、17号共5幢，因买主均系不知情，不予追究外，其余均予没收。”其他如汉奸徐贵生、丁厚卿等的房地产500余幢国民党政府也均未处理，直至解放后才重新查明接收。原公共租界和法租界的公产，由工部局和公董局管理，随着租界的取消，由汪伪市政府于民国32年8月1日及7月31日分别接收。抗战胜利后，转由上海市政府财政局接管（法租界当局移交时，曾扣留南昌路47号，建国西路75号等23处产业未交，解放后由人民政府追查接管）。二、接收战犯、官僚资本、反革命首恶分子房地产市军管会房地产管理处（1950年后改为市人民政府公共房屋管理处）在接收旧政权公产的同时，即着手组织力量调查和接收战犯、官僚资本、反革命首恶分子在沪的房地产。为了做好这项工作，国家规定了明确的政策界限，特别注重区分反革命分子和人民的界限，对人民的私有房地产严加保护，禁止任何机关团体或个人侵占。对战犯的房地产，一般采取代管，只对少数首要战犯的房地产，在报请政务院认定后，依法予以没收。此外，经人民法院或公证处宣告的外侨遗产中的绝产、外国人租地造屋期满和外国人自愿放弃产权的房产均由国家收回。对于市区外国人占有的空地，视市政建设需要陆续收回。原上海跑马厅的土地收回后辟为人民广场和人民公园。郊区外国人占有的空地，根据1951年3月上海市人民政府公布的《上海市郊区土地改革实施办法》第八条第四项规定：“凡外侨包括私人、企业、团体、学校、教会、医院等在郊区占有的农业土地、荒地及空地，均由国家收回。”由房地产管理部门接受。高尔夫球场土地400余亩，收回后辟为西郊公园（今上海动物园）。外国人自用或出租房屋的宅基地，随着地上房屋的处理将土地收回。第三节私营房地产社会主义改造1955年，上海市区共有房屋4581万平方米（简棚房屋和浦东地区房屋不计在内），其中私人（外国人不计在内）占有2751万平方米，占60.1%，出租房屋计1935万平方米，占私人房屋总量的70%。私营房地产业由两个方面组成：一是经营房地产各项业务的企业，另一是个人占有一定数量房地产的私人企业。行业方面根据公私合营时统计，共有企业202户，其中以管理自有房地产为主的自产公司49户；以经租管理他人委托之房地产为主的经租商110户；专门介绍房地产买卖和租赁的介绍商25户；从事房屋清洁业务的清洁所17户，灭蚁事务所1户。这些企业都参加上海市房地产业同业公会。其中，49户自产公司占有房屋49万平方米。私人业主占有房屋2228万平方米（其他私营工商业、民间社会团体占有的房产不在内）。每户占有在1000平方米以上者3300户，计1057万平方米，占有不足1000平方米者39700户，计1171万平方米。这些业主有的设有收租帐房，雇用职工管理自有房地产；有的不设帐房，自行管理产业或雇人做实际收租工作；有的将产业委托私营经租商或国营经租公司经租。建国以后一段时间内，国家对私营房地产业与其他私营工商业一样采取利用、限制、改造政策。具体做法是：保障业主私有产权，允许私房出租，保障其收取租金的权利；制定督修办法，督促房主负起修房责任，有困难的政府给以贷款，提供修房材料，以至劳动力；限制私营房地产业的消极作用，不准房主、二房东收取顶费，不准擅自增加租金、不准逼迁房客，更不得炒买房地产投机牟利；取缔黄牛、掮客活动；通过工商联和同业公会，宣传政策、组织学习。但是，由于种种复杂的原因，许多矛盾不易解决，如房主一般不维修房屋，1955年6～10月，即发生塌屋24起，压伤17人；租赁关系混乱，市区私房有二房东、三房东87606户，顶费小费，屡禁不止；房东不能如期收到房租，修不起房子，多数房地产商和业主，走投无路，渴望摆脱困境。在大量调查研究的基础上，中共中央于1956年1月18日批转中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，提出：必须在对私营工商业进行社会主义改造的同时，对城市私营房地产业实行社会主义改造。私营房地产业社会主义改造分两个阶段。第一阶段是1956年在工商业公私合营高潮中实行全行业公私合营。第二阶段是1958年以国家经租形式继续对私营房地产业改造。一、公私合营公私合营须经过清产核资、财务处理、人事安排等步骤。根据1956年2月8日国务院《关于私营企业实行公私合营的时候对财产清理估价几项主要问题的规定》精神，定下清产核资财务处理的原则是：“公平合理，实事求是，从宽处理，尽量了结。”对房屋的估价确定以1950年私营企业重估财产调整资本时的价格标准为基础，扣除历年折旧后用区别房屋类型结合保养情况分别加以折扣的方法来计算其现值。对土地的估价则根据“适当估价”的政策精神，再随着地上建筑的清估折扣予以折扣。对欠租、押租、预收租金分别列作债权债务，从实际出发估算价值分清责任在公私间清算了结。债权债务按实际偿还能力及私方对财务处理的态度，用协商办法或偿还或减免予以了结。清产核资的对象以私营房地产企业和占有房屋1000平方米以上的私人业主为限，先行业、后业主，由资方或业主自报、同业评议，最后经合营工作委员会批准。整个合营过程，从1956年1月召开动员大会接受申请到同年10月批准，一共只化了不到10个月时间。根据企业户及私人业主两方面清产核资结果统计，投入合营的资产总值为人民币148585248.19元，其中：房屋估值112473889.72元；土地（1万余亩）估值35747214.79元；家具杂物和设备等109361.49元；其他（树木、亭园及杂项建筑）254782.19元。欠租作为资产估值859757.38元；预收租金列入负债138817.88元；押租列入负债338053.36元。财务处理方面，对公债务共计1936624.90元，已偿还63791.55元。在财产中扣除作为偿还1180290.48元，减免692542.87元。劳资债务方面，职工宕账总数69813.90元，职工归还19713.44元，协议减免50100.46元，资方对职工欠薪共14543.09元，协议归还7215.50元，协议免还7327.59元。此外在各企业清产核资时提存职工集体福利金417595.20元。房地产行业中原有8户企业资不抵债，无法解决企业资产低于所负债务的倒挂问题，同业中大户自动划出一部分资产调剂，使之平衡。因之，企业无一户倒挂。关于定息，房地产资本家原先猜测会很低。同业中经营管理最好的一家企业，1954年的盈余只合年息一厘三，因此，认为能有二厘定息已经不错。后来听说定息比照公债利息，可能定在三厘，“坐二望三”，大家喜出望外。国务院副总理陈云关于公私合营定息统一规定为年息五厘的报告发表后，房地产资本家“皆大欢喜”。大业主刘湖涵说：“政府对我们实在宽大。”房产业主周其昌等兴高采烈地上饭店聚餐，“庆祝五厘”。上海市房地产行业合营后，从1956年1月起支付定息。4月底前申请的，从5月1日起付息；5月以后申请的，从7月1日起付息。定息付到1966年9月止。人事安排，对企业户，所有劳、资双方从业人员，采取包下来的政策。对房地产业主，规定每一户安排一人。已经有其他职业的不作兼职性安排；业主本人符合安排条件而不能参加实际工作者，按规定范围由亲属顶替；业主原雇用之职工，资方代理人或类似人员，从实际出发，分别处理。私方人员中属企业户的255人，其中安排为副经理2人，正、副科长或所长15人，科一级专员13人，正、副组长44人。董事长1人，副董事长2人。董事16人。房地产业主1450人，吸收私方人员833人（包括业主本人404人），其中安排副经理1人，副科长1人、所长1人，科一级专员6人，正副组长40人。又副董事长1人，董事43人，顾问3人。所有参加合营的企业，一律从1956年6月开始按组集中办公，招牌挂在一起，首先统一财务管理，其次调整好收租人员的业务范围，分区管理，为全面改组准备条件。9月，在合营工作委员会的基础上，建立“公私合营上海市房地产公司”，按行政区每区建立“公私合营上海市房地产公司区业务所”，完成了合营房地产的统一管理。此外，保留了9户经租商、9户介绍商、6户清洁所、1户灭蚁所以适应社会需要。二、国家经租社会主义改造的第二阶段是用国家经租形式改造出租面积在改造起点（含起点）以上的私房。