地方债务化解的6种方法

从2018年严禁新增隐性债务的违规举债行为，网传发布6种化债方法，到现在已经将近5年时间了。5年来，我们听到了不少对6种化债方法抱怨之声，甚至有的读者说，这6种方法，哪怕只要是有一种能管用的，当初也不至于举债啊。我们认为，读者对于化债6法的运用，可能尚有一定的误解，成功化债需要采取的方法：并非是在化债方法中选择一种、两种或者更多，而是在一种化债方法中，通过这6个步骤，实现“6步走”化债。本篇不对任何部委和国家文件进行解读,也不对其发表任何评论和意见。一、化债6法的天机是“化债6步走”根据各地公开资料显示，目前确定的化解方法主要有6个:1）安排财政资金偿还：计划安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还；2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还：计划通过出让相关股权取得收益偿还；3）利用项目结转资金、经营收入偿还：计划由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）；4）合规转化为企业经营性债务：计划将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务；5）借新还旧、展期等：计划由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还债务；6）破产重整或清算：计划对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解债务。网传化债六法为了表述的方便，我们将其简化为“L安排财政资金，2.出让国有权益，3.利用项目收入，4.转经营性债务，5.借新还旧展期，6.破产重整清算”等36个字，并将其纳入片区开发之中，通过类TOT模式，实现化债功能。二、6步走：片区开发中的TOT化债将项目资产与对应负债打包，以类TOT的形式纳入到相关联的新片区开发项目中，通过转化为企业债务，依靠更高的盈利水平，实现吸收消化债务的辅助目标，是化解存量债务的可尝试方案之一。比如，将20亿元市政道路项目资产与对应债务，纳入到与其真实关联的总投资100亿元片区开发项目当中，社会资本（包括合规转型后的平台公司）筹集30亿元资本金后，仍然可以再融资50亿元（举例按资本金30%比例要求），从而完成片区开发项目的其余开发建设。当然，资本金注入和债务处置过程，可以考虑分步操作，以减轻资本金筹集的压力。（一）安排财政资金安排财政资金不是片区开发的必须环节，不过，与PPP相似的是，在为数众多的片区开发项目中,地方财政也承担了较小比例的项目资本金出资。（二）出让国有权益片区开发的最核心理念，就是将片区内出资开发建设的责任，和，片区开发的土地一级开发中出让收入中一部分定额收入的权利，一起让渡给社会资本投资人。与一般片区开发模式不同的是，在片区开发中采用类T0T模式化债时，需要把原来产生债务的对应资产包或类似内容，作为项目内容纳入到片区开发项目中。相应的，从财政收入角度来看，这要求初始的片区开发项目具有较强的盈利能力，才能在实现覆盖投资人新投资本息之外还有能力偿还旧债。总结一下，如果我们把片区开发中采购社会资本投资人的过程，理解为是出让国有权益的一种方式,在技术上倒也并没有什么不准确之处。（三）利用项目收入利用项目中财政收入的自平衡能力，是片区开发模式能够得以实施的最根本保障，也是一切债务化解的最根本来源，一一只有增量的收入，才是化解债务的最根本来源。（四）转经营性债务通过上述操作，实际上已将政府性债务转换为企业经营性债务，能否偿还债务，将主要取决于企业在片区开发项目中的投资和运营表现，当然，地方政府还应履行应有的行政审批、指标申请、营商服务等方面职责。（五）借新还旧展期在有些（多为小型）项目中，地方政府要求社会资本投资人直接向地方政府指定部门转款用以偿还地方财政先前垫付的资金；更具有推广意义的做法，是通过与金融机构等各方协商，就原债务重新进行变更和展期的情况。（六）破产重整清算对于之前债务及其所对应的建设内容，进行重整，纳入片区开发项目后，针对原有项目公司等相关安排，也需进行必要的清算和处置。