杨遴杰土地开发政策与未来发展趋势

土地开发政策

与未来发展趋势浙江大学公共管理学院

杨遴杰2015年1月当前第1页\共有134页\编于星期日\4点一、开发土地的来源二、城市土地开发经营三、城市土地开发经营案例——杭州为例四、创新尝试与发展趋势当前第2页\共有134页\编于星期日\4点一、开发土地的来源（一）征地

宪法：

第十条

城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。当前第3页\共有134页\编于星期日\4点征地数量如何确定？逻辑线：

粮食安全耕地保护用途管制基本农田规划计划农转用占补平衡土地征收补偿当前第4页\共有134页\编于星期日\4点基本农田集体土地城市土地规划区补充耕地当前第5页\共有134页\编于星期日\4点1.用途管制

是目前世界上很多土地管理制度较为完善的国家和地区广泛采用的土地管理制度。主要对合理利用土地资源和保护耕地等方面起到了重要作用。

我国从1999年开始实施。

现行土地用途管制制度将土地资源分为农用地、建设用地和未利用地。对农用地向建设用地转化实行严格的用途管制。

当前第6页\共有134页\编于星期日\4点2.基本农田保护制度《基本农田保护条例》1998年12月颁布，1999年开始实施。

要求各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区；

十七届三中全会要求“划定永久性基本农田”。当前第7页\共有134页\编于星期日\4点3.农用地转用

建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

以前分批次转用，审批程序复杂，周期长，速度慢，导致很多地方绕道走，“以租代征”，违法占地情况严重。2006年后，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）：按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。

当前第8页\共有134页\编于星期日\4点4.占用耕地补偿制度

国家实行占用耕地补偿制度。

“占多少，垦多少”,开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算。

个别省、直辖市因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

现状：补充耕地上山，填湖，下海，出国，作假。当前第9页\共有134页\编于星期日\4点当前第10页\共有134页\编于星期日\4点当前第11页\共有134页\编于星期日\4点5.土地征收制度

为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

当前第12页\共有134页\编于星期日\4点

征收标准变化

：不高于三十倍——按三十倍补偿——区片综合价——从土地收益中给予补贴——社会保障+就业培训+住房保障。

征地制度改革：方向选择——提高标准，还是缩小范围。

当前第13页\共有134页\编于星期日\4点

十七届三中全会文件：改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。

十八大:提高农民在土地增值收益中的分配比例。如何提高的路径选择？当前第14页\共有134页\编于星期日\4点(二)拆迁1.当前政策2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台。--1991年，为规范城市建设中的拆迁行为，国务院制订了《城市房屋拆迁管理条例》。--2001年，为适应城市建设的新形势，国务院修订了《城市房屋拆迁管理条例》，对相关规定进行了完善。当前第15页\共有134页\编于星期日\4点2.改进之处（1）拆迁主体界定更清晰

明确了该法规涉及的仅为政府为主体的拆迁行为，因为其名称中用的不是“拆迁”而是征收和补偿，征收本身就是政府强制行为。征收和补偿两个词既表明了法规仅适用于政府拆迁，在法律内涵上也比拆迁这个词更为准确。

征收的强制性，使得征收目的必须是公益性的，只有公益性目的才能解释强制获得他人财产的合理性。《条例》例举了六个公共利益目的征收类型。当前第16页\共有134页\编于星期日\4点

为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

当前第17页\共有134页\编于星期日\4点（2）合理补偿

就被征收人而言，补偿是否合理是其最重要的考虑因素。《条例》中明确规定了补偿包括三个方面：(a)被征收房屋价值的补偿；(b)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；(c)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

另外，还明确要求“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”这条原则的确定有力地保障了原房屋所有者的权益。当前第18页\共有134页\编于星期日\4点（3）变行政强拆为司法强拆

以前的拆迁引起争议的一个重点在程序公正性上。《条例》彻底取消了政府进行行政强拆的可能，要求必须申请人民法院强制搬迁。《条例》规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

政府既然是征收主体，就不能再来强拆，否则缺少权力制衡，成为一个典型的运动员和裁判员一体的现象。引入司法机构裁定强制拆迁，确保法院的独立性，避免政府或者党委的干扰，使得其裁决真正公平、公正，在当前的政治社会现实中尤为重要。当前第19页\共有134页\编于星期日\4点2.需要完善之处

（1）公共利益的定义

社会对旧城区改建是否属公共利益存在较大分歧。在讨论稿中凡是涉及到这个方面的，都以“90%”、“三分之二”之类的多数意见来作为启动项目或者制订补偿标准的依据，具有一定合理性。而《条例》将这些限制性的要求全部剔除，把旧城区改建与国防、卫生、保障房等纯公益性目的的征收程序完全等同起来，不利于保护被拆迁人的利益，容易扩大征收范围,导致大量不必要的征收行为出现。

