海南大环境与资源保护法学课件08环境法基本制度

第八章

环境法基本制度第一节、环境保护规划制度第二节、环境影响评价制度第三节、三同时制度第四节、许可证制度第五节、征收环境保护费制度第六节、限期治理制度第七节、突发环境事件应急预案制度第一节

环境保护规划制度规划的概念与作用要掌握的几个问题规划的制定主体与法律效力由各级人民政府制定，经法定程序批准具有法律效力。十一五规划中规定：“本规划确定的约束性指标，具有法律效力。”《海南经济特区城市规划条例》第七条规定：“经过法定程序批准的城市规划具有法律效力。在城市规划区内的任何单位和个人都必须遵守城市规划，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告。”相关规定：1、《环境保护法》规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划”。2、《十一五规划》规定在十一五期间“资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”，计划到2010年，全国主要污染物排放总量比2005年减少10%。案例：法学教师诉南京市规划局违法行政案2001年，南京市中山陵园管理局在中山陵风景区紫金山建设“紫金山观景台”，此事经媒体公布后引起强烈关注。同年10月，东南大学两教师起诉南京市规划局在对观景台的规划中未依法行政，致使自然风景受到破坏，要求南京市中院撤销该许可。南京市中院裁定驳回起诉。后在舆论压力下，规划局决定拆除建筑。原告放弃诉讼。几点启示：1、请求撤销行政许可的行政诉讼在法院受理时，一般会出现行政行为已经实施的情况。因此，对诉讼各方的影响较大。2、对城市规划的诉讼往往会涉及到行政公益诉讼。目前，尚未形成共识。第二节

环境影响评价制度05年环评风暴，引起世人对环评的重视。圆明园防渗工程环评事件，圆明园管理处为节水未经环评即耗资1.5亿铺设防渗膜。环保总局紧急叫停，限期提交环评报告，否则罚款20万元。由清华大学负责进行环评，要求对原先设计方案进行重大整改。2005年6月30日环保总局接受并通过了环评报告。此事件影响巨大。【法规依据】

《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条：对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。

2.对生态破坏严重或者尚未完成生态恢复任务的地区，暂停审批对生态有较大影响的建设项目。

环境影响评价的产生和发展（一）国际•1969年美国《国家环境政策法》•1969年瑞典《环境保护法》•1974年澳大利亚《联邦环境保护法》•1976年法国《自然保护法》•1993年日本《环境基本法》•欧共体第85/337号环境影响评价指令(direction)（二）国内•1979年《环境保护法（试行）》•1989年《环境保护法》•1986年《建设项目环境保护管理办法》•1998年《建设项目环境保护管理条例》•2003年《环境影响评价法》•《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等单性法环境影响评价法全国人民代表大会常务委员会2002年10月28日通过，2003年9月1日施行第一章总则

第二章规划的环境影响评价

第三章建设项目的环境影响评价

第四章法律责任

第五章附则共38条一、环境影响评价的概念《环境影响评价法》第2条规定：“所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。该法规定了环评的适用范围、评价内容、审批程序和法律后果等内容。二、环境影响评价制度的内容（一）环境影响评价的范围根据环评法的规定，我国环境影响评价制度的适用范围包括规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。其中规划包括综合性规划和专项规划。综合性规划是指国务院有关部门、设区的市以上地方人民政府及其有关部门组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设开发利用规划；专项规划是指国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划。建设项目包括对环境有影响的所有建设项目。并应避免重复环评。对于县级人民政府组织编制的规划，考虑到各地现有条件的不同情况，目前还不具备统一规定都要进行环境影响评价的条件，因此，本法第三十六条规定，授权由省、自治区、直辖市人民政府根据本地的实际情况，可以要求对本辖区县级人民政府组织编制的有关规划，参照本法的有关规定进行环境影响评价。至于县级人民政府所属部门及乡、镇政府组织编制的规划，主要属于执行上级有关规划的安排，不再要求对其进行专门的环境影响评价。

