流域生态补偿-生态环境部对外合作与交流中心课件

生态补偿实践进展

Eco-CompensationProgress张惠远环境保护部环境规划院2012年9月11日生态补偿概念与内涵(Concept)1我国生态补偿的实践领域和政策手段(Practices)2环保部在推动生态补偿方面工作(MEPprogress)3内容提要（Contents）工作建议(Recommendations)4一、生态补偿概念与内涵Concept&Connotation4生态补偿机制的概念市场交易观

AcademicView1生态补偿应满足5个条件，一种自愿交易行为；交易对象是明确界定的环境服务；存在环境服务的提供者；当环境服务提供者保证了环境服务的供给，消费者才要付费。5condition成本收益观AcademicView2从行为主体的成本角度出发，生态补偿是指通过对保护资源环境的行为进行经济补偿，提高行为的收益，从而激励保护行为的增加，达到保护资源的目的。CostofObjectiveAction生态补偿机制的概念5通用的概念CommonView生态补偿是一种以保护生态系统功能、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值和生态保护及发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。InstitutionalArrangement在我国，生态补偿不仅是一种经济政策手段，也是一种社会发展的调节手段。Environmentaleconomicmean®ulationmeanforsocialdevelopment生态补偿的最新解释最新的生态补偿定义是《生态补偿条例》（草稿，2011年11月）中提出的，各级政府和生态受益者、损害者通过资金补助、项目支持、政策优惠等方式对生态保护者、受损者损失的弥补。Throughcapitalsubsidy,projectsupportandpreferentialpolicy,governmentatalllevels,ecologicalbeneficiaryanddamagingpartycompensateecologicalcontributoranddamagedparty.二、我国生态补偿的实践领域和政策手段

Practicefield&Policymeans

8我国建立生态补偿机制的总体态势开始推广我国关于生态补偿的研究和实践开始于上世纪80年代中后期,生态补偿的概念是由国家环保局提出的。Startedin1980sbySEPA生态补偿形式由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿；nationalpolicy地方自主性的探索实践，形成了一些地方性的生态补偿政策。Localpractice生态补偿领域Field森林、流域、矿产资源开发、草原和区域性生态补偿等Forest,watershed,mining,grasslandandregionalEC9森林生态补偿(ForestEC)起步较早，投入不少，取得了较明显的成效，尤其是98年特大洪水后实施的天然林保护、退耕还林等六大生态工程是对长期砍伐等破坏造成生态系统退化的补偿。Earlystart,moreinvestment,evidentresult.10重点工程Majorprojects天然林保护工程NFPP退耕还林工程GTGP1998-1999年试点，2000年实施至今长江上游地区和黄河上中游地区，涉及7300万公顷的天然林通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林区职工等措施，解决我国天然林的休养生息和恢复发展等问题。