第十一章 设区的市地方立法监督

第十一章设区的市地方立法监督潘丽军惠州市人大常委会法工委smileplj@163.com第十一章设区的市地方立法监督第一节地方立法监督概述第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式第三节设区的市地方立法监督的实施第一节地方立法监督概述一、地方立法监督的概念二、地方立法监督的特征三、地方立法监督的意义第一节地方立法监督概述一、地方立法监督的概念

监督是对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。

立法监督是指特定主体对立法权运作过程及其结果的审查和控制，即不仅监督立法的动态部分（立法过程），而且监督立法的静态部分（立法结果）。第一节地方立法监督概述一、地方立法监督的概念

地方立法监督是指法定的立法监督权主体，根据法定职能，对立法进行的诸如批准、审查、备案、裁决、参照适用等一系列监督活动，以及监督活动中的适用规则与裁决机制。当代中国,立法监督包括对中央立法和地方立法监督两个方面。

设区的市地方立法监督是地方立法监督的重要组成部分，包括对设区的市人大及其常委会制定地方性法规的监督，和对设区的市制定政府规章的监督。二、地方立法监督的特征（一）法定性（二）针对性（三）约束性（四）全覆盖性第一节地方立法监督概述二、地方立法监督的特征

（一）法定性地方立法监督作为一项专门监督活动，其主体、监督权限以及监督程序，均有法律规定。现阶段，我国全国性立法包括宪法、法律、行政法规、部门规章；而地方性立法则包括地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章。根据其制定主体的层级,又有省、直辖市、自治区，较大的市，设区的市，经济特区所在的市等地方性法规和政府规章。

第一节地方立法监督概述根据立法法的相关规定，能对全国性立法进行监督的主体严格来说只包括全国人大及其常委会、国务院；而能对地方性立法进行监督的主体除了上述全国性立法监督主体外，还包括省、直辖市、自治区人民代表大会及其常委会，省、直辖市、自治区人民政府，设区的市人民代表大会及其常委会。有权主体可以通过批准、审查、备案等法定监督方式对违法或失去合理性的地方立法不予批准、改变、撤销。第一节地方立法监督概述

（二）针对性全国性立法具有全局性、全国性、整体性特点，而地方立法则不同。地方立法除了要贯彻全国性立法、对全国性法律具体实施作出具体规定外，更多地是针对极具地方特色的经济、社会、文化等问题所进行的，具有地方特色。因此，设区的市地方立法监督主体在对地方立法进行监督时，除了首先考虑与宪法、法律不相抵触外，更重要的是充分研究地方实际，具体问题具体分析，针对不同地方的立法采取不同的监督处理方式，具有方式多样、针对性强的特征。特别是对地方立法合理性监督上，体现尤为明显。第一节地方立法监督概述

（三）约束性由于有权主体可以通过批准、审查、备案等监督方式对违法或失去合理性的地方立法不予批准、改变、撤销，因而有权主体的地方立法监督行为具有很强的约束力。这与我国单一制的国家结构形式，“一元两级多层”的立法体制密切相关。相对于联邦国家，单一制国家对于法制统一的要求更高；而“一元两级多层”的立法体制，则赋予了部分地方立法监督主体极大的权威。第一节地方立法监督概述

（四）全覆盖性一部地方性法规的诞生，要经过立项、调研、起草、论证、审议、修改、表决、颁布实施等诸多法定程序。广义的地方立法不仅包括“立”的制定过程，还包括“改”、“废”、“释”的程序，地方立法监督是指对整个立法活动的监督，是对立法程序或活动动态的全覆盖性监督。第一节地方立法监督概述三、地方立法监督的意义著名思想家亚里士多德指出法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得很好的法律。怎样保障所制定的法成为良法，其中最为有效的措施莫过于加强对立法的监督。数量庞大、内容丰富的地方立法会对促进地方政治、经济、社会和文化的发展产生巨大影响。不言而喻，良好的地方立法将推动地方的全面发展；反之，如果地方立法的质量参差不齐，不仅会破坏国家的法制统一，也会对地方发展造成阻碍。地方立法监督是保障地方立法活动合法有序进行的重要条件，也是提高地方立法质量的重要手段，其主要意义表现在：第一节地方立法监督概述三、地方立法监督的意义（一）维护国家法制统一（二）促进科学民主立法（三）推进良善之治第一节地方立法监督概述（一）维护国家法制统一