《规划环境影响评价条例》已经2009年8月12日国务院第76次常务会议通过，现予公布，自2009年10月1日起施行。

第五条规划环境影响评价所需的费用应当按照预算管理的规定纳入财政预算，严格支出管理，接受审计监督。

第七条

规划编制机关应当在规划编制过程中对规划组织进行环境影响评价。编制综合性规划，应当根据规划实施后可能对环境造成的影响，编写环境影响篇章或者说明。

编制专项规划，应当在规划草案报送审批前编制环境影响报告书。编制专项规划中的指导性规划，应当依照本条第一款规定编写环境影响篇章或者说明。第十五条

规划编制机关在报送审批综合性规划草案和专项规划中的指导性规划草案时，应当将环境影响篇章或者说明作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。未编写环境影响篇章或者说明的，规划审批机关应当要求其补充；未补充的，规划审批机关不予审批。

第十六条

规划编制机关在报送审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送规划审批机关审查；未附送环境影响报告书的，规划审批机关应当要求其补充；未补充的，规划审批机关不予审批。审查设区的市级以上人民政府审批的专项规划，在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提交书面审查意见。规划审批机关在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。

规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查。有关单位、专家和公众可以申请查阅；但是，依法需要保密的除外。

区域限批制度化第三十条

规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。

综合性规划在编制过程中组织进行环境影响评价，编写环境影响的篇章或者说明；专项规划在草案上报审批前组织进行环境影响评价，编写环境影响报告书。建设项目的分类及评价文件形式见教材91页。国家环境保护总局曾于1999年4月19日发布《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》，于2002年10月发布了国家环境保护总局发布《建设项目环境保护分类管理名录》。为了加强建设项目的分类环境管理，环境保护部于2008年9月2日发布了修订的《建设项目环境影响评价分类管理名录》，自2008年10月1日起施行。2008年10月15日，国家环境保护部发布了《环境影响技术评估导则》（征求意见稿），该导则对评估机构的环境影响技术评估工作做了全面规定，主要规定了建设项目环境影响技术评估的指导方针、方法、内容要点及要求；该导则适用于各级环境影响评估机构进行建设项目的环境影响技术评估工作，规划环境影响技术评估参照执行。提问国务院及其各部门、省、自治区、直辖市人民政府及其各部门和设区的市级人民政府、各级环保部门哪些是环境影响评价文件的审批机关？

三、环境影响评价的内容综合性规划：青藏铁路成为中国铁路建设史上第一个在建设施工期开展工程环境监理试点，并建立了工程环境监理制度的项目。青藏铁路环境影响评价是中国铁路史上最特殊、要求最高、工作内容最复杂的一次环境影响评价。在自然保护区的线路区段进行了多方案比选，尽量减少对自然保护区的干扰。青藏铁路通车后，国家环保总局将做好青藏铁路运营后环保工作的监督检查，对铁路运营后可能带来的新的环境问题及时采取应对措施。对青藏铁路通车后的旅游开发规划开展规划环评，严禁在沿线自然保护区的核心区、缓冲区内开展旅游。在青藏铁路正式投入运营三到五年后，还将组织开展环境影响后评价，进一步完善、改进生态保护措施。（四）环境影响评价的内容综合性规划的有关环境影响的篇章和说明包括对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：1、实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；2、预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；3、环境影响评价的结论。建设项目的环境影响报告书的内容：1、建设项目概况；2、建设项目周围环境现状；3、建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；4、建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；5、建设项目对环境影响的经济损益分析；6、对建设项目实施环境监测的建议；7、环境影响评价的结论。背景资料：三峡的环评三峡工程第一个环评报告的结论是该工程弊大于利，因未经环保局批准被否决。第二个环评报告总结论是三峡工程利大于弊。1992年4月3日，七届全国人大第五次会议以1767票赞成、177票反对、664票弃权、25人未按表决器通过《关于兴建长江三峡工程的决议》（五）环境影响评价的程序建设项目1、公开招标、委托进行环评，公众参与2、可行性研究阶段（或开工前），向环保部门报批3、有行业主管机关的，报预审，再报环保局审批4、MEP的审批对象：核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目、跨省级行政区、国务院或授权部门审批的建设项目5、性质、规模、地点和生产工艺重大变化，需要重新报批环境保护行政主管部门应当自收到建设项目环境影响报告书之日起６０（美国120日）日内、收到环境影响报告表之日起３０日内、收到环境影响登记表之日起１５日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。规划环评的审批期限未明确。