1999年-2001年试点，2002年实施至今以粮食和现金两种方式补偿农户，对陡坡耕地和沙化耕地实施退耕还林，解决重点地区的水土流失和风沙危害问题。截止2009年底，工程覆盖25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，涉及3200多万农户、1.24亿农民，累计完成退耕造林906.26万公顷，配套荒山荒地造林1413.72万公顷，新封山育林193.32万公顷。森林生态补偿(ForestEC)相关政策RelatedPolicies森林生态效益补偿基金CompensationFundforForestEcologicalBenefits森林碳汇补偿项目CompensationprojectforForestCarbonSink2001年,中央财政建立森林生态效益补助资金,在河北等11个省、自治区的658个县级以上单位和24个国家级自然保护区进行补助试点，平均每年每亩补助5元，资金主要用于国家重点生态公益林的保护和管理。2004年正式建立了中央森林生态效益补偿基金，将补偿范围扩大到全国。目前，全国重点公益林实际认定面积达到1.05亿公顷，中央已经对其中的0.45亿公顷实施了补偿。2006年我国成立了中国绿色碳基金，目前已经发展成为中国绿色碳汇基金会，已经募集到5亿多元人民币，营造了120多万亩的碳汇林。2006年，全国第一个试点示范碳汇项目在云南省临沧市启动，由加拿大嘉汉林业投资有限公司全额投资再造林，每亩造林投入约250元。森林生态补偿(ForestEC)12流域生态补偿(WatershedEC)国家政策推动跨省流域生态补偿Promotetrans-provincialriverbasinEC地方实践城市饮用水源地保护ProtectionofUrbanDrinkingWaterSource行政辖区跨界断面水质生态补偿cross-bordersectionwaterquality应用的主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。Fiscaltransferpayment,toptobottomIntegratefundingchanneltocompensationareaHorizontalgovernmenttransfer全国已开展流域生态补偿的地区WatershedECpractice目前，全国已经开展流域生态补偿的省份有：辽宁省、北京市、河北省、山西省、甘肃省、陕西省、河南省、山东省、江苏省、安徽省、浙江省、上海市、福建省、江西省、湖南省、贵州省、重庆市、四川省、云南省、广东省等，主要以跨界断面水质生态补偿和水源地保护生态补偿的类型为主；其中国家层面首个跨省新安江流域水环境补偿试点于2010年底正式启动。流域生态补偿(WatershedEC)监测流域的行政交界断面，如果上游地区提供的水质达到目标要求，则下游地区必须向上游地区提供生态补偿，如果未达到目标要求，则上游地区必须向下游地区提供污染赔偿。目前我国已有10余省份出台了基于跨界断面水质目标考核的生态补偿办法并付诸实践，这种模式以省内补偿为主，跨省补偿很少，比较有代表性的案例有：河北省子牙河流域生态补偿扣缴政策辽宁省辽河流域跨界断面考核办法江苏省太湖流域环境资源区域补偿政策河南省沙颍河流域水环境生态补偿机制山东省重点流域生态补偿机制14流域生态补偿—跨界断面水质生态补偿Cross-bordersectionwaterquality15流域生态补偿—城市饮用水源地保护浙江省东阳市与义乌市成功地开展了水资源使用权交易，经过协商，东阳市将横锦水库5000万m3水资源的永久使用权通过交易转让给下游义乌市。水资源交易模式