当前第20页\共有134页\编于星期日\4点（2）并不存在商业拆迁进行补充《条例》强调的是政府为主体的征收行为，是否在政府征收之外，还有完全以谈判为手段、非强制为特征的商业拆迁？

由于现有土地法规要求公益性目的之外的其他经营性用地必须通过招拍挂来供应土地，招拍挂之前需要由政府获得土地，进行前期开发并以净地、熟地供应。因此，现实中并不存在用地者和原土地使用者之间谈判而成的所谓商业拆迁，纯粹商业目的开发需要的土地也必须由政府去征收房屋后得到。

如何与现有土地法规相配合，避免地方政府最后不得不通过刻意放大“旧城区改建”和“其他公共利益”的适用范畴，来套用本法规获得经营性用地。否则，在征收目的上的进步，最终在现实里还是回到了当前一样政府全包揽的状况。当前第21页\共有134页\编于星期日\4点(3)补偿标准存在不公平

三个方面的补偿都只是现值、实际成本和损失的补偿。而被征收者往往要承担更多的负担。比如搬迁后各种生活成本可能会增加，对一些低收入阶层来说，虽然居住环境好了，但是各种费用提高，会带来生活压力增大。再比如，居住在一个25年房子内的人，房款已经缴完，没有还贷负担。如果拆迁按照剩余45年来补偿，房主要购买当前70年产权的房屋，要么就要缩减其居住面积，要么就要补贴大量资金或者贷款来买同样大小的房子，这无疑大大降低了其生活水平或者增加了其经济负担。上述负担都由政府的强制拆迁行为引起，政策应该在此方面有所考虑。当前第22页\共有134页\编于星期日\4点（4）司法强拆的公正问题

司法机关处于相对超脱、中立的地位，能以维持社会公义为基本理念，以公平公正进行裁决为行为基准。但在我国的司法实践中给出的多是反例。

行政强拆中，政府在强拆之时习惯拉上公、检、法一起，希望对被拆迁的民众实施全面的权力震慑，促使他就范。在不改变行政大于司法，无法实现司法独立之前，由政府去申请司法强拆，不能改变强拆中可能存在的权力与权利不均衡的实质，不过是多走一个申请程序。

在公、检、法都参与强拆的情况下，甚至可能会出现更荒诞的一幕：在强拆现场，政府官员让法官从强拆队伍中走出来，现场办公，接着强拆。当前第23页\共有134页\编于星期日\4点

司法强拆与行政强拆之间不仅是裁决部门不同，最大的差别应该是司法机关要对强拆各方面的合理性进行审查：原因、程序、价格、行为是否完全合理合法。审查后，政府无错的才可判决强拆，政府有错的要么否决，要么修正后再申请。也就是说，行政机关申请司法强拆，不会全都成功。在这个意义上，用“司法裁决”比司法强拆更准确。

在《条例》中却对司法机关接到政府强拆申请之后的审查程序完全是空白的。其第二十八条规定：被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。这样的条文从语义来看，容易被理解成法院接受申请后就应裁决马上实施强制执行，无需在进行审查。当前第24页\共有134页\编于星期日\4点4.现实困境

最高检：目前我国信访人群主要集中在城市房屋拆迁、农村征地、国有企业改革、涉法涉诉等六个方面

调查显示，上访群体性事件，50%-60%与征地拆迁有关。

官民冲突的集中体现。当前第25页\共有134页\编于星期日\4点当前第26页\共有134页\编于星期日\4点当前第27页\共有134页\编于星期日\4点当前第28页\共有134页\编于星期日\4点当前第29页\共有134页\编于星期日\4点诡异的副作用——政策性离婚。当前第30页\共有134页\编于星期日\4点

5.

困局成因（1）公共利益定义缺失，导致征拆范围过大。

征地拆迁大概可分为三类：基于公益，比如建公路；房屋重建，所谓危改房；第三类就是商业目的的开发。而目前第三类是国内拆迁中最多的，也是引发纷争最大的一块。

第一类属于公益，政府出面征拆无疑问。

第二类属于半公益，是否非要政府出面？

第三类纯属商业行为，政府不应该出面。当前第31页\共有134页\编于星期日\4点（2）

缺乏城市更新的市场化途径，也缺乏农地入市的非征收途径，土地的利用过程必然要求发生产权转移。

征地拆迁实质是围绕土地利用带来的权益的重新调整和分配。

当前的调整和分配制度在制度设计上明显不利于原土地使用者，在实施中更不利于保护他们的利益。

被动的失去产权，被动地接受补偿标准，必然引起对自身权益损失的愤怒。当前第32页\共有134页\编于星期日\4点（3）征拆标准政府单方面确定，缺乏市场化定价机制作为比照。