1958年1月，国务院城市服务部召开了第一次全国房地产工作会议，认为国家经租的改造形式简便易行，房主容易接受，大城市一般对出租房屋150平方米以上的房主进行改造，中、小城市的改造起点应比大城市为低。中共上海市委鉴于上海占有出租房屋不足1000平方米的房主基本未动，同意继续开展私改工作，确定市区出租房屋150平方米，郊县出租房屋70平方米为改造起点。成立“私营房屋改造小组”，并以市房地局为私房改造办公室。各区由房地科具体负责改造工作。中共上海市委在继续私房改造的同时，决定“加强行政管理，实行四统一（统一修理、统一租金标准、统一房屋使用、统一租赁）”，由市人民委员会于1958年4月25日公布施行《上海市管理私有出租房屋暂行办法》，规定改造起点以上出租房屋，必须按月按实收租金额储存维修费用，每户出租房屋建筑面积超过500平方米者，储存40%；每户出租房屋建筑面积在150～500平方米者，储存30%。在修理房屋时如储存款项不敷应用，仍应自行负责筹措。这个办法对继续改造起了促进作用。全市出租私房150平方米以上的房主计8926户，《管理办法》公布后两个月中，有5175户，储存了修理费，占57%，存储金额共27万元。6月8～18日，按照国务院第二商业部在武汉召开私房改造现场会的经验，各区随即把房主组织起来，编成小组，以“三交底”（房主对自己的经济情况、房屋数量坐落、思想认识交底）、“四安排”（定租、家庭生活、债务处理、自留住房）为内容，推动房主制订私房改造规划。然后由各小组评议，把评议结果，连同申请书送房地科审批。国家经租按每月租金的20%至40%，支取固定租金。总计市区改造私人出租房屋514.5万平方米，房主10023户，每年固定租金开支322.8万元，占应收租金的25%，相当于合营定息的50%，对房主不作人事安排，原管房的职工随房带进。郊县改造私房142万平方米（青浦、南汇各有三个镇未进行私改）。固定租金从私房改造之月起发至1966年9月止。1965年全面检查漏改户，市区补改了1918户，房屋面积33万平方米；郊县建制镇改造了2600户，房屋45万平方米。房主的自住房、改造时明确划留房主自管，在改造起点以下和规定不改造的华侨的房屋，在“文化大革命”中被迫交公或错改，其中，属国内人员所有的计3540户，建筑面积31.8万平方米；属华侨所有的计314户，建筑面积5.65万平方米。1979年开始落实私房政策，先把华侨产业和房主自住房交还。为了进一步落实政策保护房主合法产权，1982年2月市人民政府成立落实私房政策领导小组，副市长王鉴任组长，各区也相应组建落实私房政策领导机构，对“文化大革命”中被迫交公和错改造的私有房屋逐步清退，至1991年告一段落。私营房地产业的社会主义改造，使市区1403.5万平方米私有出租房屋转变为公有房屋。（公私合营856万平方米，国家经租547.5万平方米）约占当时全市房屋4581万平方米的30.64%，占原来私有房屋总量的51.02%，占私人出租房屋总量的72.53%。第四节通用公房统管通用公房的统管，使直管公房大量增加。1951年12月26日，上海市人民政府规定：凡各单位接管自用或出租的公房，除特定用途的建筑物（指厂房、屠宰场、菜场、公厕、监狱、公园、运动场、农场、公墓、码头及专为学校、医院、影剧院、仓栈等事业建筑的房屋，不适于统一经营的房屋而言）之外，应一律于1952年1月底前，移交房管部门统一经营；本单位留用房屋，应自1952年1月起按房管部门所订标准向房管部门交付租金。1951年底，房管部所有接管房屋只有177万平方米，1953年底增至365万平方米。各单位办公用房，在中共上海市委、市政府带头下，自1952年1月起按房管部门制订标准交付租金。1954年，原华东局机关撤销，所用房屋交由房管部门统一经营；稍后市人民银行、市人民救济总会以及华东纺织工业局在上海市的全部职工宿舍，都纳入房管部门统一经营的范围。1954年以后，全市逐步实行统一建房，各企业投资建造的住宅，有的通过协商移交给房管部门管理，较多的是采取“代管、代修”的办法，即房屋产权归企业所有，经营管理由房管部门负责，将租金收入除去修理、税收、管理费等外，划出一定比例（一般为实收租金的32%）作为企业收入；也有个别单位自行管理，但租金参照房管部门的标准。1955年，公私合营银行系统自管的房产60余万平方米（包括国际饭店及多幢银行大楼）全部移交房管部门经营，房管部门按实收租金的30%左右支付结余租金。1956年私营工商业社会主义改造后，各单位以合营方式接管各类房屋，其中通用房屋（如南京东路永安公司两幢大楼）逐步移交房管部门统一经营。1959年以后，改变了分口投资建造住宅的办法，采取完全集中由市统一投资、统一规划、统一设计、统一施工、统一分配、统一管理，于是国家财政投资的新建住宅，也由房管部门统一经营。1962年10月6日，中共中央、国务院《关于当前城市工作若干问题指示》指出：“城市中的企业、机关、学校的房屋及其附属的服务性的机构和设施，都应当有计划地、逐步地交给市人民委员会统一经营和管理，并由这些单位支付一定的房租和市政经费……”，1963年10月12日，中共中央、国务院又发布了《关于第二次城市工作会议纪要》，进一步提出：“城市的公有住宅、中小学校舍、事业单位的房屋，应当逐步由市人民委员会统一经营管理起来。统一规章制度、统一租金标准、统一调剂和分配、统一组织维修、统一建设……。”1964年根据中共中央、国务院的指示，市房地产管理局就公有房屋管理情况作了调查，提出与系统公房分工管理的意见。从有利于生产、教学出发，凡工业、商业、交通等系统的厂房、仓库等生产性用房、大专院校用房（包括厂区、校区范围内的其他房屋）、文化古迹、市政设施和部队营房以及适宜各单位自行管理的房屋，都由各系统主管局或者相当于主管局一级的单位分口管理。上述范围以外的其他各类房屋（约500～700万平方米），移交房管部门管理。房管部门直接经营管理的大型厂房、仓库等生产性专用建筑（约200～300万平方米），移交使用单位，由使用单位作为固定资产自行经营管理。1980年7月，国家城建总局发出《关于加强城市公房管理工作的意见》，明确指出：“已经统一经营管理的房屋，不得再分散各系统自管”，于是市房地产管理局不再将经营的各类房屋（包括专用建筑）拨交给系统分管。1985年全市中小学校舍700余万平方米中约有80万平方米属房管部门经管。市计委、建委认为：房管部门维修面广量大，施工力量不足，又不熟悉学校的教学规律，在维修时间及改造要求上往往难以照顾教学部门特殊要求，应接受教育局建议“改变校舍管理体制，将房管局管理的校舍划归统一规划改造”。1986年12月，市房管局将经管的中小学校舍划归教育部门管理。共划出中小学校校舍518幢，合计建筑面积43万平方米。1990年12月24日，市政府对商业网点房产权归属也作了规定：凡在1989年1月1日以后，由房管部门开出使用证明的商业网点、独立的商业网点的房产权归财贸部门，由其直接管理。混建的商业网点的房产权归属，则根据不同情况区别对待。如网点上的住宅是商业或其他系统建造的，则该商业网点房产权划归财留部门，由其直接管理。如网点上的住宅是地方财政投资建造的，则该商业网点房产权仍归房管部门。如网点上的住宅既有地方财政投资建造，又有各系统自建的，则按地方财政和各系统的投资比例决定该商业网点产权归属，地方财政投资超过50%的，该商业网点的产权归房管部门；各系统投资超过50%的，该商业网点房产权归财贸部门。1979年底，市区各类房屋面积为8836.3万平方米，房管部门经营3908万平方米，占44%，各系统管理3968.2万平方米，占45%，私人房屋960.1万平方米，占11%。市区公有居住房屋3267.1万平方米，房管部门经管3070.2万平方米，占94%；系统单位分管196.9万平方米，仅占6%。改革开放以来，由于各单位大量投资建房，新建房屋多数由单位自管，系统自管房大量增加。1995年，房管部门直管公房面积为5526万平方米，在全市房屋中的比重仅为25%，其中居住房屋4740万平方米，占全市居住房的39.8%，而系统自管居住房则高达3035万平方米，占全市居住房屋25.5%。第五节新建公房

