有关城镇化评价指标体系的思考探索

有关城镇化评价指标体系的思考探索摘要：建立科学合理的城镇化发展质量的评价标准，是引导各地提高城镇化发展质量的重要基础性工作。本文系统梳理了国内外关于城镇化质量评价的研究现状，总结了学术界、相关部门和地方政府与城镇化质量评价相关的一些指标体系和评价方法，提出了我国城镇化质量评价指标体系构建的原则、指标体系构成和评价标准。本文依据建立的城镇化质量评价指标体系和标准，分别对我国相关省份和案例城市的城镇化发展质量进行了研究。1.绪言改革开放以来，我国城镇化水平已经由1978年的17.9%提高到2011年的51.27%，城镇人口由1.72亿增加到6.91亿，每年有超过1000万的农村剩余劳动力进入城市工作和生活，创造了人类历史上规模空前的城镇化进程。城镇化在促进农民增收、促进产业结构调整和资源的优化配置、缓解农村人地紧张矛盾等方面，发挥了重要作用。然而，我国城镇化推进过程中质量问题，近几年引起政府决策部门和学术界的高度关注，已经有相当多的学术成果对此有详细的研究，如：（1）城镇化进程中的“土地城镇化”快于“人口城镇化”问题；（2）农民工无法享受市民待遇带来的“半城市化”问题；（3）城市开发过程中“大拆大建”，破坏了城市的传统文化和历史文脉；（4）大学生贫困聚居形成的“蚁族”群体；（5）大城市交通拥堵、房价高启、城市各阶层贫富差距陡增等的“城市病”问题；（6）城市公共服务和基础设施的结构性矛盾突出，“城中村”、“群租”等问题严重；（7）城市产业结构升级滞缓，资源环境褪化等突出问题，在此不再赘述。显然，城镇化速度的快速推进，与城镇化质量的提高并没有必然内在的逻辑关系。虽然库兹涅兹“倒U”曲线表明，随着经济发展水平的提高，城乡和社会差异会由初期的扩大逐步呈现出收敛的趋势，国际社会也不乏这样的案例；但同时更多的案例表明，许多国家在人均GDP突破3000美元、城镇化率达到50%左右这个阶段时，快速发展中积聚的矛盾往往集中爆发，从而掉入“中等收入陷阱”。严重的贫富分化、过度城市化、增长转型困局、社会冲突加剧等是其中突出的问题。可见，社会发展和城镇化质量的提高，除了依靠国家进一步通过经济发展积累财富外，还有赖于实现社会的转型、政府各部门积极的推动和更加完善的对各地城镇化战略进行科学的引导和规范，是提高城镇化质量的重要基础性研究工作。2.国内外城镇化质量相关研究述评城镇化质量问题的提出，是典型中国式发展道路及语境下的产物。纵观国际社会发展进程中，既无政府主导作用突出的城镇化战略，也无城镇化质量的评价体系。在城乡要素流通没有阻滞的情况下，城镇化进程只是经济、社会发展带来的人口从乡村到城市的自然的迁移过程，没有特别突出的比较意义。一般而言，一个国家或地区的城镇化水平，与经济、社会、人居环境、人文发展等指标具有较强的相关性，而这些指标所蕴含的福利状况、物质建设、城乡关系处理、弱势群体保护等水平，与我们通常语境下的城镇化质量密切相关。2.1国际机构的研究状况在国际统计数据中，有许多经济发展指数，如GNP（国民生产总值）、人均GNP、三次产业比重、劳动生产效率等，这些与城镇化水平是息息相关的。在世界银行每年的年度报告中，往往会发表各国社会人文发展情况，并会对相应指标略作调整。以2009年《重塑世界经济地理度报告》为例，与社会人文发展情况相关的统计指标主要有：人口指标（包括城镇人口比重、年均增长率、人口年龄结构等），预期寿命（男性预期寿命、女性预期寿命），成人识字率，社会和谐（最贫困的20%人口占国民消费或收入的比重、儿童营养不良的状况、普及小学教育状况、促进性别平等、儿童死亡率等）等等。联合国人居署在《贫民窟的挑战——全球人类住区报告2003》中，对住区环境这个与城镇化质量密切相关的领域进行了统计。