规划1、规划编写机关组织环评2、举行论证会、听证会征求意见3、报审批机关批准环评介入时间指导性规划，“应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。”这条规定比较明确。专项规划，“应当在该专项规划草案上审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响告书。”，建设项目。法律没有具体规定环评程序何时可以介入项目建设，只说明建设单位在开工建设之前应该委托有资质的机构进行环评。（六）公众参与《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条规定：建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。公众参与的一般要求：公开环境信息征求公众意见，以调查公众意见和咨询专家意见、论证会、听证会、座谈会等形式。对公众意见应在环评报告中附采纳和不采纳的说明。《环评法》公众介入环评的阶段十分有限：首先，对于指导性规划的环评，根本不设专家审查和公众参与的内容，然而，这些关于土地利用、区域、流域、海域的建设、开发利用的规划牵涉最为广大群众的利益，更加需要专家进行可行性论证、听取公众的意愿和建议；其次，对于专项规划的环评，只在批规划草案前征求公众对于环境影响告书的意见，而在编写告书、专家审批等阶段排除了公众参与。

对于建设项目的环评，建设单位也只是在建设项目环境影响告书前征求公众的意见。〈暂行条例〉规定：土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的编制机关，在组织进行规划环境影响评价的过程中，可以参照本办法征求公众意见。（七）后评价怒江水电开发环评怒江水电资源丰富，生物多样性资源、三江并流景观被列为世界自然遗产。2003年，华电集团与云南省政府接触，获得怒江的开发权。《怒江中下游流域水电规划报告》提交国家发改委初审。环保总局表示了不同意见，提出要对规划进行环环评。环保团体积极参与。形成两种观点。2004年，国家环保总局要求规划的编制单位提供规划的环境影响报告书。？？？五、违法环评法的法律责任行政处分行政处罚对建设单位：建设项目环境影响评价文件未经批准擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续，逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。（31条）对环评机构，接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或吊销其资质证书。并处所收费用一倍至三倍罚款。构成犯罪，依法追究其刑事责任。我国的EIA工作起步较早，技术力量较强，评价费用低，管理法规也较健全。目前，我国的EIA已经从污染评价发展到生态、社会经济评价，从单项工程评价发展到区域评价，成为环保参与国民经济和社会发展综合决策的一项重要内容。目前，通过考核的甲级单位201家，乙级单位822家，环评师工程师2000人，每年由国家环保局审批的环境影响报告书达到数百项。环境影响评价作为一项环境管理制度，为中国经济高速发展下的环境保护作出了一定的贡献，对在经济发展的同时，稳定和减少污染物的排放起到了重要作用。不足1．环境意识差，环境影响评价和公众参与流于形式2．相关支撑技术的研究落后。3．对环评单位和环评人员考核、管理制度欠缺。4．环评重点不突出，报告书内容繁杂，环评流于形式5．混淆了环境评价和环境审计的意义和作用6．环评介入的时间滞后，环评流于形式7．环境影响报告书质量差8．环境影响报告书的审查方法欠科学9．补办环评现象严重10．缺乏评价结果的跟进检查制度11．环评监测问题12．环评法律法规不完善，管理体制不健全四川沱江污染事故经过*3月1日晚，市民举报沱江河水污染。环保部门检测结果，氨氮指标严重超标。*3月2日早晨，市民家自来水出现黑水，内江市长下令水厂停止向沱江取水，全城大停水。“3·02”水污染事故开始。*3月2日-3日，从自贡大山铺调运水到内江。*3月4日，内江820家娱乐场所全部停业。*3月6日，内江从五星水库取水成功。*3月9日，四川省政府要求沱江沿线水利工程全部开闸放水“洗”沱江。*3月19日，内江恢复供应非饮用水。*3月26日下午6时，资中、内江80万居民又饮用到了符合饮用标准的沱江河水。事故应对：26天水危机中，解放军、武警消防部队和兄弟市的28个单位派出336人、101辆送水车奔赴内江，送水7809车次、62781吨，确保了居民的基本生活用水需要。四川省政府进行了7次飞机人工增雨作业，空中飞行20小时，增雨折水3.88亿立方米。污水源头：川化集团偷排污水3月2日，经省环保局查明，川化集团第二化肥厂在企业擅自试运行，向沱江直接排放污水，造成此次事故。企业于2003年11月20日停车进行技改，2004年1月24日，对技改项目进行空车试车，用以调试设备的机械性能。调试中尿素车间解吸装置的两台给料泵连续出现抱轴故障不能正常运行，经反复维修仍不能恢复正常。2004年2月10日晚该公司召开第二化肥厂技改协调会，在两台给料泵没有完全修复的情况下，仍决定于11日开始投料试车。此举违反环保程序，属擅自进行试生产。川化集团付出1100多万元作为渔业赔偿。对沿江有关合法捕捞渔民和渔业养殖户进行赔偿。350多万元赔偿江河天然鱼死亡的损失,对天然水域的人工增殖放流、鱼类资源的恢复、保护和管理,以逐渐恢复受到污染的沱江水域生态环境。