解放后，房屋实行统建统配统管，由财政拨款建造的房屋和各系统单位投资建造的职工住宅统一划归市房地局管理（直管公房，其产权性质属国有）；各系统单位按固定资产投资计划建造的生产经营用房由系统单位自管（系统公房，其产权性质，全民所有制单位的为国有集体所有制单位的为集体所有）。1951年，政府首先规划建造工人新村，至1978年全市共建成220个新村。其中著名的有50年代建造的曹杨新村、60年代拆除蕃瓜弄棚户区建造的新村、70年代首批建造的高层住宅小区徐汇新村等。此外，政府投资于1955年建造的中苏友好大厦、于1975年建造的上海体育馆，都是上海的标志性建筑。1978年底，市区共有房屋8652.9万平方米，其中居住房屋4117万平方米，分别是解放时的1.84倍和1.75倍（私有房屋逐年减少，新增房屋都是公有房屋）。市区公有房屋7684.8万平方米，其中住宅3159.4万平方米，分别占总量的88.8%和76.7%。其特点：（1）公有非居住用房，系统公房占80%以上；（2）公有居住用房95%左右都是直管公房。1980年，上海改革住房由政府统建统配统管的制度，实行职工住宅由单位自建自配自管，加快了系统单位建造住房解决职工住房困难的步子。系统公房的数量开始超过直管公房，同时各单位自建的办公营业用房也不再移交市房地局统一管理，各系统房地产开发公司开发的商品房除出售给私人的以外也属系统单位产权。直管公房除少量的特需用房外，数量不再增加，1993年公有住房出售后，直管公房的数量逐渐减少。至1995年底，市区共有房屋22094万平方米，比解放时增加了3.7倍，如果算上1949～1995年拆除旧房2571.9万平方米，解放后新建房屋的规模相当于4.4个旧上海。市区共有公有房屋达17947万平方米，占总量的81.2%。建成居住新村358个，高层建筑1402个，比1978年分别增加了1.6倍和11.5倍。原来上海的最高建筑是国际饭店（高23层、83.8米），这个最高纪录保持了49年，于1983年被新建的上海宾馆（高30层、90米）打破。至1995年比国际饭店高的建筑已有132幢，最高的是1989年建成的新锦江大酒店（高43层、154米）和1990年建成的上海商城（高48层、165米）。