坚持法制的统一，是中国特色社会主义法制建设的一项根本原则，也是维护国家统一和建立国内统一市场的重要保证。我国是单一制国家、幅员辽阔，地方性立法众多，难免会出现立法“泛化”、违反上位法、立法冲突、部门利益倾向等问题，必须通过地方立法监督，避免和消除下位法与上位法之间的相互抵触，或者同位法之间相互冲突与对立的现象，以维护法律体系的完整性和严肃性。

第一节地方立法监督概述习近平总书记在关于十八届四中全会的决定说明中，指出的我们在立法领域面临的突出问题时说：“还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法制统一”。这一讲话一针见血的指出了要害,地方保护和部门利益与法治精神格格不入，必须从立法源头上予以防止。党的十八届四中全会决定指出，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。第一节地方立法监督概述地方立法的统一审议制度，正是防止地方保护和部门利益的重要制度。在统一审议中,法制委员会和法制工作委员会是共同工作的。统一审议的责任重大，要着眼全局，以宪法、法律为依据，自觉遵循法治建设规律，以法治思维和法治方式，研究立法中提出的各种问题，统筹提出解决方案，提出高质量的审议意见。地方立法的“不抵触、有特色、可操作”三大基本原则中,不抵触放在第一位,这是地方立法的底线,不可逾越的红线。第一节地方立法监督概述（二）促进科学民主立法

党的十八届四中全会提出“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新时代依法治国具体目标。科学立法就是要遵循和把握地方立法的客观规律，从内在要求上掌握其本质。毛泽东同志1954年主持起草新中国第一部宪法时就讲过：“搞宪法就是搞科学。”习近平同志引用古训“观时而制法，因事而制礼”强调，提高立法质量，很重要的一点是遵循和把握立法规律。法律所规范调整的经济社会关系是客观的，有其内在规律性。地方立法要遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律，使制定出来的法律能够反映和体现规律的要求，更好发挥立法引领和推动作用。第一节地方立法监督概述设区的市加强地方立法监督，促使地方立法权的主体开展立法活动时要有效保障公众的立法参与权和监督权，注重拓展公众参与渠道，吸民意聚民智，增强地方立法的民主性；促使地方立法权的主体树立科学的立法观，遵循客观规律，选择恰当的调整方式反映地方的社会生活，同时可借助法律专家的智识将地方立法需求、地方客观实际与立法技术结合起来，提高地方立法的技术水平。第一节地方立法监督概述（三）推进良善之治法律是治国之重器，良法是善治之前提。对于地方立法而言，只有当制定出来的地方性法规、地方政府规章等为“良法”、“善法”时，才能真正实现善治。必须加强对地方立法的监督，保证地方立法的质量，从而使地方立法能够更好地适应地方治理和发展的需要。第一节地方立法监督概述第二节设区的市地方立法监督的

主体、内容、规则与形式一、设区的市地方立法监督的主体二、设区的市地方立法监督的内容三、设区的市地方立法监督的形式第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式一、设区的市地方立法监督的主体

设区的市地方立法监督主体是指享有立法监督权，依据法律规定对制定地方性法规的行为和地方立法结果实施审查、作出判断和处理的国家机关。

全国人民代表大会常务委员会。全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规；地方性法规须报全国人民代表大会常务委员会备案；设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，亦须报全国人民代表大会常务委员会备案。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式

