基于实施导向下的城乡总体规划的改革探索

PAGEPAGE基于实施导向下的城乡总体规划的改革探索摘要：基于我国县（市）城乡统筹规划工作的相关经验，重庆市自2007年起开展了为时两年的区县城乡总体规划工作试点。在试点工作的基础上，近期重庆市将启动第二轮区县城乡总体规划的编制工作，但还面临诸多问题。立足重庆实际，试图从以下方面来构建面向实施的区县城乡总体规划工作机制：以区县城乡总体规划统领区县城乡规划体系；以区县城乡总体规划来切实指导区县发展中的具体问题；以区县城乡总体规划为平台建立区县部门的协调机制；以区县城乡总体规划建立起区县城乡规划序列间的互为反馈机制；以区县城乡总体规划构建区县城乡规划的动态维护机制；以区县城乡总体规划编制推动区县城乡规划的实施机制建设。我国在20世纪80年代初期开始使用“城乡一体化”的概念，经过二十多年的实践与发展，“城乡统筹”理念逐渐从地方上升至国家的重大战略。党的十六大明确提出了统筹城乡经济社会发展的要求，十六届三中全会上则进一步明确了“五个统筹”的要求，将统筹城乡发展摆在首位。与此同时，随着学术界对“城乡统筹”研究持续的开展，诸多地区广泛地开展了城乡统筹规划的编制实践。而这其中，县（市）城乡统筹规划则又是实践中的重点。1.我国县（市）城乡统筹规划工作探索历程我国县（市）城乡统筹规划的实践，主要集中在两个阶段。第一个是20世纪90年代的实践探索阶段，这期间规划编制地区主要集中在东部地区（主要是长三角和珠三角地区）的中等城市，且具有明显地方推动属性。典型的工作，如《南海市城乡一体化规划》、《温岭市城乡一体化规划（1998—2010）》、《江宁县县域规划（1999—2010）》等。这期间重点就规划的编制技术进行了探索，比如全域空间布局、区域空间管制、规划向乡村的延伸等。第二个是21世纪以来的实践推进阶段，相关的实践工作已不再局限于我国东部地区，中西部地区的一些省市已经进入到“城乡统筹”的改革序列。从这阶段的实践来看，相关工作已经从技术探索逐步走向了立法改革。众多省市尝试通过立法的方式，将部分改革成果予以法定化。通过地方城乡规划条例的出台，省域城乡总体规划、次区域城市群规划、县市域总体规划等若干形式的规划成为地方法定规划；同时，一大批规划编制办法的出台，解决了部分创新型规划编制无标准可依的问题。2.县（市）城乡统筹规划工作的经验总结经过持续的规划实践，我国在县（市）层面的城乡统筹规划编制方面，逐步形成了诸多的经验共识。2.1县（市）是推进城乡统筹规划工作的最佳平台首先，县（市）是中国社会的基层行政单位，是落实国家政策的基本单元。从历史演变来看，县建制长期相对比较固定，很少改变；在地域大小上，县级行政区域一般在1000平方公里左右，这个范围内既有城、也含乡，并且城乡之间有着紧密的政治、经济和社会联系。其次，从行政架构来看，县（市）既要承接省级层面布置的任务，又要对下级乡镇实施管理和监督，担负着“承上启下”的重要作用；而且从行政事权来看，县（市）下属的各部门是行政管理垂直部门的末端，因此县（市）也是部门分割体现最为明晰、也最有可能协调的一级。因此，不论从空间单元上还是从行政架构单元上，县（市）是推进城乡统筹规划工作的最佳平台，适合进行城乡统筹改革实践。2.2县（市）城乡统筹规划已成为诸多地区城乡规划体系中的法定规划在国家层面的《城乡规划法》中，法定规划中并不包含“县（市）城乡统筹规划”等类似提法。但在我国诸多省市，这一类型规划也许名称各异（县域总体规划、城乡总体规划等），但都进入了法定规划序列。如浙江省继2005年1月正式发布《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》后，2010年10月正式实施《浙江省城乡规划条例》。