820多万元损失赔偿金对沿江合法渔民和渔业养殖户，由当地政府落实到了渔民和渔业养殖户手中。

沱江特大污染事故损失目前已初步核定：直接经济损失约３亿元，生态环境恢复需５年时间。（四川省人大常委会第八次会议）2月11日至3月2日试生产期间，两台给料泵因故障没有运行，第二化肥厂产生的工艺冷凝液没有经过解吸塔有效处理，大量高浓度氨氮废水直接外排，流入沱江支流毗河，从而直接造成了这次特大环境污染事故。法律依据《环境保护法》26条：建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。防治污染的设施不得擅自拆除或者闲置，确有必要拆除或者闲置的，必须征得所在地的环境保护行政主管部门的同意。第三节

“三同时”制度一、概念和作用概念见教材103页作用：是加强建设项目环境管理的重要手段。EIA是决策阶段，三同时是实施阶段，作为整体贯彻“预防为主”原则；是防止产生新的污染和破坏的重要保证；是防止环境质量继续恶化的有效措施。二、“三同时”制度的法律规定1、建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章。2、环境保护设施必须与建设项目主体工程同时施工。3、建设项目主体工程需要试运转的，其配套环境保护设施必须与主体工程同时投入试运营。4、建设项目竣工后，应当将主体工程与环境保护设施同时验收。5、建设项目只有在配套的环境保护设施经验收合格后，才能投入生产和使用。法律责任：未执行环保设施验收的，限期补办手续；逾期不补办的，责令停止生产或者使用，并罚款。注意：要结合清洁生产、循环经济等先进理念进行实施，因地制宜。环境法律、法规仅授予环保部门对违反“环评”和“三同时”制度的企业责令停产权力，而停产的处罚执行起来又比较困难。首先，法律没有规定建议工商部门吊销或者暂扣停产企业营业执照；其次，环保部门只能申请法院强制执行，法院操作也比较困难，一不能查封企业，二不能查封设备，只能对不执行者处以罚款或者司法拘留。案例环保部门在对某工厂的现场检查中，发现某工厂擅自拆除防治污染设施或者闲置防治污染设施的行为，但经过检测，环保部门发现该工厂的污染物排放并没有超标。问：环保部门可对该工厂进行何种处罚？只有当建设项目排放污染物超标时才须承担法律责任，而对于未超标的即使其未征得所在地的环境保护行政主管部门同意擅自拆除或闲置污染防治设施的，也不需要承担法律责任。第三十七条未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。建设项目环境保护管理条例违反本条例规定，试生产建设项目配套建设的环境保护设施未与主体工程同时投入试运行的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令停止试生产，可以处５万元以下的罚款。<水污染防治法>第七十一条违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。

第四节

许可证制度许可就是普遍禁止，个别的允许。是对普遍禁止的解禁。从另一角度而言，是赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为。《行政许可法》规定只有法律、行政法规可以设定行政许可，地方性法规和政府规章也可以在没有法律法规的情况下设定许可，其中政府规章设定许可只能存在一年。国务院决定保留的除法律、行政法规以外的规范性文件设定的行政许可项目500项(环保项目7项)。一、许可证制度的概念（一）许可证种类教材105页。（二）程序申请人环保部门与自然资源管理部门书面申请受理审查决定