三、片区开发中TOT化债的特点和不足（一）靠收入偿还的化债方式片区开发项目中的TOT模式，与常见的TOT项目在基本架构上并没有本质的不同，核心内容是PPP项目中包含购买PPP启动前即已发生的子项目包,但片区开发项目中的TOT模式,又具有其自身的独特之处。在一般类型的TOT项目中，由于当前市场形势下，可自主盈利的公益性项目较少，造成可TOT的存量资产极为匮乏。少量存在的可TOT资产，也会受到职工权益、社会关注等因素的制约。针对无收益的存量资产，适用TOT模式，在技术上也存在障碍，如果没有其他有收益项目的平衡，则项目本身就属于完全政府付费类型；如果再缺少运营内容，则更是涉嫌为“延长版BT”类型项目了。不过，在片区开发领域，情况就完全不同了，由于利润率足够高，能够在一定程度上控制风险，使得TOT模式在片区开发领域中能够发挥更加显著的盘活存量、化解债务的作用。（二）片区开发中TOT化债的门槛较高L片区开发中的TOT模式要求项目盈利性较高由于项目模式比较复杂，不可预见性较大，因此客观上要求项目预期可实现的经济和社会效益非常好，对区域GDP具有进一步的拉动作用，项目本身具有较高的预期盈利性，以覆盖项目风险。.片区开发中的TOT模式结构设计复杂程度高片区开发中TOT模式中至少包含一对新旧项目，要充分考虑到新旧项目之间，在资金筹集、抵质押物、时序安排、主体转换、资产评估、交接程序、回报安排等多方面的重叠因素，技术复杂程度非常高。.片区开发中的TOT模式要求参与者能力较高由于项目模式比较复杂，要求社会资本具有丰富的片区开发项目经验，要求社会资本具有充足的资金实力、融资能力和协调能力。同时，也要求地方政府相关部门的配合能力较强，能够及时充分地完成相关基础信息资料的搜集整理，能够依法合规地审批和上报相关程序。（三）TOT化债的片区开发吸引力较小在片区开发中应用类TOT模式，虽然能够化解政府性债务，但是也会降低了新项目的整体融资能力，在很大可能性上也降低了新项目的整体盈利水平。同时，也对地方政府的行政能力和营商服务水平，提出了极高的要求，这也是含有TOT化债的片区开发项目吸引力较小的主要原因。TOT在片区开发中的应用情况我们在2019年进行PPP项目管理库内的园区开发项目调研时，关注到相当数量项目在采购期间存在“投资人需出资购买先前资产”的做法。尽管这些项目完全没有以TOT名称命名，但在事实上构成了TOT的做法，在客观上能够起到化债的作用。不过，我们结合实地考察和分析得出的结论是，上述TOT项目产生的主要原因，还是由于开工前采购手续不完善，“先上车后补票"，此类"TOT化债”，可能并非来自于主观自发的化债意图，而是“TOT自己资产来偿还了自己的债”。可能是由于程序相对简单可控以及库外风险较大的多方面因素，我们在此次2020-2021年全国片区开发项目调研中,看到的与之前库内类似的TOT化债案例并不是很多，具体内容主要为社会资本出资归垫地方政府前期征拆款项等。TOT化债是片区开发模式中较为复杂的技术，先前在PPP管理库中的应用也不算普及，目前在片区开发领域亦未得到广泛应用。五、TOT用于类似化债做法的案例【案例11华中某新城片区整体开发项目项目概况：项目地理位置优越，拟合作开发总投资约300亿元以上，开发建设周期约10年，规划面积为17平方公里,项目内容涵盖土地征拆、基础设施建设、配套设施等。项目本着片区自平衡、不新增政府债务的基本原则，通过片区基础设施建设、导入产业和公共服务配套的完善，提升土地价值，对片区进行整体开发并实现片区对应政府债务的化解。【案例2］华中某地土地整治项目项目概况：项目实施内容主要包括：农村废弃居民点拆旧区复垦、废弃采矿用地复垦、修建灌排水设施等。合作期限:自签订正式合同起4年，其中建设期1年，管护期3年。项目建设投资及资金投向：本项目建设投资估算1亿元。资金投向主要在以下两方面：一是将门或行业主管部门或融资平台或乡镇人民政府等各类主体垫付的纳入本项目的项目资金支出回拨至上述相关主体；二是除此之外的其他建设项目，由投资人自主进行项目投资和管理。投资回报：本项目投资回报由增减挂钩项目经营收益和财政“以奖代补”的奖补收益组成，具体以投资合作合同约定为准。【案例3】华中某地片区土地整理项目项目概况：社会资本方采购总投资约100亿元以上，其中棚户区改造项目总投资约七成；改造及土地整理项目总投资约