国务院。国务院是最高国家行政机关,设区的市制定的地方性法规，须报国务院备案。

省级人民代表大会。省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会批准的不适当的地方性法规。

省级人民代表大会常务委员会。设区的市的地方性法规需报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。

设区的市人民代表大会常务委员会。设区的市人民代表大会常务委员会有权通过对法规立项，立法听证，法规清理，立法评估等方式或途径，对拟立项的法规提案或正在起草修改审议的法规草案，以及颁行后的法规进行审查监督。二、设区的市地方立法监督的内容（一）合法性监督（二）合理性监督第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式（一）合法性监督设区的市地方立法合法性监督是指地方立法不得违反上位法的规定，这是确保国家法制统一的前提。地方性法规有下列情形之一的，由有关机关依照《立法法》第九十七条规定的权限予以改变或者撤销:超越权限的；下位法违反上位法规定的；违背法定程序的。合法性监督具体而言，主要把握住以下标准：1.不越权不超越设区的市的立法权限，主要从法律保留和行政三法（行政许可、强制、处罚），以及立法法第72条所规定的设区的市立法领域来把握。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式（1）法律保留勿涉及。《立法法》第八条规定：国家主权的事项，各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度，对非国有财产的征收、征用，民事基本制度，基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度等，必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式（2）行政三法要遵循。行政许可法、行政处罚法、行政强制法是设区的市制定地方性法规中的要重点比照遵循的永远的上位法。行政许可、行政处罚、行政强制的设定权和规定权，中央、省级和设区的市级等有着不同的权限。许可、强制、处罚的限制公民、法人的人身及财产等诸权利的性质，是行政权运行的立竿见影的主要手段，往往是地方立法越权冲动的脉动点。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式行政处罚法第十一条“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式行政许可法第十五条“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式行政许可法第十六条“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式行政强制法第九条“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”第十条“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式（3）立法领域有法定。在设区的市地方立法的层面，立法法第七十二条第二款将设区的市地方立法权限范围规定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。准确理解和把握好这三个方面，也是不越权限的重要保障。2015年3月12日第十二届全国人大法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》审议结果的报告，专门对关于设区的市地方立法的权限作了如下说明：法律委员会经研究认为，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，范围是比较宽的。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照环境保护法的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等；从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。总体上看，这样规定能够适应地方实际需要。关于“城乡建设与管理”的内涵和外延，李适时在第二十一次全国地方立法研讨会上的小结中讲到：“城乡建设既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。”“城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。”第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式（4）立法实践有类别。《立法法》第七十三条规定：“地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式

根据上述规定，设区的市地方性立法实践具体在以下三个类别：一是实施性立法，这类立法是对上位法作出的具体化或补充性规定，不能与上位法相抵触。二是自主性立法，针对地方性事务，一般来讲不需要或再可预见的时期内不需要全国来制定法律、行政法规来作出统一规定，也不得与上位法相抵触。三是先行性立法，在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。一旦中央立法，地方性法规同法律、行政法规相抵触的即为无效，制定机关应及时进行修改或废止。此外，设区的市人大常委会地方立法还必须遵守法律规定的职权范围，《立法法》第76条规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过，而非市人大常委会通过。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式2.不抵触

不抵触，换句话说就是不得违反上位法规定。不抵触就是要做到：一是上位法有明确规定的，不与上位法的规定相反，即与上位法具体条文内容相冲突，相违背；二是不能出现表面虽然不与上位法规定相违背，但旨在抵消上位法规定的，所谓“上有政策，下有对策”现象；三是上位法虽然没有明确规定，与上位法立法目的和精神不符。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式上位法优于下位法讲的实际是法的效力。设区的市地方立法处于当前我国立法位阶的末端，因而，省级地方性法规效力优于设区的市地方性法规；设区的市人民代表大会制定的地方性法规，其效力优于设区的市人大常委会制定的地方性法规。设区的市地方性法规与省级政府规章的效力有其特殊性，有学者认为设区的市地方性法规效力优于省级政府规章，其法理依据在，设区的市人大及其常委会审议表决通过的地方性法规，需报请省级人大常委会会议批准后颁布实施，这在某种意义上，设区的市立法也属于省级人大常委会的立法权限范畴。本书认为设区的市地方性法规与省级政府规章具有同等效力，在各自的权限范围内施行。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式立法法第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；……”立法法第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，……新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式3.合程序现代立法程序的价值体系主要由正义、效率和秩序等构成。其中，正义奠定了立法程序的道德基石，效率赋予了立法程序经济性的内涵，秩序则给立法程序注入了制度化的理念。现代立法程序的建构及运作应当遵循“正义优先、兼顾效率和秩序”的价值取向。任何立法活动都离不开一定的程序，立法程序之于立法活动好比铁轨之于行进的火车。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式

程序合法还包括法定的公开、听证、论证等程序。如行政许可法第十九条规定，起草法规拟设定行政许可的，“起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”根据该规定，凡新设行政许可，如未经过听证或者论证，均属程序违法。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式（二）合理性监督地方立法的合理性监督是指地方立法权的运行适度、运行结果符合地方客观实际，符合理性。根据《立法法》的规定，立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，且法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。马克思也曾指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。”可见，立法不仅应当合法，还必须合理。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式

