公共事业管理学第三版娄成武司晓悦郑文范我国志愿服务的行政化问题对策研究

年4月19日公共事业管理学第三版娄成武司晓悦郑文范我国志愿服务的行政化问题对策研究文档仅供参考中国志愿服务的行政化问题及对策研究刘勇摘要五、六十年代以来，国际上对社会发展观的认识正从过去强调经济增长转向强调整个社会生态的可持续发展。在中国，随着现代企业制度的改革和城市化建设的高速发展，大量的公共事务和社会问题也随之产生，如老龄化、下岗就业以及社区建设等，这些问题和事务仅靠政府一手包办难以令人满意，在政府能力限度之外急需一种新的社会合力来支持这股有效的处理这些公共事务。这就使志愿活动成为政府促进公共事务解决的一种行政体制外的动员和组织方式。这一政策促使大量志愿组织和志愿活动逐步形成规模。志愿服务作为公共事业组织（第三部门）中的一个重要领域，是随着公共事业组织的独立而发展起来的。由于受中国国情和改革的进程的影响，公共事业组织的主体地位确立的异常艰难，使得志愿服务行动的发展也不顺利，在志愿服务中产生了行政化的问题。它不但对志愿服务本身是一种损害，同时对整个公共事业组织的建设发展也极为不利，从而必将影响中国政治体制改革的深入开展，影像“小政府、大社会”的改革目标的实现。为了克服这种不利局面，一方面要借鉴国外志愿服务的发展经验为我所用，另一方面要结合本国的成功实践，从确立公共事业组织的主体地位入手，实现志愿服务的结构转型，辅以法制保障，从而发掘出克服志愿服务中的行政化问题的有效对策，为志愿服务事业的持续深入发展注入动力，推动中国社会改革目标的实现。关键词：志愿服务志愿组织行政化问题公共事业组织政府目录第一章引言 41.1研究意义 41.2研究方法 41.3论文结构 5第二章志愿服务的理论分析 62.1新“公共空间”理论 62.1.1志愿精神的兴起 62.1.2都市新“公共空间”的发育 72.2公民社会理论 82.2.1公民社会的涵义 82.2.2志愿组织的涵义 92.2.3志愿组织的发展对建构公民社会的意义 9第三章中国志愿服务中的“行政化”问题 113.1志愿服务中“行政化”问题的提出 113.2志愿服务中“行政化”问题的诱因 113.2.1外部原因 113.2.2内部原因 123.3志愿服务“行政化”问题的后果 133.3.1不利于志愿精神的培育 133.3.2不利于志愿服务目标的实现 13第四章国外志愿服务的发展经验 144.1国外志愿服务概况 144.1.1国外志愿服务的起源及演进 144.1.2国外志愿服务的特点及发展趋势 144.2国外志愿服务发展经验对中国的启示 154.2.1西方的志愿者活动具有民办性质 154.2.2西方企业普遍支持慈善事业 154.2.3政府提供政策法规上的支持 154.2.4志愿组织与民间团体合作 164.2.5社区成为志愿者活动的重要载体 16第五章中国克服志愿服务中“行政化”问题的对策研究 185.1建立公共事业组织的主体地位 185.1.1公共事业组织的职能优势 185.1.2公共事业组织与政府合作的必要性 195.1.3建立公共事业组织的主体地位 205.2实现志愿服务的结构转型 215.2.1政府倡导 215.2.2社会整合 215.2.3管理分层 225.2.4团体独立 225.2.5竞争选择 225.2.6激励机制 235.3支持非营利服务组织的发展 235.4强化志愿服务的立法保障 245.4.1志愿服务立法的意义 245.4.2志愿服务立法的原则 25第六章志愿服务发展的成功案例—深圳市义工联的成长启示 266.1体制外生长阶段 266.2政府支持阶段 286.3

法制保障阶段 29第一章引言1.1研究意义志愿服务是几乎是每个文明社会不可缺少的一部分，它是指任何人自愿贡献个人时间和精力，在不为物质报酬的前提下，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业而提供服务的活动。