两会，丽江市长：“大理至丽江高速路修建涉及到几十户拆迁户，其中大部分拆迁户都签订了合同，还剩下两户没有迁走。一户评估价46万，但对方表示少于200万不拆；另一户评估价72万，但拆迁户开价720万，否则免谈”。

拆迁的标准与“钉子户”的期望值相差太大。“可一旦接受他们的要求，那反倒是对其他70户居民的不公平。”

施工单位：“我们每天的经济损失为4万元，人工和机械设备都在待命，都等着施工的命令，然而直到现在没有丝毫动静。就因为这么一小段路，牵绊住了我们，以致其他地方的工程也无法开工，公司经济损失达二三百万。”当前第33页\共有134页\编于星期日\4点当前第34页\共有134页\编于星期日\4点（4）土地产权年期与房屋不对等，估价时候不考虑土地价值，多以房屋面积为补偿标准，或以剩余土地年期为补偿，导致双方对估值差异大。《物权法》避谈到期续费问题。《征收与补偿条例》以房屋面积为考量。当前第35页\共有134页\编于星期日\4点二、城市土地开发经营与管理（一）城市土地利用的基本制度1.我国土地管理三大基本制度：土地用途管制、土地征收与土地有偿使用。2.城市土地配置机制：（1）国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制；（2）有偿分为协议与招拍挂两类；（3）经营性用地与工业用地必须招拍挂供应；（4）国有土地使用权人可以依法租赁、作价出资(入股)、转让、抵押土地。3.土地储备制度全面推行，作为政府供应土地的前期必要程序。当前第36页\共有134页\编于星期日\4点4.工业用地

工业用地最低价+招拍挂+控制指标

招商-选商

浙江：永康，超过200万，宁波最高达300万。

但是,大部分地方的工业用地招拍挂并不适用.多数采取挂牌方式,类似于一个定向的协议.当前第37页\共有134页\编于星期日\4点5.划拨、限制、禁止用地目录。6.国务院：2008年3号文件今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。7.公共基础设施用地不断出台用地标准。当前第38页\共有134页\编于星期日\4点当前土地配置的基本结构：经营性——市场化，竞争方式配置非经营性——出台行业用地标准，没有标准的，需要提供节地评价报告。工业用地——兼而有之。当前第39页\共有134页\编于星期日\4点

2011年5月,国土部《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》,四种招拍挂“创新”做法来限制地王和高房价。

“限房价、竞地价”--房产销售难题“限地价、竞房价”—房产销售难题“商品住房用地中配建保障性住房”“土地利用综合条件最佳”——公平问题当前第40页\共有134页\编于星期日\4点（二）城市土地开发经营的制度设计

城市土地开发经营是指政府在市场经济条件下，以现代公共管理理念为指导，以土地统筹安排为主线，以政府土地储备为核心，统筹城乡利益，统筹土地开发，统筹基础设施、公共设施建设，实现土地资源优化配置和集约利用，促进城市社会经济可持续发展。当前第41页\共有134页\编于星期日\4点土地资源的稀缺性决定必须要用开发经营的思路管理土地。由于土地是稀缺的和不可移动的资源，要使有限的城市空间发挥最大的效用，必须高度重视土地资源管理和运营，努力提高土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益。土地是一个城市空间和城市功能的载体，土地供应状况直接关系到城市的发展空间、发展潜力和发展方向。城市的发展需要依靠土地资本运营，而土地收益又与城市的建设、管理、经济、环境等方面的水平呈正相关的关系。当前第42页\共有134页\编于星期日\4点城市在城市建设、管理、发展等方面的投入可以通过土地出让来实现回报。城市化发展必须由资金、土地、政策与运作者共同来完成，核心要解决地从哪里来、资金从哪里来，人往哪里去三个问题，这些问题都必须通过城市土地开发经营和土地集约利用来解决。

城市土地开发经营的手段，核心是要解决土地集约利用问题，统筹兼顾城市要素的分配和各方主体的利益，使有限的资源发挥更大的综合效益。当前第43页\共有134页\编于星期日\4点（三）城市土地开发经营的核心——土地储备

土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

当前第44页\共有134页\编于星期日\4点1.我国土地储备的起源与发展历程1996年，上海成立土地发展中心。1997年，杭州成立了土地储备中心。

随后，南通，厦门，青岛等也开展了土地储备工作。1999年6月，国土资源部内部通报，转发

杭州，青岛经验2001年5月

，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”