直接关系他人重大包括形式审查利益的，告知利害关系人

和实质审查

听证适用范围《环境保护行政许可听证暂行办法》（国家环境保护总局2004年6月17日）第五条实施环境保护行政许可，有下列情形之一的，适用本办法：

（一）按照法律、法规、规章的规定，实施环境保护行政许可应当组织听证的；

（二）实施涉及公共利益的重大环境保护行政许可，环境保护行政主管部门认为需要听证的；

（三）环境保护行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人依法要求听证的。二、许可证制度的作用三、我国环境管理中的许可证制度四、我国在水环境管理方面的排污许可证制度水污染防治法相关规定《中华人民共和国水污染防治法》第十六条“省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度，并对有排污量削减任务的企业实施该重点污染物排放量的核定制度。具体办法由国务院规定。”

对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放总量控制制度。

对依法实施重点污染物排放总量控制的水体，县级以上地方人民政府应当依据总量控制计划分配的排放总量控制指标，组织制定本行政区域内该水体的总量控制实施方案。县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。2008年修改后

第十八条国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。

省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。具体办法和实施步骤由国务院规定。

省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。

区域限批：对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。第二十条国家实行排污许可制度。

直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。

禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。美国的泡泡政策——排污权交易的先驱对未达标区的治理措施：只要有一种污染物未达到国家空气质量标准的地区均为未达标区。对之限期达标，强制采取“气泡政策”。所谓气泡政策是把一个单位或一个地区排放的污染物总量比作一个“气泡”，可以在政府规定的条件下，有选择、有重点地使用空气污染治理资金，调节该单位或该地区所有排放口的排放量。在实施气泡政策时，气泡必须由政府依法制定；污染源不得自立气泡进行市场交易；严重危害人体健康和安全的物质，如致癌物不适用气泡政策。许可证交易问题许可意味着什么权利？一种民事权利？那么许可证是否是可交易的？《行政许可法》第九条依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。《探矿权、采矿权转让管理办法》中设定了较为严格的转让条件。《取水许可制度实施办法》第二十六条规定：取水许可证不得转让。污染物排放的浓度控制和总量控制方式1、浓度控制。要求排污者将其排放的各项污染物质的浓度控制在一定的数值以内，通常是让企业被动的以直接遵守排放标准的义务来完成的。2、总量控制。对环境可以容纳的污染物质以及有毒有害物质的全部数量予以定量化的基础上，对排污者的污染物排放进行定量控制。一、征收排污费制度的建立和完善《排污费征收使用管理条例》自2003年7月1日起施行。以行政法规的形式确立了市场经济条件下的排污收费制度。1982年2月5日国务院发布的《征收排污费暂行办法》和1988年7月28日国务院发布的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》同时废止。第五节

征收排污费制度1982年2月5日，国务院发布的《征收排污费暂行办法》，规定只有超标排放污染物的企业才需交纳一定数额的排污费。进步目前我国的排污费征收制度明确规定，按污染物的种类、数量以污染当量为单位实行总量多因子排污收费。与原有法规相比，现行条例实现了排污收费标准的4个转变，即由超标收费向总量收费转变；由单一浓度收费向浓度与总量相结合的收费转变；由单因子收费向多因子收费转变；由低收费标准向补偿治理成本的目标收费转变。二、征收排污费的目的和作用见教材三、征收排污费的办法1、缴纳排污费的主体直接向环境排放污染物的单位和个体工商户（以下简称排污者），应当依照本条例的规定缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。排污者建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准的，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起不再缴纳排污费。2、征收主体环境保护主管部门征收并指导。财政部门管理，价格部门监督。何级环保部门征收仍需要立法进一步明确。环保开票——银行代收——财政统管相关规定：1、《条例》县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的核定权限对排污者排放污染物的种类、数量进行核定。并由负责核定的环保部门向排污者送达排污费缴纳通知单。2、国家环境保护总局发布的《关于排污费征收核定有关工作的通知》规定由相关规定直辖市、设区的市级环境保护局负责本行政区域市区范围内排污费的征收管理工作。《环境保护法》和其他几部污染防治法却规定与县级同级的市辖区环保局均具有排污费征收管理权。有必要在地方立法中进行明确。3、收费范围和标准的确定根据《条例》第12条规定，排污费是按照污染物不同而分类征收的。根据《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》《水污染防治法》的规定，征收排污费实行“排污收费，超标处罚”原则；《固体废物污染环境防治法》实行的是排污即收费，《环境噪声污染防治法》因为环境噪声的特殊性，仍然实行超标准排污费。注意