志愿服务活动直接服务的对象是社会困难人群，以及整个社区的福利促进和社会问题的解决，从而满足各种生活需要。对社会而言，志愿活动具有以下积极意义：一是传递爱心，传播文明。志愿者在把关怀带给社会的同时，也传递了爱心，传播了文明，这种“爱心”和“文明”从一个人身上传到另一个人身上，最终会汇聚成一股强大的社会暖流；二是有助于建立和谐社会。志愿工作，提供了社交和互相帮助的机会，加强了人与人之间的交往及关怀，减低彼此间的疏远感，促进社会和谐；三是促进社会进步。社会的进步需要全社会的共同参与和努力。志愿工作正是鼓励越来越多的人参与到服务社会的行列中来，对促进社会进步有一定的积极作用。对志愿者个人而言，志愿活动具有以下积极意义：一是奉献社会。志愿者经过参与志愿工作，有机会为社会出力，尽一份公民责任和义务。二是丰富生活体验。志愿者利用闲余时间，参与一些有意义的工作和活动，既可扩大自己的生活圈子，更可亲身体验社会的人和事，加深对社会的认识，这对志愿者自身的成长和提高是十分有益的。三是提供学习的机会。志愿者在参与志愿工作过程中，除了能够帮助人以外，更可培养自己的组织及领导能力。学习新知识、增强自信心及学会与人相处等。由此可见，加速志愿服务事业的发展，对于推进中国的社会主义市场经济体制的建立，对于发展和健立较为完善的社会保障体制，对于促进良好社会风尚的形成都具有十分重要的重要意义。然而，中国的志愿服务当前正处在初级阶段，由于受国情和民情的影响，出现了一些问题，如：志愿者资源不足、缺乏社会化的运作方式、志愿服务资金不足、法律保障机制不健全等。而志愿服务中的”行政化”问题则是对志愿服务本身和它的深入发展都有负面影响的严重问题，只有对它进行深入地分析、解决，才能保证志愿服务朝着健康的方向快速发展，从而对中国的经济建设和人民生活质量的改进发挥应有的作用。这就是本文的立意所在。1.2研究方法本文综合运用历史研究、比较研究、案例研究等多种研究方法，从志愿服务”行政化”问题的诱因切入，结合国外志愿服务的发展经验，并借鉴国内的成功案例，提出了克服志愿服务中的”行政化”问题，发展中国志愿服务的对策。1.3论文结构本文共分五部分。第一章引言，介绍了论文的研究意义和研究方法；第二章为志愿服务的理论分析，列举了都市“新空间理论”、公民社会理论两项理论基础；第三章为志愿服务中的“行政化”问题，阐述了中国志愿服务“行政化”问题的诱因和后果；第四章为国外志愿服务的现状及启示，介绍了国外志愿服务的发展概况及对中国发展志愿服务的借鉴作用；第五章为“行政化”问题的对策研究，经过建立公共职业组织的主体地位，实现志愿服务的结构转型，支持非营利服务组织的发展，以及强化志愿服务的法律保障四方面的措施来达到解决志愿服务中的“行政化”问题；第六章为志愿服务的成功案例——深圳市义工联的成长启示，经过分析深圳市义工联的发展历程，为我们解决志愿服务中的“行政化”问题提供了现实中的有利证据。第二章志愿服务的理论分析2.1新“公共空间”理论2.1.1志愿精神的兴起对于志愿活动的中观理论分析，我们提出志愿者这一人性假设，正如人有作为经济人的一面，人也具有为社会服务的志愿精神的一面，志愿服务理论假定志愿者的存在。志愿者能够看作是任何一个人，只要肯自愿利用自己的知识、时间和精力等来为增进社会福利或解决社会问题而努力，并不计任何报酬，都可被视为志愿者。志愿者具有以下几个特征：(1)自愿的，而非强制的志愿者进行志愿服务必须出于自愿选择，而不是来自于外界的强制，这样才能使我们将志愿活动与政府行为和人们在单位内的职业行为区分开来。据调查，大多数市民均认为参加志愿服务活动应该出于自愿。虽然当前一些志愿服务活动是由政府和单位组织发动，一些志愿者的自觉意识还不很鲜明，但随着志愿活动的进一步规范化，自愿性应被看作是分析志愿活动的第一个前提界定。(2)非营利性志愿者活动的动机和目的都应是非营利趋向的，否则就会与人们追求个人利益最大化的经济行为相混淆，非营利性保证了志愿精神的本质是奉献社会、服务社会。社区志愿服务属于社区服务内非营利的一部分。当前一些社区内的低偿服务如果以营利为目的，就不应看作是志愿服务。(3)利用自己的资源虽然组织志愿活动的能够是政府或其它社会组织，能够动用各种公共资源，但作为志愿者本人的志愿服务却必须运用的是自己的知识、时间和精力，而不是她人的或公共的资源，这就体现了志愿精神的实质是自我奉献。(4)服务她人的社会公益目标志愿服务体现的是人的社会性。