1.相适应性。立法是否与经济社会发展相适应，在社会现有条件下是否适宜进行立法。这取决于法规的内容与现实的经济社会发展水平是否相适应，要认真分析拟调整的社会关系的现状和存在的主要问题，了解有关的政策措施的实施情况，对立法的现实条件是否成熟进行论证。

2.主要制度的科学合理性。创新性制度特别是新设行政许可、行政强制措施、行政处罚等监督管理和执法等制度是否进行了听证、论证，是否合乎民情、民意，具备相应的实施条件。

3.衔接性。国家和省是否正在进行相关法律法规的起草、修订和废止工作，现在进行地方立法是否与国家和省的立法存在衔接或者协调上的障碍等。客观上，看基础工作扎不扎实，有无进行广泛的调查研究，论证工作是否深入、全面，问题把得透不透，情况反映真不真。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式设区的市地方立法要实现其合理性，在具体的立法实践中还要秉持民主化、本土化、精细化等理念。所谓民主化，就是要充分尊重人民群众的主体地位，坚持开门立法，广泛征求意见，保证人民群众有序参与立法工作，最大限度地凝聚全社会立法共识及立法智慧，确保制定的法规得到广泛认同、自觉遵行。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式三、设区的市地方立法监督的形式（一）批准（二）备案（三）审查第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式三、设区的市地方立法监督的形式2016年9月14日，在广州举行的第二十一次全国地方立法研讨会上，张德江同志提出，要完善备案审查制度，把所有规范性文件纳入备案审查范围，实现备案审查的全覆盖；强化备案审查实效，认真落实中央关于有件必查、有备必审、有错必纠的要求，督促修改、废止或依法撤销存在违宪违法问题的文件。设区的市地方立法监督具体方式分为批准、备案、审查三种。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式

1.批准《惠州市制定地方性法规条例》第三十七条规定：“市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，应当在通过后三十日内报送省人民代表大会常务委员会批准。”根据《立法法》，设区的市的地方性法规报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。设区的市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式批准制度的关注重点在于地方性法规的合法性，至于其规定合理性与否、能否真正促进本地区经济社会的发展，立法技术是否完美、文字表述是否精确到位，不作审查。如果在审查中发现存在相抵触的情况，有权主体可以不予批准，也可以发回修改。实践中，已有部分省份对发现存在相抵触情形时的处理情况作了细化规定，如《广东省地方立法条例》第七十六条和第八十条规定，认为报请批准的地方性法规与宪法、法律、行政法规、本省的地方性法规相抵触的，省人大常委会可以不予批准，或附修改意见予以批准，或退回修改后再提请批准；省人大常委会附修改意见批准的，设区的市人大常委会应当根据修改意见修改后才能实施。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式

2.备案备案是指下级立法主体，将已经制定完成的规范性法律文件送至相关的上级立法主体，存档备查。就设区的市制定地方性法规而言，地方性法规应当在公布后一定期间内，由其批准机关报送上级立法机关或者行政机关存档，以备审查。备案属于事后的立法审查方式，它不影响备案的地方立法的生效，也能让地方立法监督机关全面了解地方立法的情况，加强对地方立法的监督，消除地方立法文本之间的冲突。地方性法规应当在公布后的30日内报有关机关备案。备案机关则包括全国人大常委会、国务院。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式

3.审查审查是地方立方监督的核心，从某种意义上说，没有地方立法审查，就没有地方立法监督。审查地方立法意味着在检查审视之后，需要对被审查的地方立法作出一定的审查决定，即审查后果。审查后果，虽然《立法法》第96、97条规定的只有改变和撤销两种，但其实还还应当包括维持。因为监督机关审查之后发现地方立法没有不合法和不合理的情况出现，则无须作出改变和撤销的决定。因此，维持应当也是审查结果的应有之义。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式

2014年，党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，所有规范性文件都要纳入备案审查范围”，实现备案审查“全覆盖”。对于规范性文件备案审查工作，中央还明确提出“有件必备、有备必审、有错必纠”的刚性要求。为此，2015年立法法修改后构建和完善了以下制度：规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件如地方性法规——进行主动审查（立法法第99条）；规定审查机关对法规的审查，不仅可向制定机关提出审查意见、研究意见，还可以向委员长会议提出予以撤销的议案和建议（立法法第100条）；规定审查机关应当将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（立法法第101条）。其中关于反馈义务的规定无疑给审查机关增加了履职压力，督促其认真、积极履行审查职责，以更有效地保障立法的合宪性、合法性。第二节设区的市地方立法监督的主体、内容、规则与形式第三节设区的市地方立法监督的实施一、实施监督的主要做法和原则二、实施监督的主要环节和内容三、实施监督的程序和时限