浙江省的条例中第三条，正式提出“本条例所称的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、县（市）域总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。“县（市）域总体规划”则成为浙江省的诸多法定规划的类型之一。在重庆市，为有力推动城乡统筹改革工作，2010年1月颁布了《重庆市城乡规划条例》中，这个条例中也同时明确了“市城乡总体规划和其他区县（自治县）城乡总体规划”的法定地位。2.3县（市）城乡统筹规划在技术方面形成了基本共识从浙江、广东、重庆、四川、陕西等地的实践和成果来看，县（市）城乡统筹规划在技术层面形成了较大的共识。总体来看，各地的规划实践与成果尽管并不一致，但核心内容却体现出诸多共性。基本上，规划的核心内容包含了区域产业统筹发展、区域人口与城镇化、区域资源保护与利用、区域城乡空间利用与布局、区域综合交通规划、区域文化保护与传承、区域环境保护与生态建设、区域市政公用设施规划、区域综合防灾减灾规划等九个方面。从规划编制的具体方法来看，重要的创新和突破点也逐渐趋于一致，比如规划范围拓展至全域、强化区域层面的协调、强化跨部门规划的协调、强化全域的空间协调布局、强调基础设施和公共服务设施实现向镇村延伸、强化全域的空间管制体系等。3.重庆市上一轮区县城乡总体规划的工作回顾3.1上轮工作过程重庆市上一轮的区县城乡总体规划编制工作，具体从如下三个方面予以开展：一是确定规划编制的试点，积极开展第一轮区县城乡总体规划编制工作，具体探索规划编制方法的创新。结合试点区县的实际情况，实践工作重点在2001年以来编制的区县城市总体规划、区县城镇体系规划、区县新农村总体规划三个规划基础上，对相关成果进行发展延伸与适当完善，来编制区县城乡总体规划。二是积极推行与区县城乡总体规划匹配的规划编制体系，实现规划编制试点与体系的全面对接。结合相关研究，重庆市规划系统提出了“两阶段、三层次、三类型”的规划层次结构，试图建立具有重庆特色的、打破城乡分隔的规划编制体系。三是结合区县城乡总体规划的具体编制，开展相关规划编制导则的编写，为全面推行重庆市远郊区县的城乡总体规划编制工作打下基础。总体上，导则涵盖了城乡总体发展战略、城乡产业发展规划、城乡空间引导与管治规划、中心城区总体布局、中心城区基础设施规划、中心城区住房建设规划等多个方面。3.2工作成效与问题在为时两年的区县城乡总体规划编制试点过程中，重庆市规划系统在应对区县各类城乡规划与其他综合规划、专项规划的综合协调方面获得了重要的经验，部分创新型的编制思路与技术方法也得到了充分的应用。与此同时，两年的试点工作也暴露出了一些问题。一是规划编制导向的问题。从重庆市规划系统角度而言，其推动区县城乡总体规划试点工作，在于试图解决传统区县城市总体规划编制的“城乡分割”的问题。但从具体的试点成果来看，部分试点区县却试图重点对区县城市的发展定位与发展规模予以“突破”，对真正意义上的“城乡统筹”关注颇少。二是规划编制协调的问题。在重庆市区县城乡总体规划编制改革过程中，提出了“三规合一”的编制思路，并对“部门分割”现象进行重点协调。但在协调过程中，却出现了其他部门推行的“四规叠合”工作。这也意味着，原有工作尚未完全“协调”好之时，新的部门分割问题又出现了。三是规划成果实施的问题。由于在试点工作结束之时，重庆市政府暂停对2005年以来审批通过的区县城市总体规划修编的审批，所以尽管“城乡总体规划”在重庆市获得了法定地位，但所有试点区县的城乡总体规划无法实行报批程序，不得已只能作为研究予以结题。这也意味着，上轮的区县城乡总体规划基本不可能予以实施。4.