《水污染防治法》（2008最新修订）第74条规定：

违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。

《条例》之所以如此规定，是根据我国经济发展的实际情况和各种污染物的性质与其对环境造成污染的严重性不同而区别对待的。相关规定：《条例》第12条：（1）依照大气污染防治法、海洋环境保护法的规定，向大气、海洋排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。

（2）依照水污染防治法的规定，向水体排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。

（3）依照固体废物污染环境防治法的规定，没有建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所，或者工业固体废物贮存或者处置的设施、场所不符合环境保护标准的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费；以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的，按照排放污染物的种类、数量缴纳危险废物排污费。

（4）依照环境噪声污染防治法的规定，产生环境噪声污染超过国家环境噪声标准的，按照排放噪声的超标声级缴纳排污费。

注意：排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。案例：公司在开发利用贮灰场和清运粉煤灰的过程中，对清运作业监督不力，致使10吨粉煤灰被倾倒入河，造成水体污染。当地环保部门根据水污染防治法和排污收费的规定，对该厂罚款5万元，同时征收排污费20万元。公司不服，认为对于违法排放污染物的行为，环保部门不能在罚款的同时征收排污费，其主张是否合理？解析：征收排污费或超标排污费并不是行政处罚，因违法排污受到行政处罚的企事业单位，仍然应当依法缴纳排污费或者超标排污费。执法程序冗长繁琐使环境执法难以作为。如排污收费的征收要经过排污申报、核定、复核、排污收费计算、下达征收排污收费通知书、收缴通知书、下达处罚告知书、处罚决定书、申请法院强制执行、重新核准与减免排污费等过程。在这些过程中每一个程序的执行最少也有3~7天，最长3个月。仅从下达征收排污费通知书算起，排污单位有15天的时间对收费额度提出异议、复议或3个月的起诉时间。在此期间，排污单位不理不睬，则须下发限期催缴通知书，又再等15天，如排污者拒交，根据《行政处罚法》第三十一条规定，下达行政处罚事先告知书，排污单位又有7天时间进行陈述和申辩，如排污者仍拒交，然后根据《行政处罚法》第四十二条规定，给排污者下达行政处罚听证告知书又使排污者有3日的听证申请要求；如其放弃听证要求，接着下达的处罚决定书又给排污者60天的时间向上级环保局或本级人民政府申请复议，也可有15天的时间向人民法院起诉。至此，排污者仍不执行，才能向法院申请强制执行，前前后后的执法程序耗时约8.8个月。4、排污费的减缴和免缴排污者因不可抗力遭受重大经济损失的，可以申请减半缴纳排污费或者免缴排污费。排污者因未及时采取有效措施，造成环境污染的，不得申请减半缴纳排污费或者免缴排污费。5、排污费的缓缴排污者因有特殊困难不能按期缴纳排污费的，自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，可以向发出缴费通知单的环境保护行政主管部门申请缓缴排污费；环境保护行政主管部门应当自接到申请之日起7日内，作出书面决定；期满未作出决定的，视为同意。

排污费的缓缴期限最长不超过3个月。

四、排污费的使用排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：

（一）重点污染源防治；

（二）区域性污染防治；

（三）污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用；

（四）国务院规定的其它污染防治项目。

新旧排污费使用方式优劣比较无偿拨款或贷款贴息容易导致排污者形式“资金返还”的错误观念，“等、靠、要”环保资金，而不是积极治污。但是政府却可以在有偿使用环保资金这种形式下，制定一些优惠政策诱导排污者进行污染治理，如可以规定对在一定期限内，治理污染成效显著者，在贷款率、还贷条件以及折旧等方面实行优惠政策。五、法律责任1、排污者未按照规定缴纳排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳；逾期拒不缴纳的，处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。