设区的市地方立法监督的实施，是指在制定地方性法规的过程及活动中，享有监督权的主体如何对设区的市立法活动及结果进行监督，即，监督权是如何行使或运行的。设区的市地方立法处于我国立法的最基层，全国人大常委会及国务院虽是法定的监督主体，但在实践中，实施对设区的市地方立法监督的主要是省人大及其常委会。省级层面实施的监督，除了体现在对表决通过后的法规案审查批准外，还体现在对设区的市制定地方性法规的其他各个环节的监督指导。省级人大法制委员会及其常委会法制工作委员会具体执行对设区的市地方立法监督。广东省人大常委会法制工作委员会内设有法规审查指导处具体承办设区的市地方性法规的监督（审查指导）工作。第三节设区的市地方立法监督的实施

一、实施监督的主要做法和原则

广东省的主要做法有：指导设区的市人大常委会法制工作委员会拟制立法立法计划；召开专家论证会，对设区的市人大常委会一审后的法规草案修改论证稿进行全面论证，研究论证意见，提出修改意见和建议；书面征求省直单位等对设区的市法规草案修改征求意见稿的意见，研究各方面的意见，形成书面意见反馈给设区的市人大常委会法制工作委员会；对设区的市人大常委会报请批准的法规审查批准等。其监督工作基本秉持了以下原则：突出合法性，兼顾适当性；提前介入，全程跟进，区分环节，重点把关；遵循规律，发扬民主，加强协调，凝聚共识。第三节设区的市地方立法监督的实施二、实施监督的主要环节和内容

（一）立项环节（二）论证环节（三）征求意见环节（四）审议批准环节第三节设区的市地方立法监督的实施

二、实施监督的主要环节和内容

（一）立项环节在设区的市编制立法计划时，重点指导解决以下问题：是否涉及立法法第八条所规定的全国人大及其常委会专属立法权的事项；是否超越城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面设区的市立法权限；是否与国家和本省最近两年已经出台或者已经列为国家和本省立法计划的项目重复；是否已经论证立法项目的必要性、可行性，并区分轻重缓急作出合理安排；是否存在选题过大、立项时机不成熟等问题。第三节设区的市地方立法监督的实施

（二）论证环节在设区的市法规案一审后二审前，组织省里专家对法规制度设计的必要性、合法性、可行性等问题，特别对专业性较强，需要进行可行性评价的问题进行论证，重点指导解决是否与上位法相衔接、不抵触；确定的管理体制，各级政府、部门、基层组织及相关单位的职责定位，是否准确、合理可行；主要制度中权利义务、权力责任的设计是否平衡；具体制度条文是否科学合理可行，能否解决实际问题以及其他需要论证的问题。第三节设区的市地方立法监督的实施

（三）征求意见环节

征求意见环节一般在法规案二审后三审前，征求省人大有关专门委员会、省政府有关部门、法院、检察院、有关行业协会等单位，以及省人大法制委员会委员、有关立法咨询专家的意见，并对有关意见进一步研究，重点监督以下问题：

1.在论证环节存在的问题是否得到解决。

第三节设区的市地方立法监督的实施

2.是否存在合法性方面的问题，主要包括：

是否涉及立法法第八条所规定的全国人大及其常委会专属立法权的内容；是否新设行政许可，新设行政许可是否合法；是否设有应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；是否设有企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；是否有限制其他地区的企业或者个人到本地区生产经营、提供服务以及限制其他地区的商品进入本地区市场的情形；对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，是否增设了行政许可；第三节设区的市地方立法监督的实施对行政许可条件作出的具体规定，是否增设了违反上位法的其他条件；是否存在违反上位法规定放宽行政许可条件的情况；是否违反行政强制法设定行政强制措施和行政强制执行；是否对上位法已有的行政强制措施在对象、条件、种类上作出了扩大规定；设定行政许可、行政强制措施是否经过了听证、论证等法定程序；是否违反行政处罚法设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚，或者设定新的行政处罚种类；新设处罚是否不当；第三节设区的市地方立法监督的实施对上位法已有行政处罚作出具体规定的，是否超出上位法所规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围；是否存在有选择地作出规定或者从宽从轻规定；是否违反上位法作出减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定；是否存在对上位法中的禁止性或者限制性规定有选择地作出禁止性规定以及放松限制的情况；是否设有不合法、不合理的行政收费。第三节设区的市地方立法监督的实施