重庆市新一轮区县城乡总体规划工作面临的困境2012年4月，重庆市继2007年第一轮区县城乡总体规划试点工作之后，再次召开了“区县城乡总体规划交流研讨会”。这次研讨会的召开，意味着重庆市将开启新一轮的区县城乡总体规划工作。新一轮的工作既将立足于全国实践所形成的重大共识的基础之上，同时也将积极吸取上一轮试点工作的相关经验。这项工作重点面向区县的实施层面，其开展亦将面临诸多的困难。4.1区县城乡总体规划的地位问题在浙江县（市）、成都等地，县（市）域由县（市）域规划统揽，县（市）不再单独编制城市总体规划。而在重庆，城乡规划体系中区县城乡总体规划和城市总体规划均为法定规划。这二者的关系，一直未得到解决与澄清。因此，重庆市自2007年5个区县启动的区县城乡总体规划试点编制工作，至今未获批准。对于“区县城乡总体规划”这一创新型规划，无论是其地位还是其实际效果，在规划管理部门和地方政府中尚存在诸多疑惑。4.2单一城镇化战略造成对区县城乡总体规划忽视的问题当前，重庆市“强化大城市规模”的单一城镇化战略，造成了各个区县对城乡总体规划编制的极大忽视。2011年《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）（2011年修订）》的批复，确定了重庆市主城区城镇人口1200万、用地规模1188km2的总体发展框架；而自2010年以来，重庆市委市政府推出的支持区域性中心城市发展的文件，六大区域性中心城市城市规模被大大提升。上述文件中的城市人口合计已达1800万，加上已批的区县城市总体规划和400个建制镇，到2020年市域城镇人口至少为2800万，如全市常住人口届时按3250万计，城镇化率会高达86%（《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》中预测是70%）。在上述文件的引导下，各区县更为关注中心城区的规模扩张，强化了对区县城市总体规划修改、修编的重视，而忽视了“以城乡统筹为核心”的区县城乡总体规划。4.3区县城乡总体规划编制过程中部门协调的难题为实现空间资源的合理利用和区域可持续发展，以空间规划统筹其他部门规划是一个必然的趋势。在重庆市上一轮的改革试点过程中，尽管在各区县编制城乡总体规划中均试图加强与发改委、国土等其他规划的衔接，但效果并不理想。在规划部门推行区县城乡总体规划的同时，相关部门还另起炉灶，选择试点区县编制了《区县“四规叠合”综合实施方案》。目前由于重庆市所处的发展阶段和实际情况，体制机制改革的动力较弱。部门分割、职能交叉现象突出，跨部门获取数据的难度大，各项规划整合还流于形式。4.4区县城乡总体规划编制过程中基础资料的难题重庆市规划局近几年开展了区县城市总体规划评估、区县城乡空间资源调查与规划分析报告、村镇数据库建设等，一定程度上缓解了城乡规划编制与基础资料欠缺的矛盾，但基层基础数据的不准确、基层规划的缺失却依然客观存在。一是基层基础资料的缺失。开展区县城乡总体规划的编制工作，首要地是相关基层基础资料覆盖全域。从规划实践的实际来看，最基础的数据如人口、土地利用等，都存在较大的缺失。区县对于基础资料的搜集整理工作非常落后，一些区县除了中心城区的数据尚可利用外，涉及镇（乡）、村的大量数据则不真实或者干脆缺失。二是基层规划编制的缺失。东部发达地区由于规划工作开展早，且自下而上编制规划的需求强烈，长期以来积累了大量的基层规划，这对于开展全域规划积累了重要数据和编制思路。而限于发展实际，重庆大部分区县新一轮的镇村规划编制启动欠缺（这主要是因为诸多镇村地区缺乏编制规划的动力），在开展区县的全域规划方面，连制作全域一张图都困难。4.5区县城乡总体规划实施的难题为了强化对区县城乡规划的管理，2010年重庆市规划局成立了乡村规划管理处；2011年，重庆市规划局则组织启动了区县的首席规划师制度。