1952～1995年若干年份上海国内生产总值与房地产业所占比重表单位：亿元年份国内生产总值其中第三产业其中房地产业房地产业占国内生产总值的比重1952366615.270.050.136％195553.6421.540.040.075％195895.6127.380.050.052％1960158.3930.800.060.038％1965113.5524.130.070.062％1966124.8125.740.070.056％1970156.6728.430.080.051％1975204.1238.360.160.078％1976208.1240.440.220.106％1978272.8150.760.270.099％1979286.4353.830.330.115％1980311.8965.690.360.115％1985466.75121.590.580.124％1987545.46159.483.130.573％1990756.43241.173.750.496％1991893.77309.0712.191.36％19921114.32402.7720.481.84％19931511.61573.0726.381.75％19941971.92780.0939.091.98％19952462.57991.0491.293.71％

1949～1995年市区房屋经管情况表建筑面积单位：万平方米年份合计房管部门管理各系统自管私人自管面积其中：居住房屋面积其中：居住房屋面积其中：居住房屋面积其中：居住房屋19494679.02359.493.553.1

19504679.02360.5131.379.9

19514746.02391.9177.2111.1

19524886.02488.8252.0143.7

19535015.02575.0384.9242.4

19545141.02655.9533.7348.1

19555172.02668.4584.7374.5

19565229.02687.1601.1386.6

19575385.02769.31787.21186.7

19585362.23298.32582.91950.11601.8293.11177.51055.119595421.93299.12678.42009.21632.0283.71111.51006.219606139.73602.42910.22175.82013.8309.91215.71116.719616198.03630.63154.82298.21859.4279.51183.81052.919626263.23641.03000.12250.12054.3284.01208.81106.919636313.93649.83049.62277.52071.0266.41193.31105.919646433.43681.53100.92326.72129.5254.11203.01100.719656682.03740.63187.32405.22318.7243.11176.01092.319666801.83762.23258.12539.52421.4188.11122.31034.619676893.93793.13302.22560.32454.2189.71137.51043.119686957.13815.53332.52575.52476.7190.71147.91049.319697020.33837.93362.72590.62499.3191.91158.31055.419707115.13871.43536.22814.52618.4174.2960.5882.719717198.63888.13563.32857.82677.4155.5957.9874.819727318.23909.63593.22889.22788.3156.4936.7864.019737820.93740.43525.72692.13343.1107.4952.1940.919747972.93781.43557.42724.93465.8117.6949.7938.919758122.93848.53614.72781.93557.6126.7950.6939.919768279.63906.73643.82808.73671.6144.5964.2953.519778444.83991.63706.92870.53764.0157.5973.9963.419788652.94117.03831.92986.53852.9172.9968.1957.619798836.34216.43908.03070.23968.2196.9960.1949.319809133.6440.54058.23219.34119.7238.8955.7944.419819462.74607.44185.43344.04300.0296.3977.3967.119829947.34945.54339.13494.54495.5349.41112.71101.6198310328.55227.94569.63722.84633.8391.11125.11114.0198410738.05508.94779.13921.34802.0441.31156.91146.3198512747.96444.35188.64313.45966.8549.11592.51581.8198614677.47342.55498.347.47282.9753.31896.21877.81987152307709579950227550826188118611988159488082613853697914835189618781989166528535639056028301989196119491990172568901667758508652114419271907199117726918568676018896212841897188319921820994467oil6185930014081868185319932023105647348647310633185723502234199420941110496725588511475248027012684199522094119065526474012421303541474131第二章公房使用分配抗日战争以前，居住和非居住房屋都由单位、个人自己建造、购置或租赁，没有专门机构管理和分配。抗日战争胜利后，国民党政府接收敌伪产业5000余幢，名义上有管理分配机构，实际上所谓分配就是对党、政、军、特各色接收机关“劫收”、抢占房屋的既成事实加以承认。解放后，人民政府掌握了愈来愈多的公有房屋，才在历史上开创了住房集中统一分配的体制，在解决人民住房和为经济建设提供房源等方面，发挥了积极作用，积累了使有限房源发挥尽可能大的作用的经验。如调整办公生产用房，规定办公用房定额，处理空余房屋，规定分房条件和困难户标准，群众路线分房以及住房交换等等。“文化大革命”初期掀起抢房风，“造反派”非法冲击抢占了大量公私房屋，当时的市革命委员会认定这是“革命果实”，责成房管部门统一分配解决居住困难户。自此，房管部门独家承担了解决居住困难户的责任。“文化大革命”10年内，住房建得很少，而困难户数量愈来愈大，矛盾集中到房管部门。1980年改革住宅建设体制，改变职工住房由政府包下来的做法，明确职工住房困难由所在单位建房解决，又增添了个人购房等办法，住房分配从单纯福利型逐步走商品化的道路。第一节调配一、办公用房的调剂与分配解放初期接收的公房，绝大部分已由单位或居民承租使用，偶有空出，随即分配机关、部队、和需房干部使用。为保证政权建设的用房，有些机关团体向私人直接租购私房，为避免发生竞租竞购和单位之间用房苦乐不均现象，市军管会于1951年10月12日颁发《各机关单位统一承租承购私人房屋办法》，责成房管处统一办理承购、承租私房事宜。1951年10月～1952年10月，房管处统一承租办公大楼35258平方米，承购花园住宅80幢，解决了一部分办公用房问题；1953～1957年2月，市房地局采取同样办法，租入私房56万平方米，购买房屋30万平方米，缓解了办公用房的矛盾。租购的私房中，有一部分用作居住和生产、商业用房。解放前遗留一批办公大楼，住满一些破落商行和住房，对房屋任意改装，走廊上堆物、烧饭，严重损害建筑。从1954年起，市房地局开始做住户的动迁工作，先选择汉弥登大楼（现福州大楼）、中汇大楼、厚德大楼等试点，将大楼内各色用户另觅适当房屋安置，再把腾空的大楼改配机关、团体使用，获得成功。接着又动迁延安大楼和中国企业银行等24幢大楼，面积达9万平方米。60年代继续动迁，办公用房的矛盾得到缓和。为合理使用房屋，上海市人民委员会于1956年1月4日批准了《上海市机关办公房屋使用面积标准暂行规定》。党派、团体及未列的机关单位均可参照规定确定级次。上海市各级干部办公用房标准职、级别人均办公用房面积（平方米）职、级别人均办公用房面积（平方米）正、副市长35～45正、副科长6正、副局（处）长16一般干部4正、副处长12勤杂人员0.5