2007年11月，《土地储备管理办法》。2012年11月，国土资源部

财政部

中国人民银行

中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》

当前全国土地储备机构超过2500家。

当前第45页\共有134页\编于星期日\4点

2.基本运作模式

三种模式

市场导向型土地储备

早期的上海

政府主导型土地储备

杭州

市场互补型土地储备

武汉

上海、厦门、重庆等地成立地产集团，涵盖土地储备业务。当前第46页\共有134页\编于星期日\4点

（1）市场导向型土地储备

上海土地发展中心的运作方式。

政府明确规定了土地收购储备的范围，但是对范围以内的土地实施收购储备并不具有强制性，原土地使用者具有充分的权利。

谈判作为基本的交易手段，储备机构只作为市场供应主体之一。当前第47页\共有134页\编于星期日\4点收储范围内土地政府协商收购开发整理企业土地储备土

地

交

易储

备土地供应土地市场图1市场导向型土地储备

当前第48页\共有134页\编于星期日\4点

（2）政府主导型土地储备

杭州市土地储备中心始建，成为全国的基本模式。

在这种模式下，政府通过抓统一收购权、统一批发权实现了政府对一级土地市场的高度控制。“一个池子蓄水，一个口子放水”。

“非饱和供地”，“保持市场饥饿感”

当前第49页\共有134页\编于星期日\4点图2政府主导型土地储备收

储范

围内

土地政

府统

一收

购开发整理储

备土地供应土地市场

当前第50页\共有134页\编于星期日\4点

（3）市场互补型土地储备

武汉市土地储备中心。

种模式中配套出台了土地交易许可制度，体现了市场和政府之间的互补关系。

当前第51页\共有134页\编于星期日\4点图3市场互补型土地储备收

储范

围内

土地政

府

收

购

开

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整

理土

地

交

易

许

可储

备

土

地

供

应土

地

市

场当前第52页\共有134页\编于星期日\4点3.运行环节：

（1）制定土地储备计划。一般由市、县国土资源部门负责，并报同级人民政府或地方政府成立的土地储备委员会批准。

（2）实施土地储备。主体为政府或国土资源管理部门，土地储备机构只是接受委托开展具体事务性工作。开展土地征收具体事务的主体由市、县人民政府确定，既可能是征地事务机构，也可能是土地储备等机构。当有关工作完成后，相关土地纳入政府土地储备。当前第53页\共有134页\编于星期日\4点

（3）组织实施土地前期开发。×通一平，实施主体为土地储备机构。

（4）管护和临时利用储备土地。可依法对储备土地单独或连同地上建筑物、构筑物以出租、临时改变用途等方式进行暂时利用。临时利用的收入按照规定上缴财政。

（5）供应储备土地。储备土地供应主体是市、县国土资源管理部门，但储备土地供应的前期工作，市、县国土资源部门根据需要，将出让文件的准备、宣传、公告等事务性工作委托储备机构或土地市场交易机构（有形市场管理机构）办理，进入实质性供应阶段，则由市、县国土资源管理部门依法实施供应土地的职能。当前第54页\共有134页\编于星期日\4点4.储备范围(一)依法收回的国有土地；(二)收购的土地；(三)行使优先购买权取得的土地；(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；(五)其他依法取得的土地。当前第55页\共有134页\编于星期日\4点三、城市土地开发经营的案例——杭州为例（一）运营背景当前第56页\共有134页\编于星期日\4点当前第57页\共有134页\编于星期日\4点当前第58页\共有134页\编于星期日\4点当前第59页\共有134页\编于星期日\4点（二）杭州城市土地运营的背景

——人口与经济发展全市人口880万，土地面积16596平方公里，其中市区人口620万，土地面积3068平方公里。市辖五个县(市)，八个区。2013年，全市实现生产总值(GDP)8343.52亿元，按可比价格计算，比上年增长8.0%，全市按常住人口计算的人均GDP为94256元，按可比价计算增长7.0%。财政收入1734.98亿元。浙江省是中国民营经济最发达的地区之一，“藏富于民”的收入分配集聚了大量的民间资本，形成强劲的需求动力。当前第60页\共有134页\编于星期日\4点二、杭州城市土地运营的背景

——土地资源问题与矛盾城市格局：单核型的城市格局，增强了杭州在浙江省的凝聚力城市名片：住在杭州、学在杭州、游在杭州、创业在杭州西湖保护：三面环山一面城的城市布局，客观上制约的城市空间的发展移民需求、投资需求、求学需求的外地需求占据市场大份额土地资源：土地面积3068平方公里。市辖五个县(市)，八个区。主城区面积仅为683平方公里，土地资源紧缺，迫使走集约化城市发展之路