她不是个人的私人生活处理，而是在一定的公共空间内和特定的人群中间的互助和她助，因此社会公益的实现是志愿服务的客观目标，也是志愿精神的现实效果。由以上对志愿者的分析能够看出，志愿精神或者说志愿原则是志愿者进行志愿活动的核心理念，它源自于人与人之间的爱心和一种经过自己的积极参与来实现自己认同的公共精神理念。她是志愿者个人在自发参与志愿服务过程中体现出的一种价值取向。志愿精神并非等同于纯粹的大公无私，志愿者在做出贡献的同时也满足了自身发展的需要。能够说是成全了别人也陶冶了自己。志愿者和志愿服务能够说在很早以前就体现在中国的邻里互助以及各种慈善活动中，但志愿精神作为一种社会风尚则是于90年代在中国开始形成并得到普遍弘扬。2.1.2都市新“公共空间”的发育从志愿者和志愿精神的假设出发，我们将志愿活动看作不同于政府活动和企业活动的一种新的社会行为模式，这种活动发生在行政体制和市场机制之外的与日常生活密切相关的领域内，我们将这一领域称为新的社会“公共空间”。公共空间形成的第一个原因来自于社会事务的急剧增多，而且政府对其能力限度在职能转换过程中做出了调整。随着现代企业制度的改革和城市化建设的高速发展，大量的公共事务和社会问题也随之产生，如老龄化、下岗就业以及社区建设等，这些问题和事务仅靠政府一手包办难以令人满意，在政府能力限度之外急需一种新的社会合力来支持这股有效的处理这些公共事务。政府在职能转变的过程中，逐步把一部分公共事务转由社会来共同承担，依靠社会合力来解决。这就使志愿活动成为政府促进公共事务解决的一种行政体制外的动员和组织方式。这一政策促使大量志愿组织和自发性的志愿活动逐步形成规模。公共空间形成的第二个原因是市场化过程的外部效应。市场原则强调的个人目标是追求经济利益的最大化，但她并不能均衡地增进个人福利和社会福利，也是人与人之间的关系变得契约化和理性化，缺乏亲情和情感的交流。市场也无法同情市场失败者，这其中包括大量有需要但无支付能力的弱势人群，如离退休人员、下岗工人等。市场本身还不能有效的提供公共物品，人们需要在市场空间和商业伦理之外寻找一种新的价值精神和行为领域来密切人际纽带，促进社会和谐。公共空间形成的第三个原因是人的社会参与愿望的逐步提高。这种参与的实现对于大多数人来说，不可能是直接进入政府公共部门工作，而是愿意在本职工作以外的时间里为社会服务。在社区邻里之间，人们经过自组织来互助和她助。这种公民改变被动状态，主动参与社会和社区事务的方式也使基层社会产生了许多组织创新和制度创新，使公共空间的扩展超出政策预期的范围，而成为社会结构的新因素。中国志愿者活动的公共空间不同于西方，即并不是国家与社会的明确分野下的一种重叠领域。我们认为，志愿活动的公共空间是政府在原有的行政单位一体化结构内部除了市场空间以外推出的另一中间领域，它介于国家与个人之间，各社会组织在这一空间中生长和磨合，解决社会公益事务，实现人的参与价值。这一空间已成为社会结构的不可替代的一部分。志愿者正是在这一空间内以组织或非组织的方式参与各种社会活动。从在公共空间内活动的志愿者假设出发，我们将进一步试图以行动理论框架来分析微观层面的志愿者。对于志愿者，我们关注的焦点是她的行动。志愿者被看作是一个一个的行动者，她们在对志愿行动有一定的认同后，在自身意愿动机和相关因素的影响下参与志愿活动。她们选择参与的途径和活动的项目，并经过参加正规组织或非正规组织来实现其行动的目标，而政策和社会运作环境是她们行动的条件和制约。以下对志愿活动的微观考察正是从志愿者行动理论这一框架内展开分析。其框架图如下：公共政策（表2.1.2）志愿组织志愿者志愿组织志愿者2.2公民社会理论2.2.1公民社会的涵义公民社会是在西方资本主义发展中出现的一种现象，它是相对于政府的权利管制而言社会上出现的公民根据自己的利益而形成的组织。公民社会具有自组织性、互利性和自治性。它是在公民普遍同意的基础上形成的国家法律范围内自主活动的社会领域。中国在历史上只有民间社会而没有公民社会。在封建制度下中国没有公民只有臣民，就是在现代政治制度进入中国之后，中国的公民社会也没有建立起来，这与中国的根深蒂固的封建传统有直接关系。近几年来，中国学术界对公民社会有较多、较深刻的研究。按照契约性规则自愿组成、内部自治的私域参与公共生活的非官方公域被认为是公民社会的基本特征（邓正来，1998）。