各级机关办公用房标准机关级次机关名称人均公用房屋面积（平方米）1级市人民委员会3.002级甲市属各局、处2.502级乙市区区人民委员会2.502级丙郊区区人民委员会2.203级甲市区公安分局、人民法院、税务分局2.503级乙郊区公安分局、人民法院、税务分局等2.204级公安局派出所、区办事处3.001956年11月，市机关事务管理局会同市府办公厅行政处、市财政局、市房地局按照标准对单位使用房屋情况作了一次调查，发现有些机关办公用房过宽、过大。据统计，多用办公房屋88784平方米，相当于两座半和平饭店或9座汇中饭店，比3座锦江饭店还要大。1956年12月11日，中共上海市委成立上海市房屋调整委员会，副市长曹荻秋为主任，宋日昌为副主任。从市机关事务管理局等单位抽调30余人组成具体的工作班子，与市房地局使用处合署办公。1962年8月31日，市房调会成员作了调整，副市长李干成任主任，张承宗、杨兆熊任副主任。各区和各局也相应建立调整房屋的组织。房调会重新修订了《上海市机关使用房屋标准》（见附件10），取消按干部职位高低和机关划分等级来计算办公用房面积，规定工作人员每人办公用房3.5～4平方米，如包括公用房屋在内，每人平均5～6平方米，最高不得超过6.5平方米。此标准市人委于1957年3月4日发布施行。1957年3月～12月底，计紧缩调整出办公房屋使用面积20万平方米，约合建筑面积34万平方米，不仅解决了当时急需的办公用房，还增设、扩充学校24所，恢复旅馆，增设医院，解决了青年宫、科学会堂所需房屋。其后，凡机关单位需要办公用房，基本上采取调整挖潜的办法解决。二、生产用房的调剂与分配房管部门接管的公房中，正规的生产厂房很少。1951年10月～1952年10月，公共房屋管理处租到厂房2座和仓库139944平方米，又承购厂房24所调配给生产部门使用。1953年以后，市房地局又陆续租、购一些厂房与仓库调配给生产部门。60年代，中共上海市委指令房管部门动迁10余幢大楼、供工业部门开展高、精、尖工业生产之用。这些大楼包括广东路51号大来大楼、九江路大陆银行大楼、四川中路110号普益大楼、高安路14号大楼等。采用这种办法可以节约建造厂房的投资，早日投产，但大楼建筑和设备，市容和城市环境，则受到破坏。80年代以后，生产单位逐步迁离，大楼恢复办公或银行营业使用。1960年3月31日，中共上海市委发出《关于各单位空出房屋，一律交市房地局统一分配的通知》，规定全市各机关、工厂、学校、街道、部队、团体等单位，对所有空关房屋不论大小，不论有无打算，一律上报市房调会，非经批准不得擅自动用，各单位如因业务发展需要调配房屋，应按系统归口，统一规划，提出申请。这就是房屋调配上的“统交统配”。遵照市委指示，市房调会在市房地局配合下，在1959～1963年5年内，共挖掘房屋潜力624万平方米（很大部分为裁并改合后空出的工厂用房），本着“最急需、最困难、最合理、最适用”的原则，共分配工业生产用房284万平方米，有力地支援了某些高、精、尖和重点工业。另外为配合工业系统执行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，还提供了249个工厂的生产用房。三、居住用房的分配1952年10月，市房地局成立后，沿袭前公共房屋管理处的办法，房屋调配工作集中办理。由于经济建设及各项事业的发展，各方需房甚急。申请住房者络绎不绝，有单位介绍来的，有自己直接来的，也有是市领导交办的。由于房源缺乏，能够解决的百不得一，矛盾十分突出。1956年4月26日，市人委规定：市、区两级机关本身或所属单位申请房屋（包括申请职工住房和办公用房），按节约用房原则由各单位办公室或总务部门与房管部门联系，各机关不再开证明介绍信，其他事业单位，均按此办理。1956年12月起，部分调房工作下放给区政府，市、区分级管理。市房地局负责市级机关、团体、企业的房屋调剂、调整和中央及外埠驻沪机关的用房申请；区调配部门负责区级机关、团体房屋的调剂调整、以及辖区内私人申请房屋的处理。普陀区曹杨新村的建成与分配是上海市新建职工住宅和分配的开始。1952年4月，曹杨新村167幢两层住宅完工，总计建筑面积32064平方米，每幢192平方米，上下各住3户，可分配1002户，由上海总工会负责分配给就近的普陀、江宁、长宁三个区的工厂工人居住，计纺织厂64个、687户；化工厂11个，39户；食品厂9个，69户；轻工厂13个，42户；五金厂20个，165户。住入的工人绝大多数为劳动模范或先进工作者。继曹杨新村之后，1953年8月，规格与曹杨新村基本相同的二万户工房落成，合计建筑面积55.53万平方米，配套建筑5.23万平方米，分在9个基地，17个新村。1953年5月，经市政交通委员会报市府核定，切块分配给纺织、轻工、重工、市政建设、建工、军需等系统19730户职工居住。在分配之前，市房地局拟订了《配住原则》《工人原住房屋处理办法》和《租赁管理规定》，报经市政建设委员会核定后分发各受配单位执行。1953～1954年，国家投资新建干部宿舍2529户，系砖木结构三层及四层住宅，共计建筑面积94000平方米，每户建筑面积为35～50平方米，由机关事务管理局负责分配。分配范围是：市、区两级机关干部中的无房户，已经结婚因无屋而仍分居招待所、办公室者，私营企业中选调的干部继续借住原来宿舍者以及原住房屋严重危险影响安全应予拆除者。1953年，市领导根据中共中央发挥知识分子作用的精神，指示房管部门抓紧改善高级知识分子的居住状况。经过努力，房管部门于1956年3月腾出了适合高级知识分子住用的房子（大都是公寓或花园住宅）252套，安排给10个系统（单位）的351户高级知识分子居住。1957年以后住宅建设采取“六统”（统一计划、投资、设计、施工、分配、管理）。新建住宅由市统一分配，基本上采取“条、块结合”办法。即在新建住宅中，划出一部分直接拨给住宅建设和市政建设单位，由这些单位分配给动拆迁居民居住；一部分拨给市、区属机关事业单位改善干部职工的居住条件。房管部门分得的房源，主要是解决社会上居民居住困难和用作重要统战对象、专家、知名人士、归国华侨和港澳台同胞、外籍华人来沪定居的特需用房。1958年以后，改变分配渠道，新建住宅主要分配给住宅所在区（县）的工厂单位，使住户靠近工厂。因此，1958～1959年国家在闵行、吴淞等新工业区的新建住宅，一般分给当地的工厂，再由工厂分配给职工。房管部门制订“分配原则”和“分配标准”并在分配中进行协助和辅导。“文化大革命”期间，新建住宅很少。1982年以后，住宅建设由国家统筹统建统分为主逐步过渡到单位自筹自建自分为主，结束了长期来国家统包解决居住困难的局面。第二节解困上海自解放以来，年年解决居住困难户，1953～1966年共解决210339户，但因住房建设速度赶不上人口增长，住房紧缺问题始终存在。1967年“文化大革命”中，“造反派”抢占了公、私房屋使用面积达266万平方米。以后，为攫取政治资本，以马天水为首的市革委会于1967年8月2日，批转了市政交通组《关于分配一批住房解决部分职工和劳动人民当前居住困难的请示报告》，吹嘘“这次住房分配，是在无产阶级文化大革命一派大好形势下进行，这样集中地、大量地解决一部分职工和劳动人民的居住用房的困难，在上海解放以来还是第一次”，以此证明“四人帮”在“夺取掌权以后以劳动人民的关怀”。这一“关怀”，大大增加了以后“落实私房政策”的难度。“落政”工作化了十几年才得以完成。分配范围是：人均居住在1平方米以下的最突出的居住困难户；平均每人居住在1.5平方米以下，成年男女混居一室的；全家居住在无窗无光严重闷暗的住房而无法改善，每人平均在2平方米以下的；全家居住的房屋全部高度不足1.5米的；年龄大（男30周岁以上或女25周岁以上）需要结婚，而男女双方在上海均无住家，虽有住家但住房较小无法分隔，以及婚后长期分居两处并符合以上大龄条件的，当时称为“解困”五条标准。不论公房或私房的住户，同等对待；解决居住困难户的房屋面积，平均每人改善到3平方米左右。在分配方法上，改“以条为主”为“以块为主”，即符合以上分配范围的居住困难户，向居住所在地的街道房管所申请。由市、区房管部门统一分配。