waterresourcetransaction宁夏、内蒙古也有类似的水资源交易，上游灌溉区通过节水改造，将多余的水卖给下游的水电站使用。这些交易对生态环境的影响还值得商榷。ProtectionofUrbanDrinkingWaterSource16流域生态补偿—城市饮用水源地保护为避免流域上游地区因发展造成的生态环境破坏，在下游城市建立工业区，税收归上游城市。如浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区”，作为金华市水源涵养区磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持。异地开发模式DevelopmentrelocationProtectionofUrbanDrinkingWaterSource17流域生态补偿—城市饮用水源地保护如福建省九龙江流域生态补偿。2003-2008年每年，厦门市每年出资1000万元，漳州、龙岩每年各出500万元，加上省环保专项资金共同设立九龙江流域生态保护专项资金，主要用于水源保护、面源污染整治等。达到了比较好的效果。专项资金模式SpecialFundProtectionofUrbanDrinkingWaterSource跨省生态补偿：进展缓慢SlowProgress流域生态补偿—跨省生态补偿新安江流域跨省水环境补偿Trans-provincialwaterenvironmentcompensationinXin’anRiverBasin2010年12月，新安江流域作为我国首个跨省水环境补偿试点正式启动，2011年10月，财政部和环保部联合印发了《新安江流域水环境补偿实施方案》，具体规定了新安江流域生态补偿实施的具体措施。补偿资金安排为中央3亿元，安徽省和浙江省各出1亿元。由环保部推动两省签订环境补偿协议文本。汀江流域生态补偿ECinTingjiangRiverBasin2012年，中央财政出资5000万启动汀江流域生态补偿试点，目前主要用于长汀县汀江上游长汀县的流域生态保护与环境治理。Trans-provincialEC19矿产资源开发生态补偿MiningResourceEC上世纪80年代中期开始实施、90年代中期进一步改进，对矿产资源开发征收矿产资源税，以调节资源开发中的级差收入，促进资源合理开发利用。从1994年开始试点征收矿产资源补偿费，尽管有将补偿费用于治理和恢复生态环境破坏的要求，但实践中却很少考虑生态补偿问题。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》明确了矿山开发的押金制度。这一政策，符合矿产资源开发生态补偿机制的内涵。但是没有解决企业自身内部生态环境保护资金来源和渠道问题。征收生态补偿费：国家政策Nationallevel:LevyECfee20矿产资源开发生态补偿MiningResourceEC征收生态补偿费：地方实践Localpractice云南、广西、福建、江苏、陕西等我国首个生态补偿费实践：云南省昆阳磷矿试点，对每吨矿石征收0.3元，用于开采区植被及其他生态环境破坏的恢复费用。青海省2010年11月起开始征收原生矿产品生态补偿费，2011年上半年累计征收原生矿产品生态补偿费2.5亿多元。已经开展最近开展矿山环境恢复治理保证金制度marginsystemforminingenvironmentrestoration矿产资源开发生态补偿MiningResourceEC国家政策地方实践2006年财政部、国土资源部、环保部发布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，正式明确提出建立我国矿山环境恢复治理保证金制度。2008年我部会同发改委能源局等在山西开展煤炭可持续发展试点,开征可持续发展基金和生态恢复治理保证金。已经开展的省份：云南、广东、黑龙江、浙江、宁夏、江苏、山东、河北、山西、新疆、安徽等。有些地方如广西，采用征收保证金的办法，激励企业治理和恢复生态环境，若企业不采取措施，政府将用保证金雇佣专业化公司完成治理和恢复任务,但因征收的标准低金额少,无法有效解决问题,还需要向山西经验看齐。区域性生态补偿(RegionEC)区域性生态补偿多是以林草等单项生态要素为保护或建设目标。目前我国条块管理的体制使得这些本来应该是相互协调促进的政策成为了相互非理性竞争的政策,在一些地方还造成了重大的生态破坏和国家财产的巨大浪费,需要引起我们的深思和重视。国家政策从上世纪80年代以来，退耕还林还草、天然林保护、退牧还草、“三江源”生态保护等一系列生态工程均具明显的生态补偿意义，投入资金已达数千亿。具有生态补偿性质的转移支付财政部从2008年起设立了国家重点生态功能区转移支付，加大对国家限制开发的其他生态功能重要区域涉及的451个县的转移支付力度。财政部于2011年正式印发了《重点生态功能区转移支付办法》（以下简称《办法》）（财预[2011]428号），支付力度进一步加大，支付办法和范围更加明确，重点生态功能区转移支付全面展开。12区域性生态补偿(RegionEC)24草原生态保护奖励机制RewardMechanismforForestProtection西藏草原保护奖励试点全国草原保护补助奖励2009年，党中央、国务院决定在西藏率先开展建立草原生态保护补助奖励机制试点工作。确定在那曲、阿里、日喀则部分县建立以草定畜奖励、薪柴替代补贴、和草原生态监测为主要内容的草原生态保护奖励机制。5试点县牲畜存栏较上年减少54万个绵羊单位，是历年来减畜力度最大的一年，试点县群众户均增收2410元。2010年10月，国务院常务会议决定建立草原生态保护补助奖励机制促进草原生态安全和牧民增收。从2011年起，在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、宁夏等８个主要草原牧区省（区），全面建立草原生态保护补助奖励机制。2011年中央财政安排专项资金136亿元,支持8个省禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产性补贴等。地方试点LocalPilot25生物多样性保护生态补偿ECforBDConservation加强生物多样性保护，必须进一步深化改革，完善体制机制。从当前看，最重要的是建立生态环境补偿机制。要把生物多样性保护纳入生态环境补偿政策，通过财税体制给予相应的经济补偿和制度支持。特别是对国家确定的生物多样性保护优先区域，要加快建立相应的补偿机制。财政部要抓紧研究继续深化生态补偿机制建设及相关问题，总结地方试点工作经验，建立激励和约束机制。正在探索李克强副总理6·5讲话三、环保部在生态补偿方面所开展的工作