志愿组织与公民社会既有区别也有联系。志愿组织是由志愿者组成的组织，它强调了参与者自愿并为某种公益而活动，这样志愿组织就具有服务和奉献等特点。公民社会则比较强调成员的公共利益，强调政治权利。当然，志愿组织也可能发展成为公民社会的一种类型，在它比较注重权利关系时更是如此。2.2.2志愿组织的涵义在中国，人们对志愿这一概念并不陌生，但对志愿组织却比较生疏，这是由中国的社会组织方式所决定的。长期以来，中国政治性的志愿组织——党团及群众组织比较发达，也有一些专业技术团体，可是国际通用意义上的志愿组织很少，因为计划经济体制是由党和政府经过自上而下的方式来组织社会的体制，中国缺乏公民自下而上组织起来表示自己的利益和意愿的机制。志愿组织是基于行动者的共同志愿而自发组成的组织，是她们为了表示和实现共同的愿望而形成的组织。志愿是志愿组织的本质特征，志愿活动则是人们处于自己的心愿、愿望而采取的行动。这样，参与者的主体性、主动性就是鉴别某组织是否为志愿组织和它在多大程度上是志愿组织的最根本的指标。在理解志愿组织时还有一点也是重要的，即那些完全抱持利已理念的人们是难以结成志愿组织的。志愿组织具有某种公益性，它是在一定范围内为了公共利益、社会利益而形成的组织。志愿组织与行政组织有不同的功能和目标。行政组织的基本要求是下级对上级负责。志愿者组织却要求市民自觉、自愿承担现代公民的社会责任；行政组织要求服从，志愿服务组织要求成员间平等和相互信任。由于组织本质特征不一样，志愿服务的主体不能是政府，只能是公民；志愿服务不能沿用行政组织的一套方法来进行管理，否则就要出问题。2.2.3志愿组织的发展对建构公民社会的意义从经典的意义上能够说，志愿组织的灵魂是增进社会福利的理念。那些自愿用自己的智慧和力量去帮助有困难的群体，愿意奉献自己的才智和资源去增进公益的人走到一起，建立起自己的组织，一个志愿组织就诞生了。志愿组织的自愿性、奉献性决定了它的民间性。从组织的成熟程度来看，志愿组织可分为正式组织和非正式组织。在中国正式组织是指经过政府登记和法律认可的志愿组织，非正式组织则指未经政府登记认可、但在一定范围内活动的志愿组织，它们在某地域内或领域内从事有益于社会的活动，获得了社会认可，如社区青年志愿者组织，大型公共活动中的志愿服务队等。志愿组织是民间组织的一种，作为非营利性、公益性、福利服务性的非政府组织，它以自己特殊的角色在建构公民社会的过程中发挥着重要作用。在这一过程中志愿组织的理念是道德实践，行为是实施善行，对内规则是真诚合作，对外规则是奉献无求，它所建构的是道德社会。显而易见，这些同国家与社会语义中的公民社会的建构有所不同。由志愿组织建构的公民社会更像社会共同体。在这个共同体中，人们不是以公民的身份出现，而是以合作伙伴的角色出现。成员之间有共同的志向、共同的目标，在服务的效果方面也有了共同的“利益”。她们是为了外部利益而组成的、内部自律的共同体。这种共同体以自己的奉献和服务创造了内在效果，这就是成员的满足以及合作素养的养成。它创造的外部效果有二：帮助了有困难的群体，在社会上传播了德行，这对道德社会的建立具有重要意义。至于说到现实性，在社区层面上志愿组织对这种社会的建构效果更加明显。或者能够这样来评价志愿组织的发展对建构现代公民社会的意义：志愿组织的活动为其成员提供了扮演和实践现代公民的机会，并为公民社会提供了新的、有价值的要素。这些贡献包括，它强化了成员的责任意识和合作意识，养成了她们的平等意识和对人的尊重，使她们对权利和平等产生更深刻的认识。而这些都是现代社会中公民社会的成员所应具备的美德（希尔斯，1999）。第三章中国志愿服务中的“行政化”问题3.1志愿服务中“行政化”问题的提出“行政化”问题是指在志愿服务中，政府或其它行政组织以行政指令和其它行政手段来对志愿服务的过程进行干预而导致背离志愿服务宗旨的倾向和行为。”行政化”问题的存在，不但制约了志愿服务的进一步发展，甚至对志愿服务本身也造成了损害。”行政化”问题的实质就是政社不分。3.2志愿服务中“行政化”问题的诱因3.2.1外部原因志愿服务是公共事业组织（第三部门）发展中的一个重要领域，中国的志愿服务的发展离不开政治体制改革和政府职能转变这个社会背景。