(地形图)当前第61页\共有134页\编于星期日\4点（三）杭州城市土地运营模式的形成与发展杭州市土地资源管理与运营经历三个阶段：以土地收购储备为起点的早期阶段（1997年至2001年）以土地成片开发为突破口的中期阶段（2001年至2006年）以城市土地资本运营为平台的现阶段（2007年以来）当前第62页\共有134页\编于星期日\4点1.早期阶段当前第63页\共有134页\编于星期日\4点早期阶段基本做法实施破产、搬迁、改制企业收购，由储备中心负责收购、场地平整，由储备中心负责招商，帮助解决了企业改制资金问题，也为城市建设提供了一部分资金。（车桥厂地块、热水瓶厂地块收购、云裳服装厂收购与装饰材料厂收购）当前第64页\共有134页\编于星期日\4点当前第65页\共有134页\编于星期日\4点建立了“政府主导型”的土地收购储备机制实行政府“统一收购、统一储备、统一规划、统一整理、统一供应的

“五统一”制度实现了政府垄断土地一级市场，增强了政府调控土地市场的能力有效地防止了房地产市场无序发展和缓解了城市规划实施的难度对资金需求量不大，在储备机制建立早期，土地市场没有发育的环境下效果比较明显早期阶段主要特点当前第66页\共有134页\编于星期日\4点三、杭州城市土地运营模式的形成与发展

———早期阶段问题与缺陷土地收购储备思路前期停留于经营土地，采取边收购、边出让的操作模式（案例：

地块）融资渠道单一，资金规模小，政府运用经济手段调控土地市场的能力有限土地收购范围单一，相关政策不配套，操作难度大幸福丝织厂当前第67页\共有134页\编于星期日\4点2.中期阶段当前第68页\共有134页\编于星期日\4点指导思想：从原来仅为国有企业解困转为国有土地资本经营运作对象：从原来的仅收购国有企业存量土地向旧城改造、建设重点区域和城郊结合部拓展工作重点：从过去的重收购转向重储备土地前期整理当前第69页\共有134页\编于星期日\4点中期阶段基本特点引入经营理念：实行土地运作成本核算制度，科学核定土地收购及运作成本；确立规划理念：对需要运作的地块，以规划条件明确为前提，在规划部门确定规划范围和条件后，再正式启动；提出招商理念：在地块出让时，全面考虑地块周边条件、环境的改善状况，以实现土地增值的最大化；当前第70页\共有134页\编于星期日\4点探索土地经营思路：分别采取与区政府合作，委托中介机构等多种方式对宗地进行房屋动迁、居民安置、土地平整、“三通到位”，把“毛地”变为“净地”，显化土地价值，缩短建设周期。建立资本运作理念：科学评价土地价值，只要负债不超过储备土地实际价值的60％时，进行负债收购土地。形成政府宏观调控理念。当前第71页\共有134页\编于星期日\4点3.现阶段当前第72页\共有134页\编于星期日\4点运作模式全面拓展。构建了以土地储备为平台，全市18家做地主体联合做地，覆盖全市、大项目全面带动的土地运作新体系。土地运营理念有了新的提升。规划、环境、基础设施、民生工程、土地储备有机结合，理念上从单纯的土地资本运营提升到城市资本运营。土地运营手段多样化。做地与做房并举，商品房与保障性住房并举，房地产开发与基础设施并举，土地资本运营与城市公共设施运营并举。当前第73页\共有134页\编于星期日\4点现阶段土地运营模式1、自主做地模式2、委托做地模式3、合作做地模式

当前第74页\共有134页\编于星期日\4点现阶段运营模式之资金运作资金来源：银行贷款土地开发补偿费45%土地收益基金3%。资金财政平衡：储备中心资金平衡、做地主体资金平衡当前第75页\共有134页\编于星期日\4点成效杭州市本级土地出让金收入：2008年，530亿；2009年，1200亿；（同年，地方预算内财政520.79）

2010年，922.57亿；

2011年，427.37亿；2012年，350.80亿；2013年,1326亿。

当前第76页\共有134页\编于星期日\4点（四）丁桥模式（运营机制探索）城市土地开发不只是“生地”变“熟地”、“熟地”变“建筑”的工程过程，而且涉及政府公共利益、开发企业利益和各种经济个体利益之间复杂的经济、社会关系的重新协调平衡过程。丁桥的成功实践经验，就是以科学发展观“以人为本”的核心理念为指导，率先树立“以民为先”的土地开发新理念，实现城乡用地统筹、保障被征地农户权益、解决城市无房户和住房困难户住房问题、方便居民生活并通过贯彻实施“五个先”的原则加以落实。当前第77页\共有134页\编于星期日\4点