2、排污者以欺骗手段骗取批准减缴、免缴或者缓缴排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期补缴应当缴纳的排污费，并处所骗取批准减缴、免缴或者缓缴排污费数额1倍以上3倍以下的罚款。3、环境保护专项资金使用者不按照批准的用途使用环境保护专项资金的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者财政部门依据职权责令限期改正；逾期不改正的，10年内不得申请使用环境保护专项资金，并处挪用资金数额1倍以上3倍以下的罚款。

存在问题：罚款过轻，取消了按日征收滞纳金的规定。造成企业重生产轻污染治理。按日处罚。征收面还不完全。流动污染源仍未开征排污费，生活垃圾、恶臭物质等也尚未开征。征收标准缺少灵活性，发达地区与欠发达地区执行同一标准。借鉴美国《清洁空气法》（USC第7413节）规定，联邦环保局长可以对违法行为人违法的每一天（perdayofviolation），处以最高25000美元的罚款，按日处罚时间范围不超过12个月。发达国家及台湾地区、印度、菲律宾等国家均实行按日计罚制度。思考我国《行政处罚法》第24条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”按日计罚是否违反一事不再罚原则？发展趋势费改税排污费改为排污税，环境税。限期治理制度《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》《森林法》限期治理《限期治理管理办法（试行）》已经2009年6月11日环境保护部2009年第一次部务会议审议通过，现予公布，自2009年9月1日起施行。为督促排污单位在限期内治理现有污染源，纠正水污染物处理设施与处理需求不匹配的状况，推动水污染物工程减排，根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》），制定本办法。第二条【适用范围】排污单位的污染源有下列情形之一的，适用限期治理：（一）排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准的（本办法以下简称“超标”）；（二）排放国务院或者省、自治区、直辖市人民政府确定实施总量削减和控制的重点水污染物，超过总量控制指标的（本办法以下简称“超总量”）。第二十九条【核查后处理】环境保护行政主管部门应当根据不同情况，分别作出如下决定：（一）对已完成限期治理任务的排污单位，解除限期治理。（二）对逾期未完成限期治理任务的排污单位，报请有批准权的人民政府责令关闭。水污染防治法第七十四条违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。

限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

思考限期治理制度存在的问题：1、决定权在各级人民政府（原因，效果）2、确定标准、执行程序、法律责任3、法律救济建议：1、决定权完全交由环境保护部门2、确定执法标准3、与其他相关制度整合生态补偿制度法律依据：《环境保护法》第三十一条：国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。生态补偿制度自然资源有偿使用生态补偿PES海南省规划的1345．78万亩生态公益林已全部纳入中央、省级财政森林生态效益补偿范围，在全国率先实行较完善的森林生态效益补偿制度。在制度建设层面，我国《森林法》第8条规定建立国家森林生态效益补偿基金，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪做他用。是生态补偿机制在国家法律层面的重要体现；实践方面，诸如生态公益林补助试点、退田还湖、退耕还林(草)、自然保护区补偿以及流域生态补偿等，皆引起公众瞩目。在国际上对“生态补偿”比较通用的概念是“生态或环境服务付费”(PES，PaymentforEcologicalServices)，其是“以生态系统的服务功能为基础，通过经济的手段，调整保护者与受益者在环境与生态方面的利益关系的机制。”三江源的生态补偿发源于江西安远、寻乌、定南三县的东江是珠江的另一大支流，流经江西、广东，注入香江，成为流域3000多万居民生活的主要水源，占香港淡水供应量近八成，被香港人誉为“生命之水”。去年，在国家的协调下，江西和广东率先在全国探索起上下游生态补偿机制，由广东每年安排1.5亿元资金用于东江源区生态环境保护。山东省空气质量补偿暂行办法赔付补偿责任国务院于2005年12月3日发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第五条第二十一项规定：“国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调，上游省份排污对下游省份造成污染事故的，上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任，并依法追究相关单位和人员的责任。赔付补偿的具体办法由环保总局会同有关部门拟定。”太湖管理条例第六十一条超过重点水污染物排放标准，两省一市行政区域边界断面水质未达到阶段水质目标的，上游地区人民政府应当对下游地区人民政府予以补偿；未超过重点水污染物排放标准，两省一市行政区域边界断面水质达到阶段水质目标的，下游地区