3.可能影响法规实施的重大因素和问题等，是否因为某些重大因素和问题等的影响，致使法规实施对本地区改革发展稳定产生不利影响。第三节设区的市地方立法监督的实施

（四）审议批准环节

收到设区的市人大常委会报请批准法规的报告后，由省人大常委会法制工作委员法规审查指导处会首先研究并提出初步审查意见，再经上省人大常委会法制工作委员会委务会研究后，提交省人大法制委员会全体会议统一审议，对法规存在分歧意见的重点难点问题进行研究，对其合法性提出意见。

第三节设区的市地方立法监督的实施

省人大常委会法制工作委员法规审查指导处初步审查意见会附审查要点，审查要点主要包括：管理职责、管理机制方面；经费保障、资金支持、人力物力保障方面；行政许可、行政强制、行政收费的依据；禁止性规定的依据，是否属于新设，新规定是否符合上位法的精神和当地的实际；法律责任规定的依据；其他主要制度方面的说明。第三节设区的市地方立法监督的实施

三、实施监督的程序和时限

（一）立项相关程序和时限（二）论证相关程序和时限（三）征求意见相关程序和时限（四）报请批准、统一审议相关程序和时限（五）审查批准相关程序和时限第三节设区的市地方立法监督的实施三、实施监督的程序和时限

（一）立项相关程序和时限设区的市人大常委会制定的年度立法计划，一般可以分为审议（正式）项目和预备项目。以惠州市为例，其立法计划中审议项目是指年内必须提请市人大常委会进行审议的项目，对预备项目，则由相关负责单位开展立法调研、论证和法规草案起草工作，市人大常委会视情况在本年度或以后年度安排审议；经调研论证认为制定地方性法规条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以由市政府先行制定规章。设区的市人大常委会在编制年度立法计划草案时，按照《广东省地方立法条例》的规定，应当加强与省人大常委会法制工作委员会的沟通。第三节设区的市地方立法监督的实施广东省人大常委会法制工作委员会法规审查指导处收到征求意见的立法计划草案后，应当于10日内将意见和建议反馈给设区的市人大常委会法制工作委员会。设区的市人大常委会年度立法计划通过后，应当于5日内抄送省人大常委会法制工作委员会，同时将电子版发送到专用邮箱和指定信息平台。第三节设区的市地方立法监督的实施

（二）论证相关程序和时限

设区的市法规草案一审后，由法规审查指导处协助组织专家论证，论证可以采取以下三种形式：1.集中组织召开论证会的，通常每两个月（一般为双月上旬）集中1至2天在省人大召开，由法规审查指导处提前预告论证会计划召开时间。

第三节设区的市地方立法监督的实施相关市人大常委会法制工作委员会应当于论证会计划召开时间15日前，向省人大常委会法制工作委员会发出协助召开论证会函，并将论证提纲、草案修改论证稿及其注释稿、说明、资料汇编等材料的电子版发送到专用邮箱和指定信息平台。其中注释稿应当逐条说明，注释的立法依据应以法律、行政法规、广东省法规等上位法规定为主，直接依据应当原文引用，并与说明的条文直接对应，国务院部门规章、外省（市、区）法规、其他规范性文件可作为参考依据。第三节设区的市地方立法监督的实施2.协调邀请专家到市里论证的，由法规审查指导处协助邀请并协同组织专家前往相关市召开论证会。相关市人大常委会法制工作委员会应当于论证会计划召开时间15日前，向省人大常委会法制工作委员会发出协助邀请函，并将相关资料电子版发送到专用邮箱和指定信息平台。

第三节设区的市地方立法监督的实施

3.协调专家提供书面论证意见的，由法规审查指导处为相关市人大常委会法制工作委员会联系推荐专家，由相关市人大常委会法制工作委员会自行联系专家收集书面论证意见。第三节设区的市地方立法监督的实施