1967～1968年共分配房屋45万平方米，解决居住困难户33500户，平均每户增配14平方米。1970年7月，市革委会第二次批转市政交通组提出的《关于分配住房的请示报告》，按同样范围，至1971年5月止，分配房屋20余万平方米，解决居住困难户20264户。1971年7月5日，市房地局革委会直接提出《关于解决一批劳动人民住房问题的报告》称：“据我们最近调查，符合五条范围的居住困难户，还有1万户尚未解决；另外，还有一批虽不符合五条范围，但住房困难也相当突出，迫切要求房管部门适当解决……目前所有空房，大面积的房间要占80%（按：抢占的花园住宅、公寓、新式里弄房间都较大），这些房间不适用直接分给困难户，多数需要分隔改装后才能使用。”市革委会马天水立即批示：“同意再解决一批困难户的住房问题”。分隔改装，房管部门来不及，就由住户自己动手，以致不少房子被搞得面目全非。市房地局革委会还遵照市革会的意旨为林彪、“四人帮”爪牙及强占公私房屋的“造反派”办了正式配房手续，让他们变非法进占为合法居住。共约500余户。由于“文化大革命”期间困难户由房管所统一登记和分配住房，造成一种观念，即：住房是国家提供的人人有份的福利，没有房应该向国家要。房管部门由此背上解困的包袱。1967～1976年，共分配住房220253户，其中按照解困范围分配解决的困难户157392户。1976年粉碎江青反革命集团以后，市人民政府加快了住宅建设。至1980年止，分配了需房的住户16万户，但居住困难户的数量仍有增无减，至1981年6月止，未解决的困难户达97986户。按照国家城建总局的统一口径，人均居住在4平方米以下，12岁以上男女同室等作为困难户和不方便户，则全市居住困难户应为90余万户，以此为解困标准，一时还无法做到，于是根据房源缺乏的情况，确定首先解决特别困难户。其范围是：平均每人居住面积2平方米以下，女方25足岁以上男女双方家庭的住房扣除结婚用房10平方米后，平均不足4平方米的结婚无房户；全家从外地调沪的无房户；16岁以上成年男女或两对夫妻同室、住一小间或工伤残病等。1980年初，全市符合上述条件的居住最困难户69258户。1980年和1981上半年，房管部门和系统单位总共分配房屋6万户，其中居住最困难户27335户，但到1981年6月，居住最困难户不仅未见减少，反而增加了56063户。居住最困难户增长的原因之一是市区人口增长。1980年比1976年净增49.4万人，加上40万下乡知识青年回沪，每年约有10万对以上青年结婚，要房户增多。据普陀区一个管养段的调查，在结婚户中有三分之二需要配房。在市区要使最困难户不再继续增长，每年至少需6万户房源，而当时只能解决一半。原因之二，企业单位建房还不普遍，建房数量少。1980年住宅会议后，系统单位建房积极性很高，自建住房超过统建住房。但是由于自建住房困难多，加以职工住房由企业单位自己解决的责任尚不明确，因此单位自建住房并不普遍，机电一局430个单位，1980年有建房计划的仅109个，当年竣工交付使用的仅24个。原因之三，尽管每年新建住宅数量不少，但市区或供分配的房源不多。以1980年为例，全年竣工房屋304万平方米，除人防、公建16.7万平方米，建在外地、郊县126.8万平方米，市区用于动拆迁和集体宿舍64.2万平方米，可供分配的仅96.4万平方米，还要照顾中央在沪单位用房、拨交房地局落实公、私住房政策，安排复员转业干部，真正用作解决居住最困难户的仅40万平方米。1981年1月26日，市政府颁发沪房发（81）9号文件，规定：各单位（包括中央在沪单位）的自建住宅，根据谁建造、谁分配的原则，在安置动迁户和补偿公共建筑面积之后，全由自己分配，用于解决本单位的大龄结婚户和特别困难户，落实政策和照顾有贡献的技术人员、劳动模范。这项规定，大大调动了各单位建房的积极性。1982年，市政府又进一步明确：“所有企业单位有解决自己职工居住困难责任”，“建房单位的困难户、结婚户应该由单位来解决，房管部门应该尽可能帮助这些居住困难户、结婚户；向建房单位反映，督促单位在分配时考虑解决。”市属有关部门也为各单位解决职工住房提供方便；一是市建委根据各系统困难户多少，审批其建房计划。学习兄弟城市“系统包单位、单位包职工”的经验，小单位由主管局或公司组织起来建房，或集资统建。二是原房改善，对职工翻建私房，城建部门在审批执照时给予支持，单位在经费和材料上予以帮助。为做好房屋归口分配的过渡工作，市政府特专项拨给房管部门10万平方米房源，通过群众民主评议，解决了一批登记多年、困难较大的居住困难户。房管部门还采取应急措施，千方百计解决居住困难。1982～1983年，小块危房改造竣工16000平方米，为400户居民解决居住困难。同年还在保证安全的前提下，搭搭放放，因屋制宜，通过放大房间、升高屋面、增塔阁楼、新搭灶间等办法，使5954户居民净增使用面积45100平方米，平均每户增加7.6平方米，其中，解决居住拥挤和大龄结婚无房户的比例占44%。1983年又通过上述措施，增加居住面积70259平方米，为8276户居民解决困难，其中有30%的大龄结婚青年。1982年，普陀区第一幢“结婚过渡房”（俗称“鸳鸯楼”、“结婚公寓”、“青年公寓”）建成，建筑面积3100平方米，单间公寓房屋132间，可供132对新婚户夫妇迁入居住，这是缓和结婚用房矛盾的一项创举。以后各区陆续建造，共建成17幢，建筑面积56681平方米，可住2252户结婚户。这种住房只供大龄职工结婚临时过渡，待单位正式分配住房后即须迁出，再租给别的大龄结婚户。1987年4月，在市长江泽民倡导下，市政府开始实施解决住房困难工程，并列为要办的10件实事之一。根据这一部署，市、区、局基层单位都成立了解困机构，配备专业人员，狠抓解困落实工作。市委、市政府规定特困户由职工所在单位解决。在解困对象核定后，各单位制订解困计划，报送上级单位，各上级单位亦制订自己的解困计划报送市解困办公室和所属委、办。计划确定后，各系统层层建立责任制负责计划的实现，房管部门严格按一户一卡原则立卡，防止遗漏或重复。单位现有房源，优先用于解决特困户。在市政府领导下，各方齐心协力，1987、1988两年集中解决了15221户人均居住面积2平方米以下的特困户。1991年、1992年又集中解决了31808户人均居住面积2.5平方米以下的特困户。1995年起开始解决人均居住面积4平方米以下的困难户（计74516户，计划2000年完成），其基本原则是：改无偿解困为有偿解困；改单纯行政解困为社会多元解困；改统一政策、统一办法解困为根据解困对象的不同收入水平，采用不同的政策和办法解困。至1995年年底，已解决10092户人均居住面积4平方米以下的困难户。其中列为1995年市政府实事项目的年内基本解决中、小学教师家庭人均4平方米以下困难户任务在11月30日提前完成。上海解决住房困难的做法和经验，得到了国家的肯定和推广，上海市住房解困办公室1993年5月被国家建设部授予“全国城镇住房解困先进单位”称号。“上海住房解困项目”于1995年10月获得1995年联合国人居奖。1953～1995年，上海共解决居住最困难户104.17万户，平均每年解决24225户，其中1980～1990年11年间，由于集中力量解决居住最困难户，共解决481576户，平均每年解决43780户，占解困总数的46.7%。第三节换房一、换房主渠道1953年，市房地局试办住房使用交换。开始仅接受公房住户申请，稍后对私房住户也办理交换。1953年5月～1956年3月，公房住户先后申请登记1228户，困条件不符，长期不解决而自动撤回的404户，实际要求交换的共824户，交换成功258户，占31%，成交率较高的原因，主要是利用空房调换，实际上是调配性质。私房方面，自1953年7月至1955年6月止，接受登记843户，成交43户，占5%。1956年，市委决定成立房屋调整委员会，开展“两调”工作（调整路远职工工作地点、调整职工住房）。市房地局配合“两调”，于11月设立上海住房使用交换所。交换所根据自愿互利原则，在各基层工会配合下，组织职工交换住房。到1957年第三季度，申请登记的职工计14000户，成交率约占10%。