丁桥模式（运营机制探索）以土地储备为平台，构建符合科学发展观要求的城市土地开发新机制。以政府为主导，构建符合科学发展观要求的新型城市土地一级开发运作模式。引入公共管理的理念，建立政府为主导的新型城市土地开发管理组织体制。组建政策性土地开发公司，实现政府主导与市场运作的有效结合。29当前第78页\共有134页\编于星期日\4点当前第79页\共有134页\编于星期日\4点规划情况：丁桥大型居住区一期规划用地总面积为5491亩，建筑总面积为350万平方米，建成总居住人口10万人。规划为未来大杭州的CLD(即中央生活区)，城北新城的城市核心区、服务完善的公共活动区、舒适便捷的品质生活区。（现状情况、规划图）拆迁及建设情况：现已顺利完成征地4715亩（其余为国有土地已拆迁完成），房屋拆迁65万平方米，兴建拆迁安置房35万平方米，已有1051户5000多人入住新建安置房。到今年10月全部完成1184户拆迁户的安置工作。

丁桥模式（运营机制探索）30当前第80页\共有134页\编于星期日\4点建设情况：完成了区内道路、管网等城市基础设施建设；完成实施了7所幼儿园、4所小学、2所初中的教育设施建设；提供了902亩经济适用房、215亩拆迁安置房的建设用地；储备了897亩中低价商品房用地、200亩商业公建用地（主要用于农村集体发展留用地）总投入资金50亿元，回收资金60多亿元。31当前第81页\共有134页\编于星期日\4点运作思路：落实“五个先原则”安置房先建设

10％留用地先定位

社会保障先落实

保障性民生用地先供给

基础及公共配套设施先建设

丁桥模式（运营机制探索）32当前第82页\共有134页\编于星期日\4点开发策略：策略一：大型公共设施引导。以大型公共设施的建设作为增长点，带动规划区土地高效有序开发。同时，中学、小学、社区中心等中小型项目引导片区开发，多点引爆、有机成长，实现城北新城的全面发展。

策略二：生态景观环境引导。充分保护和合理利用上塘河、半山等自然景观，以生态景观资源来引导开发，创造“绿色家园”，以提升规划区的生活品质和人居环境。策略三：交通引导。依托轨道交通3号线的建设，在大农港路、笕丁路相交处规划公共交通枢纽，以公共交通可达性带动服务产业的发展，并强化了规划区与周边区域的联系，推动规划区的整体开发建设。33当前第83页\共有134页\编于星期日\4点当前第84页\共有134页\编于星期日\4点当前第85页\共有134页\编于星期日\4点开发策略：

一是安置第一。以中高档商品房的标准和要求来打造安置房，优先安排安置房周围道路的给水、排水、电力、煤气等配套管网建设，尽早能够连通使用，早日顺利实现回迁安置。

二、配套先行。提前考虑，统筹规划

，主次地推进新城范围内主次干道路网的建设，优先安排安置房、经济适用房及出让地块周边区域的城市道路及配套管网建设，配合项目建设和地块出让34当前第86页\共有134页\编于星期日\4点

三是核心突出。统一协调建设好新城核心区的硬件设施，包括业态、酒店、商场、图书馆、影院，对核心区范围内的中心公园、10％留用地、商业公建、居住配套中心等具体项目专门策划

。在核心区产业规划的基础上，深化核心区城市设计，对文化、医疗、教育、政治、商业、办公等硬件设施提出设计方案和建设计划，将规划理念落地，实现有步骤、有策略地打造新城核心区的目的。

四是品质优先。引进国内外先进的景观营造理念，对新城景观系统进行统筹规划。同时，建立经营城市品牌的理念，编制城市品牌规划，对城市文化理念、城市色彩、城市建筑、城市照明、城市家具、城市公共艺术品等方面进行整体策划和设计，打造有丁桥特色的区域城市品牌。当前第87页\共有134页\编于星期日\4点当前第88页\共有134页\编于星期日\4点四、城市土地开发政策存在的问题

（一）建设用地粗放浪费较为突出，用地结构不合理，用地需求难以短期内降下来。

2000～2010年间，人均城镇工矿用地面积从130平方米上升到142平方米，新城、新区建设的低密度、分散化态势明显

。

我国的农村人口数量在此阶段也相应快速减少，1996年至2011年减少了将近2亿，大量的农村人口向城市转移。但是，我国村庄用地面积并没有呈现相应的减少趋势，用地面积反而从1996年的1336.1万公顷增加到2011年的1372.8公顷，增加了近36万公顷，农村人均面积达到248平方米。呈现人减地增的局面。