在国家尺度，报告提出的统计指标有：居住条件（占用的住房单元、住房单元基本条件配置）、城市和农村获得改善的饮用水状况、城市和农村获得改善的卫生条件的状况、能源使用和交通使用（包括传统燃烧、商业能源、机动车拥有和道路条件等指标）以及社会指标（家庭最终消费占GDP比重、文盲率、城市和乡村低于贫困线以下的人口比重、难民庇护场所数量）等相关指标；在城市层面，提出的指标体系包括家庭住房条件、住房指标、环境基础设施、交通和环境、社会指标和城市管理等6个一级指标、20个二级指标，涉及住房质量、居民住房负担、住房的法律保障程度、固体废弃物的处理水平、交通设施和通勤状况、社会贫困及人均预期寿命、地方城市的管理水平等方面。2.2国内有关城镇化质量的指标体系2.2.1地方政府发布的城镇化质量指标体系对城镇化质量进行引导、调控、监测和评比，是近几年许多地方政府高度重视的工作。湖南省规委从“（城镇化）水平提高、经济发展、生活方便、环境优美和社会安定”等五个方面，建立了5个一级指标、31个二级指标的城镇化质量评价体系，以对各州市的城镇化水平进行比较；山东省临沂市提出的城镇化质量评价指标体系，从人口就业、经济发展、城市建设、社会发展、居民生活和生态环境等七个方面，建立了涵盖16个二级指标、32个三级指标的体系。2.2.3与城镇化质量相近的指标体系研究目前，与城镇化质量评价相关性较强、结合各部门事权的相关指标体系有原建设部在2007年度发布的城市总体规划指标体系，原建设部“国家园林城市”、“国家生态园林城市”和“中国人居环境奖”，卫生部的“国家卫生城市”，全国文明委制定的“全国文明城市”等奖项评比的指标体系。其中，“全国文明城市”评比标准是目前最全面、综合的指标。这些部门制定的指标体系，具有以下几方面的特点：（1）以部门事权为主，指标体系专业性强；（2）考察对象实际是各部委对应的地方政府部门的工作；（3）同时选取其他部门的相关评价指标，或提出在其他部门事权范围内的评价要求；（4）在各部门的指标体系中有相当一部分指标雷同或者相似，其中属建设部和环保部事权范围的绿化、水质、污染物排放控制等指标被引用频率最高。以目前在规划编制中使用率较高的城市总体规划指标体系来讲，其从经济、社会人文、资源、环境四个方面，建立了15个二级指标，27个三级指标的引导体系。随着宜居城市建设的兴起，民间商业公司、科研机构也纷纷开展对宜居城市的调查、评比和研究。其中比较有代表性的包括零点调查公司的《中国公众城市宜居指数年度报告》、中科院的《中国宜居城市研究报告》，城市科学研究会的《宜居城市科学评价标准》等。这些调查和研究采取自下而上的视角分别从城市居民的主观感受以及建立科学的宜居城市评价体系等方面做出了有益的探索。联合国人居署于1989年创立“联合国人居奖”，其目的是使国际社会和各国政府对人类住区的发展和解决人居领域的各种问题给予充分重视，并鼓励和表彰世界各国为人类住区发展作出了杰出贡献的政府、组织、个人和项目。从已经获奖的中外城市来看，无论发达国家还是发展中国家，住房问题都是人居环境关注的焦点，排在第二位的是水的问题。其后是发展的问题，再次是环境与社区，文体、公共卫生、市政设施、文化等问题。此外，国家统计局科学研究所还就全面建设小康社会，从经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育和资源环境等六个方面，提出了由23项具体指标构成的评价体系。2.3小结从既有的国内外与城镇化质量相关的研究成果、政府奖项和指标体系来看，呈现以下几个特点：1．城镇化质量的概念，具有典型的中国特色，虽没有严格的学术定义，但由于我国城镇化进程中制约质量提高的诸多问题是得到“公认”的，因此提高城镇化质量的内涵往往也就“约定俗成”，没有太多争议。