其中由交换所协助找对象成交的占10%，自找对象成交前来办理手续的占90%。为了提高成交率，增加搭配对象，交换所放宽登记尺度，“路远”的界定原来是居住地点远离工作地点15华里以上，后改为10华里左右也可登记交换，以后又接受群众建议，改善居住条件、调换环境，也可登记交换。还改进交换方式，除了交换所主动搭配以外，实行半公开的资料挂牌。即除保留交换人的住屋地址外，其余房屋设备等情况全部抄录挂牌公布，让交换人选择，看中的由交换所发证看屋。交换所成立2年，接受登记31684户，换成7714户，其中解决路远3184户，占41%；改善居住条件，调换环境4530户，占59%。1958年11月，市交换所结束，各区成立交换所。1960年4月，住房交换工作划归市“两调”办公室领导，各区也成立“两调”办公室，4～10月的7个月里，共两调44111户（人），其中调换房屋为18731户。1962年下半年，随着区房管部门体制的变动，区交换所撤销，具体业务下放街道房管所承办，力量分散，管理不严，一些过去被取缔的黄牛掮客乘机活动，到处张贴换房广告，兜揽住房交换，收费牟利。一些自发的“誊印社”，也公开组织住房交换，住房交换的“自由市场”很快发展。1963年上半年市房地局向市人委提出《关于加强住房交换工作，制止黄牛掮客进行投机倒把的请示》和《关于管理住房交换暂行办法》，主张恢复各区住房使用交换所，打击和制止黄牛掮客等非法活动。1964年4月1日，市人委批转市房地局的报告并批准施行《关于管理住房交换暂行办法》（见附录11），办法公布后，公开投机倒把非法牟利的换房活动，有所收敛。“文化大革命”初，交换业务处于半停顿状态。1972年黄浦区龙门房管所交换员黄建民率先走上街头，将“自由市场”调房的居民吸引到房管所登记，经过他的努力，龙门所的调房资料由300户迅速增加到5000多户，信息量增加近20倍，成了远近闻名的“交换中心”。1973年龙门所率先举办调房集市，每月两次，让换房居民在大厅中自由洽谈。1975年该所又举办全市第一个住房交换会，按“一调一”、“一调二”、“二并一”、“区际交换”等不同类型对口交换。同年还将电子显示屏应用于交换活动。该所还携带调房资料下单位服务，1972～1979年共与区内外384个工厂、商店、学校建立联系。黄建民从1977年起连续7次被评为上海市劳动模范，1988年还获得全国五一劳动奖章和全国优秀工作者称号。1984年6月13日，市房地局传达贯彻城建部佛山会议精神，就进一步改革搞活房产经营提出要求，建立市房屋交换中心是其中之一。此时，除市、区、街道设置三级换房机构外，各系统也都同意开展换房工作。全市出现了纺织、机电、轻工、仪表、冶金、公用、交通等43个系统换房机构。这些换房机构业务上接受市房屋交换中心指导，工作人员分期分批接受培训，形成全市的调房网络。1986年市房管局假大世界游乐场举办了为期4天的“上海市房产市场换房大会”，除集中全市6万多户换房资料与换房对象见面，还开展跨省市交换、空房未分先换和法律咨询等服务，有5万人参加大会，换房成果相当于全市平时4、5个月的总和。随后根据群众的要求，建立了定期定点的换房市场。各级房屋交换所除做好日常接待服务外，从1985年以来，举办1000余次大型换房集体活动；1985～1986年举办大小换房会118次，1987～1995年举办大小换房会1221次。据1958～1995年住房交换的统计，交换成功的住户共522781户，其中解决路远的有173385户，占33.2%；解决居住困难的7501户，占1.4%；解决生活不便和调换环境的341895户，占65.4%。二、换房“自由市场”50年代，换房“自由市场”就有露头，到80年代形成规模，且久盛不衰。有一定规模的11处，覆盖卢湾、虹口等8个区。即卢湾区淡水路兴安路、虹口区塘沽路昆山花园路、普陀区曹安房管所门口及宜川路房管所门口、南市区小北门云南南路口、静安区愚园房管所门口以及陕西北路威海卫路小三角花园、闸北区七浦路小三角花园以及彭浦新村房管所门口等.其中活动经常且人数平均超过百人以上的6处。“自由市场”基本上有三部分人组成：一是要求调房的居民。二是以赢利为目的的调房掮客，除定点设摊经营的外，还有一批流动掮客，他们带着换房资料，不定期地穿梭于各“自由市场”。三是系统单位调房工作人员，参加“集市”帮助本单位调房的职工物色调房对象。“自由市场”利用房管部门对外接待日，或调房居民的休息时间（星期日或傍晚）进行活动。利用“集市”调房居民集中，信息传递快、传播广的特点，张贴悬挂调房资料，自由洽谈；调房掮客设摊经营，有偿地接受登记、介绍信息、接受各种调房委托（代写房屋使用交换合同、代办调房手续、包调房子等）；系统单位的调房人员也有设摊物色调房对象的。“自由市场”因到处张贴调房资料、人员拥挤于马路上，影响市容、交通和社会秩序，虹口、卢湾等区有关部门曾作过多次取缔，但收效甚微。掮客收费没有标准，也不公开。80年代后期，有些掮客活动已从“集市”向固定居所转移。宜川一村一掮客，系留职停薪人员，在家中布置沙法、电话，接待上门调房的居民，介绍成交后，每平方米收费8～10元，若调入住房增加了设备，还另收费用。这种情况反映出作为房屋交换主渠道的交换所工作存在缺点，因此，市、区两级住房交换所，改善服务态度，增加接待时间，方便居民换房，还建立全市调房资料计算机网络，迅速有效地为居民寻找合适对象。在出现“自由市场”的区，设立或增设固定的调房市场。黄浦区增加2个换房服务点；静安区办起静安调房市场，设置“静安之窗”，方便下班职工寻觅调房对象。第三章租赁租用公地须向国家缴纳地租。在各个历史时期，公地租率都比民间土地租率为低。公房的租赁在抗日战争以前为数极少，租赁关系有的以契约确定，多数无契约，按社会习俗办理。抗日战争胜利后，租赁关系混乱，通货恶性膨胀以货币计租的租金已无实际意义。解放以后，人民政府对接管、代管的公房设置专业管理部门统一经营，建立租赁秩序，制订管理办法，并以《公共房屋租金标准》（以下简称公标）统一公房租金。1954年以后由于接管房屋的性质不同，历史背景不同，公房租金又有多种标准。随着改革开放，在不断完善各项规章制度的基础上探索公房经营的新路子。第一节公地租赁民国16年（1927年），上海特别市成立，接管了上海、宝山两县各有关市乡以及教育行政机关等分管的公地，集中由市土地局统一管理，至民国24年，共管理公地408处，计1351.69亩。日伪时期伪土地局管理公地约1500亩。抗战胜利后，地政局清查公地，接收租界公产和敌伪产业中的空地、代管无主土地，至民国36年3月，全市公地计5544.033亩。市有公地除供各机关、团体、学校使用外，还分别放租。民国17年6月，制订《市民租用公地规则》，规定租用公地须订立合同，年租金为地价的4%～6%，租金每亩最高的每年2700元，最低的每年10元，租期一般为10年。民国23年11月，订立合同40余份。其他荒僻地或农田，每年每亩收租3～4元的约60起，每年共收地租4～5万元。公地有时也出卖，民国20年为筹建平房住所曾标卖公地4处，计2.813亩，得价53769元。以后陆续出卖，至民国23年止，共售得50万元。日伪时期公地由伪土地局主管，民国33年2月，伪市政府公布《上海特别市住户租用公地规则》，年租分八级，最高每亩伪中储券5000～10000元，最低每亩50～100元。抗战胜利后，市政府于民国36年1月17日公布《上海市有不动产管理办法》。规定公地由地政局主管，但对公产的处理（出卖）须会同财政局提请市政会议通过后执行。年租率为地价的8%。不少公地被棚户占用。上海解放后，地政局接管公地（不包括已有的公房基地）约5000亩，通过公地清查和代管无主土地，1952年11月管理公地和代管地共8383亩，1955年达11927亩。年租率按用途分别为：农业、社团及私立学校3%；私营企业4%，一般屋基地5%。1956年配合房地产税制改革，市房地局制订了《公地租金计征暂行办法》，租金按平方米计算，并按地段、使用性质和纳税情况，分别定了月租单价。租用公地未纳地产税者月租单价表表一 单位：元/平方米地段性质市中心甲乙丙丁戊办公文教0.060.050.040.030.020.015仓库