通过机构的设置、人员的配套组织，重庆市区县的城乡规划编制与实施水平得到了一定的提升。但总体上，上述措施目前还无法从根本上改变区县城乡总体规划实施的困境。一是在区县城乡管理机构缺乏向全域的延伸。一级政府，一级事权，一级规划，是城乡统筹的根本要求。而目前重庆市大部分区县的规划实施管理权，并没有覆盖到整个行政辖区。“乡村规划管理处”和区县“首席规划师”的制度还，停留在市县层面，难以对区县镇与乡村的规划实施进行指导监督。二是缺乏区县全域的动态监测机制。从重庆区县城乡规划的实施监测来看，其每年的实施评估重在对区县中心城区的发展进行动态监测，而尚未开展对全域空间要素的动态跟踪监测。5.构建面向实施的重庆市区县城乡总体规划工作机制鉴于当前重庆市区县城乡总体规划工作的诸多问题，必须构建起面向实施的相关工作机制，来有效保障区县城乡总体规划的编制与实施。5.1以区县城乡总体规划统领区县城乡规划体系从2010年颁布实施的《重庆市城乡规划条例》来看，区县城乡总体规划与区县城市总体规划的关系并未得到具体明确。为了更好地保障区县城乡总体规划工作，必须明确区县城乡总体规划的地位：区县城乡总体规划不仅仅是《重庆市城乡规划条例》确定的一项法定规划，更加是统领区县全局、推行区县城乡统筹与城镇化战略的核心规划。一方面，区县城乡总体规划在区县层面统领区县层面的各项城乡规划，包括城市总体规划、镇（乡）规划、村规划等；另一方面，区县城乡总体规划还能够向上对接《重庆市城乡总体规划》、《重庆市“一圈两翼”城乡总体规划》等上位规划，起到规划编制与实施管理的承上启下之作用。5.2以区县城乡总体规划来切实指导区县发展中的具体问题尽管当前区县地方政府对“区县城乡总体规划”的重视程度不够，但是如果能够通过该规划的编制，切实地解决区县发展中的实际问题，则可有效改变这一现状。一方面，通过区县城乡总体规划的编制，来有效地制定区县发展的城乡统筹与城镇化战略。重庆市确定区县城乡总体规划的法定地位后，区县城镇体系规划的工作内容则相应被区县城乡总体规划所取代。区县的城乡统筹与城镇化战略的制定，则成为了区县城乡总体规划的重点内容。区县城乡统筹与城镇化战略，既要自下而上反映地方发展需要，同时也要有机地落实和对接重庆市域、“一圈两翼”次区域的城乡统筹与城镇化战略。另一方面，可通过区县城乡总体规划的编制，来促进区县农村建设用地的集中流转。2008年，十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》。决定中明确提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”显然，规范城镇建设用地范围外的集中流转土地，是区县城市总体规划所无法解决的，必须通过区县城乡总体规划创新工作，来予以实现。这也将是区县城乡总体规划能够解决区县发展中的另一大切实问题。5.3以区县城乡总体规划为平台建立区县部门的协调机制区县城乡总体规划作为区县城乡规划体系的纲领性规划，必须肩负起协调城乡规划与其他部门规划的重任。区县城乡总体规划覆盖全域，具有较好的空间属性，理应成为不同部门规划间协调的空间平台。一方面，做好与其他两大综合性规划的衔接工作，重点涉及国民经济与社会发展规划、土地利用规划；另一方面，加强与其他专项部门规划的衔接，如综合交通规划、市政专项规划、环保专项规划、绿地专项规划、旅游专项规划、矿产资源专项规划等。5.4以区县城乡总体规划建立起区县城乡规划序列间的互为反馈机制区县城乡总体规划与区县城乡规划序列中的其他规划，是互为基础、互为依托的关系。区县城乡总体规划是纲领性规划，其编制必须以其他规划为依托；其他规划的编制，必须以区县城乡总体规划为基础，重点落实区县城乡总体规划中确立的宏观战略与区域布局。通过在重庆市各