2．中央部委和地方政府提出的城镇化质量和相关奖项评比的指标体系，普遍结合国家发展的方针政策与目标，适应了社会经济发展形势的需要；结合了本部门现有的事权体制，建立了相应的调控指标体系；指标突出了调控性的内涵，为制定公共政策服务；指标普遍不多，且具有可操作性、可测量性、可调控性。另外，所有的评价指标体系均是针对城市进行，不涉及国家和省域尺度。3．学术界对城镇化质量的研究，选用的指标比较多，与具体的地域结合比较紧，通用性不强，可比性也较差；有些指标的数据难以获取；没有与相关政府部门事权相结合，指标体系难以普及、推广和改进；特别是没有对城镇化质量问题分尺度研究，造成区域层面和城市层面关注的重点问题混为一谈。不同尺度的城镇化质量，应该具有不同的衡量标准。如在区域层面，城镇化质量应该反映城乡统筹和区域协调等方面的内容；在城市层面，贫富差距、公共服务、物质空间的建设和城市综合环境应该成为反映城镇化质量的重要内容。没有涉及城镇化质量的动态性。城镇化质量在不同的发展阶段，关注的重点应该会有所区别。我国正处于城镇化和工业化的快速发展阶段，如在城市尺度，城市经济实力的增强、产业结构的升级、能源资源的集约节约利用、外来务工人员的市民化程度、基本公共服务的均等化、城市基础设施水平等，应是城镇化质量关注的重点。随着经济和社会发展水平的进一步提高，公共空间布局和质量、城市的宜居水平、物质环境建设水平的提高，将在城镇化质量的指标体系中占据更高的权重。3.构建我国城镇化质量的指标体系和评价标准3.1城镇化质量指标体系构建原则本文提出的城镇化质量指标体系，遵循以下基本原则：1.充分借鉴国内外已经取得的、与城镇化质量相关的指标体系，梳理出符合我国现状发展阶段和特点、能够反映城镇化发展质量的指标；2.针对省域和城市两个不同的研究尺度，提出不同的城镇化质量评价指标体系。国家间的城镇化质量比较，宜采用世界银行、联合国等国际机构的人文发展指数等通用性强的指标进行，不宜单独提出国家尺度的城镇化质量指标体系。3.指标体系应充分结合地方政府事权，指标选取全面、简洁、清晰，数据可通过相关政府部门统计获取，以利于指标体系的应用、推广和改进。3.2省域尺度的城镇化质量研究针对省级政府的事权，本文提出的省域尺度的城镇化质量指标体系，由经济发展、城乡统筹、区域协调和环境保护4个一级指标、13个二级指标构成。鉴于国家已经在包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险、农村村民养老保险、城镇企业职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的覆盖范围、跨区接转、保障水平等方面的改革已在稳步推进，因此该方面的内容没有纳入此次城镇化质量的指标体系中。依据上述的评价标准，结合统计年鉴、分省城市建设统计公报等数据，计算我国各省的城镇化质量，结论如表3所示。浙江、江苏、山东分列我国城镇化质量前3位，云南、贵州和甘肃则列在我国城镇化质量的最后3位。3.3城市尺度的城镇化质量研究就现阶段发展的主要矛盾而言，在城市尺度提高城镇化质量，其核心在于提高城市的宜居水平。指标体系在在充分借鉴有关学术研究和部门相关城市奖项标准的基础上，与建设根据上述的评价模型，课题对宝鸡、扬州和日照进行了城市发展质量评价，三市分值分别为59分、59分和55分（满分为88分），都是城镇发展质量比较高的城市。4.结语未来10年，我国仍将处于城镇化快速推进的机遇期。农村剩余劳动力大规模地向城镇转移，仍是各级地方政府应该关注的重要问题。在城镇化进程中，以省域尺度的城镇化质量评价指标体系为引导，改变既