当前第89页\共有134页\编于星期日\4点

城市内部用地结构不尽合理，城镇工业用地比例偏高，2010年全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，珠三角、长三角等一些制造业发达地区工业用地比例超过40%，个别地区甚至超过50%。改善城镇居民生活条件的居住、休闲等用地供应相对不足。

全国工业项目用地容积率０．３－０．６，工业用地平均产出率远低于发达国家的。

当前第90页\共有134页\编于星期日\4点（二）地方经济增长对土地要素的供给依赖较大，难以为继。1.现有发展方式以“土地…一财政一金融”联动机制为支撑。2.财政是动力。在经营性用地实行招拍挂后，土地出让收入大幅增长，形成土地财政。3.金融是工具。各级地方政府城市建设资金主要来源于银行信贷。4.土地是杠杆。地方政府向商业银行借贷，一靠资本金，其一部分来自收支盈余，更主要来自土地出让收益。二靠资产作抵押，土地是最可靠、最可预期的抵押品。5.此种模式弊端也逐步显现，造成多征、多占、多卖地冲动，导致土地浪费，冲击耕地红线，也加大了宏观调控难度。

当前第91页\共有134页\编于星期日\4点当前第92页\共有134页\编于星期日\4点土地财政的三层含义：1.出让金，每年3万亿上下，2013年4.1万亿。占地方财政收入比例一般为40-50%。2.开发建设带来的税收：开发过程中的营业和建设税，房地产销售中的五个税种，2012年已经超1万亿。3.融资平台抵押贷款：地方政府以土地为主要抵押物从银行融资用于城市建设，不走财政的账，做的是财政的事情。

停不下来的循环，需要政府掌握更多土地。

循环下去：社会动荡或者金融危机？当前第93页\共有134页\编于星期日\4点（三）偏重管理手段，不注重制度创新，土地节约集约利用情况并无根本好转。1.部分市场化，市场化供应缺乏负责任的主体2.用地指标控制配套以监管和惩罚手段。3.城镇外延扩张造成土地过量消耗；工业用地占比较高，总体利用效率偏低；农村建设用地占比大，土地闲置和粗放利用客观存在。4.以各种名义来给出优惠供地条件，压低供地价格，避免竞争，造成土地供应过量。2.5产业，战略性新兴产业，旅游地产，养老地产。当前第94页\共有134页\编于星期日\4点主城A书记东部新城B书记南部产业园C书记西部高新区D书记北部生态城当前第95页\共有134页\编于星期日\4点（四）靠组织力量与科技力量监管土地，违法用地情况依然严重。1.土地督察与其他各类监督组织并无根本性的制度创新。卫片执法与摄像头执法成为潮流。2.一些地方政府主导、支持或默许是违法违规供地的主要原因。农民集体突破规划和用途管制进行非农开发的现象也较为普遍。

3.既不能减少地方占地冲动，又不能削弱其占地能力和增加农民谈判权力，更没有严格的处罚手段，政府为主的违法格局难以改变。4.需要反思小产权房、以租代征等违法行为中存在的无直接受害者现象。当前第96页\共有134页\编于星期日\4点

当前第97页\共有134页\编于星期日\4点（五）过多占用耕地导致保护形势更加严峻1.各地发展经济偏重增量土地供应，对土地供应量短期内无法下降。2.粮食供求长期处于紧平衡和弱平衡状态。3.后备资源有限，补充耕地质量难以持续提高，数量无法保障。4.占补平衡难度增加，重数量轻质量，跨省占补平衡受阻，造假严重。5.水资源和耕地资源存在严重错位，未来补充耕地难度更大。当前第98页\共有134页\编于星期日\4点耕地不断减少19.5119.5019.4519.3819.2419.1418.8918.5118.3718.3118.2718.2618.257当前第99页\共有134页\编于星期日\4点全国农用地（耕地）等别面积当前第100页\共有134页\编于星期日\4点优、高、中、低等地比例结构优、高等地占1/31-4等

，

优5-8等

，

高9-12等

，

中13-15等，低当前第101页\共有134页\编于星期日\4点（六）土地利益分配问题显化，引发的社会矛盾日益突出。1.被征地农民和地方政府的利益矛盾；2.土地级差收益的归属和公平分配问题。

当前第102页\共有134页\编于星期日\4点五、创新尝试与发展趋势（一）创新尝试1.增减挂钩2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），文件第二部分中“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”明确指出：“鼓励农村建设用地整理。城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2005年10月，国土资源部印发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的通知（国土资发〔2005〕207号