WorkingprogressofMEPinEC推动做好生态补偿前期研究在全国范围研究和推行生态补偿制度，是国内最早提出建立生态补偿机制的部门推动开展了国合会生态补偿机制研究国家水专项流域生态补偿与污染赔偿研究与示范课题研究，十二五继续推动生态补偿课题的深化试点研究上世纪90年代2006年-2007年2008年-2010年目前正在推动开展亚行“编制国家流域生态补偿技术导则”的技援项目研究；积极争取其他国际合作项目，开展与生态补偿有关的研究，推动中国生态补偿逐步与国际接轨。Preliminaryresearch2005年以来环保部参与开展的相关工作2005年以来，为落实党中央、国务院有关要求，我部与发改、财政、国土等部门和浙江、江苏、福建、山西等地区开展了积极探索，取得一定进展。推动开展矿产资源开发生态补偿工作陆续发布了几份关于推动开展生态补偿试点工作的文件推动生态补偿相关法律条文的修订和开展关于生态补偿条例的前期研究积极参与起草《国家生态补偿条例》PromoteminingECDocumentofECpilotRegulationresearchDraftNationalECRegulation推动开展矿产资源开发生态补偿工作国家环保总局等配合国家发改委（能源局）研究制定了山西省煤炭资源开发生态环境恢复补偿机制试点政策，经国务院批准（国函〔2006〕52号）后，2007年山西省正式启动了试点工作。财政部、国土资源部、国家环保总局联合印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号），推动各地开展矿产资源开发生态补偿政策试点工作。推动山西省启动了试点工作，主要包括制定生态环境恢复治理规划、完善生态环境评价及监管制度、开征生态恢复治理保证金和可持续发展基金建立煤炭开采综合补偿机制等。2005年2006年2007年WorkingonMiningResourceEC陆续发布了几份关于推动开展生态补偿试点工作的文件环境保护部（国家环境保护总局）发布《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，计划在四个领域开展生态补偿试点：（1）自然保护区；（2）重要生态功能区；（3）矿产资源开发；（4）流域。环境保护部印发了《关于确定首批开展生态环境补偿试点地区的通知》（环办函〔2008〕168号），指导地方进一步扩大试点范围、深化试点内容。试点省份包括:甘肃省、辽宁省、浙江省、江西省、福建省、山西等。2007年8月2008年5月GuidelineDocumentsofECPilot推动生态补偿相关法律条文的修订和开展关于生态补偿条例的前期研究工作推动促成《中华人民共和国水污染防治法》（2008修定）中增加生态补偿相关条款。该法第七条规定：国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制ResearchonECRegulation积极参与起草《国家生态补偿条例》等《国家生态补偿条例》（以下简称《条例》）列入国务院法制办B类立法计划，起草工作于2010年4月启动，目前正紧锣密鼓开展工作;NationalEco-compensationRegulation与国家发改委一起起草了《国务院关于建立健全生态环境补偿机制的若干指导意见》（草稿，以下简称《意见》），进一步明确近期工作任务;SomeOpinionsonEstablishandAmplifyEco-environmentCompensationMechanismbyStateCouncil(Draft)流域和生态功能区生态补偿是《条例》和《意见》的重点领域，环保部正牵头组织开展这两方面工作。Foci:eco-compensationinriverbasinandecologicalfunctionzonesDraftNationalECRegulation推动了重要生态功能区转移支付工作环保部于2008年和中国科学院联合发布了《国生态功能区划》，是《全国主体功能区规划》的技术基础,为支持这两个规划实施，进一步加大对生态保护重点区域的支持力度。财政部在均衡性转移支付下设立国家重点生态功能区转移支付，通过明显提高转移支付补助系数的方式，加大对青海三江源、南水北调中线及国家限制开发的其他生态功能重要区域涉及的451个县的转移支付力度。NationalMajorFunctionZoningTransferpaymenttokeyecologicalfunctionzones目前正在推动的几个生态补偿试点2010年底与财政部联合开展了跨省新安江流域环境补偿试点Xin’anRiverBasin2012年初与财政部联合开展了汀江流域环境补偿试点TingjiangRiverBasin目前正在推动的试点还有东江、九龙江和赤水河等DongjiangRiverBasin,JiulongRiver&ChishuiRiv