0.080.070.06

工业市区不分地段0.06郊区0.035

说明：办公文教面积超过2000平方米者超过部分按50%计算。

表二 单位：元/平方米地段性质—二三四五六七八商业0.100.080.060.050.040.030.020.015

已代纳地产税者月租单价表表一 单位：元/平方米地段性质市中心甲乙丙丁戊居住

0.020.0150.010.0050.002办公文教0.040.030.0250.020.0150.01仓库

0.060.050.04

工业市区不分地段0.04郊区0.02

说明：办公文教面积超过2000平方米者超过部分按50%计算。

表二 单位：元/平方米地段性质一二三四五六七八商业0.070.0550.040.030.0250.020.0150.01

使用公地为种植用者，每平方米一律按0.0012元计算。1957年公地管理下放各区，多数由街道房管所配备土地管理员管理。公地数量较少的区由区房地局统一管理，数量较多的，成立土地管理所，或划设几个公地管理片，附设在有关的房管所内。1966年1月起，人民公社使用市区土地作种植用的，划归有关县财政部门统一征收农业税；社员个人耕种的公管土地，划归土地所在区财政部门征收定额地产税，不再收地租，如用途改变，恢复收租。城市土地国有化以后，鉴于原公管土地（包括公地、代管地、合营改造地）以往由土地主管部门向使用户计征地租，后改征土地使用税，对城镇个人使用国有土地暂缓征收土地使用税的部分，继续由各区、县土地管理局征收地租。由于有关计征地租的地段分等和收租标准发生很大的变化，对收租对象和标准作了修正：计征地租的对象限于个人自用的居住用地户。地租的租额按地域分为四级，各级土地每平方米月租额中山环路内为0.06元，中山环路外的市区部分为0.04元，郊县（包括宝山、闵行两区）为0.02元，崇明为0.015元。多层建筑（4～7层）的用地每平方米月租额，按标准增加1倍计征；高层建筑（8层以上）的用地每平方米月租额按标准3倍计征。各层用户按规定分摊用地面积。对土地管理部门不予确权的非法用地和违章搭建占地户，按《土地管理法》严肃处理，对擅自占用的土地按租额的5倍或5倍以上罚款，并限期拆除。地租按月计算，每半年一次交付，逾期的须纳滞纳金。以上规定统自1989年1月起施行。第二节公房租赁抗日战争以前，公有房屋在全市房屋中的比例极小，用作出租收益的更少。民国16年（1927年）上海市财政局曾拟订《上海市财政局公有房屋租赁规则》，改以前按旧历计租为阳历计租；要租户觅铺保，预付押租两个月；规定交租时间为每月25～28日，如有欠租以押租抵付，同时可“勒令”退租；各项捐税由住户自理；租房人不得分租转让或出顶房屋；彼此退租须在一个月前知照；增加房租在一个月前通知，承认照加者方准续租，否则于满月之日无条件迁让；改换房屋装修，须征得同意，迁让时照原式恢复；如需修理房屋须报经查勘；如因使用不当而损坏，修理费用由住户负担等。这一规则曾刊布于民国17年4月《市政公报》，但未及3个月就通知暂缓执行。民国16年四一二政变后，白色恐怖笼罩上海，中共领导的工人罢工此起彼伏。为麻痹工人群众，民国19年上海市社会局筹款建造平民村3处，即全家庵路（今临平北路）第一平民住所，鲁班路第二平民住所和交通路第三平民住所，共690间，均为砖木平房，有水、电设备，每间月租2～2.5元不等。以后又择定中山路（今中山北路）其美路（今四平路）、普善路和大木桥路等处建造平民住所990间，规定只有月收入在30元以下的低收入市民可申请租赁。市政府还制订了《上海市政府平民住所管理规则》，凡平民住所100间以上得设大会堂一所办理社会及教育事业。平民住所设管理员管理，每逢月底由财政局派员会同管理员收取租金，如有拖欠得勒令退租出屋。其他规定一如社会上通行的办法。淞沪抗战，平民住所大部分毁于炮火，除残留的继续出租外，只在沪南大木桥路原平民住所旧址重建了100余间带阁楼的高平房，更名为市民新村，卖掉了一小部分，未卖的分与市府所属各局作为职工家属房，仍由社会局管理，其办法与前平民住所相同。抗日战争胜利后，国民政府接收了大量敌、伪房地产，没收了汉奸逆产，除少量标售外，大部分委托中央信托局经租管理。中央信托局曾制订管理办法，如租金按产业估价月息一分计算，因当时规定敌、伪、逆产原则上都要出售，所以不与使用户建立租赁关系，居住使用汉奸逆产称为“由使用人保管”，保管期限暂定半年。由于通货膨胀，租金按产业估价月息一分计算和不得顶让等规定都成为空文。上海解放后，政府对公房的租赁首先着眼于整顿。上海市军事管制委员会于1949年6月发布《房地产管理条例》，同年8月公布《上海市公共房屋租赁暂行办法》，规定凡使用公共房屋的不论单位或个人，均应与房管处订立租赁契约，双方信守。两户以上合用一屋的，应分户订立租赁契约；承租人不得把所租房屋的全部或一部分租、顶让他人。申请承租公共房屋，除机关、社团、学校及公营企业外，均应觅具保证，如因承租人不履行租赁契约而导致出租人受损失时，保证人应负责赔偿。租赁契约定期1年，如代管房屋于租赁期内发还时，所订契约即于发还时终止，承租人可迳与原房主洽租。承租人于租期内无违反契约及管理规则事情，租期届满时，得优先续租。租金按月计算，其标准经市军事管制委员会核定公布。除土地捐税外，其他一切捐税归承租人负担。《办法》同时规定凡有下列情形之一的，得终止租赁契约收回房屋；将房屋供违反法令的使用；连续不使用达3个月以上；故意或过失损坏了房屋拒不修复或赔偿：承租人不能把各月份租金于次月月底前交讫或积欠租金达月租额1倍的；把房屋分租、顶让的；房屋须改建或拆除以及其他违反租赁契约规定的。房管处对房屋损坏负修理之责，但不包括原有的违章建筑。违章建筑如按规定须予拆除时，承租人不得阻挠。关于承租人拟将房屋改装，须报经批准，费用由承租人负担，就公共房屋所作的改装或增建，无偿归房管处所有，如需恢复原状，承租人有遵办的义务，接管前所为的改装、增建亦同。1954年，为方便承租人和提高管理部门工作效率，简化了租赁手续。凡租户按规定申请承租公共房屋，经管理部门（上海市房地产公司）同意后，发给租金交款书一册（每册分12个月，用完续发）即可交租住屋，不再签订租约，对租赁双方的权利和义务，则以相应的政策、法令加以规范。1954年5月，上海停止外商代理房地产经租业务，代理经租业务由上海市房地产公司办理（该公司为此添设了经租部，不久即改组成立上海市房屋经租公司）。1956年和1958年私有出租房屋社会主义改造，纳入国家管理的房屋由于各种历史原因，租赁关系比较复杂。为此，1958年市房地局对原公房、经租和公私合营产业的租赁管理办法加以整理，制订了《关于租赁管理业务处理的几项规定》，以后又加以修订改称为《有关租金及租赁关系的几项规定》。规定住户自行协议分户，应予同意；二房东挪用房租或不负责任交付的，应主动分户。在1958年“大跃进”和人民公社化期间，在街道办事处及居委会支持下，通过群众辩论，