），选择8个省（市）作为试点省份，开展增减挂试点。当前第103页\共有134页\编于星期日\4点增减挂的概念

依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。本质：流转的不是与地块结合的使用权，而是可与地块分离的发展权。当前第104页\共有134页\编于星期日\4点挂钩试点项目区示意图实施前实施后城镇建设用地村庄用地建新拆旧当前第105页\共有134页\编于星期日\4点2.嘉兴的两分两换

“两分两换”政策按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；

以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；

以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

当前第106页\共有134页\编于星期日\4点九龙坡区模式——住房换宅基地、社会保障换集体土地承包地

九龙坡区城乡统筹的指导政策是要想由农民变为市民，要有稳定的非农收入来源，农民工须自愿退出农村宅基地使用权和土地承包经营权。

九龙坡按照

“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的20％左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80％左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房

。

3.重庆农村土地流转模式当前第107页\共有134页\编于星期日\4点4.成都的双放弃

成都市温江区的“双放弃换社保”

：对自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权的农民，由政府按规定给予补偿，并解决社会保障。

申请双放弃后由当地政府部门进行核查批准后获得一定补偿，入住政府出资统一建设的集中居住点，户口变成居民，进入失地农民社保系统。当前第108页\共有134页\编于星期日\4点

以上各种的本质：政府主导，制定规则，通过统一规则获得分散的农村土地产权，集中后进行流转，实现耕地的规模经营和建设用地的城乡统筹使用。

在利益分配上，村民只有被动选择权利。村民无法实际处分自身的土地权利。当前第109页\共有134页\编于星期日\4点5.成都灾后重建中的联建

成都灾后重建，利用宅基地吸引城市资金进入。村民与市民组合联建。宅基地集体建设用地-农家乐（旅游）当前第110页\共有134页\编于星期日\4点6.广东的三旧改造

广东省特有的改造模式，分别是“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造。

改造模式主要分政府主导和土地权属人自行改造两种模式。其中，政府主导模式除开对拆迁范围限定在“三旧”范围内，其他的手续和流程都是和传统拆迁相仿。当前第111页\共有134页\编于星期日\4点

自行改造项目模式

补交改造前后两种用途的差价，自行按照规划实施改造。1.选择自己投资改造，获得全部市场收益。2.以土地入股，联合开发商改造，获得部分收益。3.出让开发权，获得约定收益。

关键点：掌握开发权，不需要与原土地被迫分离，掌握了收益分配的主动权。

当前第112页\共有134页\编于星期日\4点7.深圳的城市更新

深圳的特殊情况:1.除交通市政设施用地、公园绿地等之外，全市合法登记的用地面积仅约300平方公里，而全市原农村集体经济组织（股份公司）实际占用土地近400平方公里。

2.深圳土地出让收入占财政收入较低水平。

腾空间比收出让金更重要。当前第113页\共有134页\编于星期日\4点

类似于台湾的市地重划。20%用地交给政府储备，确认模糊产权，并冲抵费用。

剩余面积的15%交给政府用于基础设施建设。

其他归城中村农民按规划自行开发建设。当前第114页\共有134页\编于星期日\4点

以上各种：农民能对自身的土地权利进行自主选择的转移，获得收益。当前第115页\共有134页\编于星期日\4点8.未利用地开发——低丘缓坡：停顿状态

国土部：低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点。

要求编制低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用专项规划和试点项目实施方案。增加的规划建设用地规模，不得超过分解或已批准的到2020年新增建设用地规模；报国土资源部审核同意后可适当予以追加。

好处：扩大用地规模，不需要耕地占补平衡。林地占补平衡？

坏处：生态恶化。到处削山造城，湖北十堰、陕西延安，云南。当前第116页\共有134页\编于星期日\4点当前第117页\共有134页\编于星期日\4点当前第118页\共有134页\编于星期日\4点1.建立城乡统一的建设用地市场

十七届三中全会：

在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。

逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。（二）政策走向当前第119页\共有134页\编于星期日\4点

十八届三中全会：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：市场在资源配置中起决定性作用

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。关于征地：缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

城市土地：扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。当前第120页\共有134页\编于星期日\4点

十八届三中全会文件比五年前少了“逐步”两字。

同等入市，同权同价，如何解释？（1）存量乡镇企业用地？（2）存量宅基地如何入市流转？（3）集体公共用地转变为经营性用地？（4）规划圈外新增建设用地直接由集体入市？（5）城市规划圈内的经营性不征收，直接由集体入市？

当前第121页\共有134页\编于星期日\4点乡镇企业用地宅基地乡村公用地新增集体建设用地当前第122页\共有134页\编于星期日\4点2.存量土地盘