60年代末以来，一些发展中国家政府在发展过程中的表现令人失望，经济增长并没有在发展中国家普遍展开，而在一些经济增长较快的国家中，贫富两极分化以及相伴随的各种社会问题越来越严重，经济增长也没有带来政治民主和社会稳定。国家在社会经济发展过程中的干预作用遭受到越来越多的批评。与此同时，在发达国家出现了长期滞胀危机，而一些社会主义计划经济国家则陷入了发展的停滞。于是，在发达国家、社会主义计划经济国家以及各发展中民族主义国家中，到处都出现了对国家干预的怀疑和不满，政府失灵的问题成为世人关注的中心，国家逐渐被越来越多的人们看作是社会经济发展的重大障碍。80年代以来，全世界普遍出现了减少国家干预的趋向。在发达世界，各国政府都程度不同地采取了国有企业私有化、放松和解除政府管制以及进一步促成经济贸易自由化等措施，政府的许多社会服务工作也逐步实行了私有化。在各非市场经济国家中，则先后都朝着建立市场经济体制的方向展开了过渡。中国当前就处在这种过渡期。受国情的影响，中国采取的是渐进式改革模式，首先实行经济体制改革，然后过渡到政治体制改革。由于改革进程较慢，改革进行的不彻底，使得企业和公共事业组织的职能始终没有发育完全。这一方面导致政府为了社会的稳定和发展，必须对这两个领域内的一些事务进行干预，导致公共事业组织的”行政化”问题；另一方面，公共事业组织的发展离不开企业的支持，在当前中国企业发育不完全的形势下，公共事业组织只能更多地依赖于政府，这就强化了公共事业领域内的”行政化”问题。3.2.2内部原因正如市场和政府都可能失灵一样，公共事业组织也有其内在的局限性。在西方国家，这种局限性被称作“志愿失灵”(Voluntaryfailure)。志愿失灵表现如下：志愿失灵最突出的表现是公共事业组织所需的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。在世界各国，志愿捐款一般只占公共事业组织开支的很小一部分，就历史趋势而言，政府补贴在各国公共事业组织预算中所占的比重一直呈上升趋势，与政府相比较，公共事业组织的资源动员能力显然是望尘莫及的。筹款不足只是志愿失灵的一个方面。除此之外，志愿失灵还表现在其它三个方面:一是志愿活动的狭隘性(Philanthropicparticularism)。志愿组织活动的受益对象往往只是某些特定的社会群体，如特定的种族、特定的宗教教派、特定地域的居民、特定的年龄层、特定的性别、特定的疾病患者等。由于不同的社会群体建立属于自己组织的能力有强有弱，有些群体尽管对社会服务的需求很大，却可能建立不起代表自己利益的组织。即使所有社会群体都有属于自己的组织，它们募集资金的能力也会有很大区别。其后果是有些群体能够享受到广泛的服务，而另一些群体的利益遭到忽视。志愿活动的狭隘性还容易导致资源的浪费。如果各社会群体都要建立自己专门的慈善机构，很多机构提供的服务恐怕难以达到规模效应，这样因而社会总体的服务成本会加大，效率会降低。一方面很多社会群体没有组织为自己服务，另一方面有限的资源被白白地浪费，这不能不说是公共事业组织的一个重大缺陷。二是志愿组织的家长作风(Philanthropicpaternalism)。由于志愿组织的活动要靠志愿人员的支持，但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大发言权。她们所作的决定既不必征求受惠人的意见，也不必对社会大众负责。在慈善捐款免税的国家里（如美国），这种资源分配方式意味着，那些接受政府隐性补贴（因为免税的代价是减少公共财政收入）的组织却不必将其内部决策过程民主化，也不必接受社会监督。这显然是不合理的。三是志愿组织的业余性(Philanthropicamateurism)。人们现在认识到当代社会问题也需要具备专业知识的专业人士来处理。可是，由于志愿组织强调义工服务，且往往不能提供有竞争性的工资，使得它们很难吸引专业人士加盟。这无疑影响了其活动的效率。中国的志愿服务领域由于“志愿失灵”原因，出现了志愿服务中的”行政化”问题。而志愿组织自身的弱点是”行政化”问题更加突出。这些弱点包括：(1)中国志愿组织机构存在”行政化”问题。各类志愿组织之间的责、权、利划分界限不清，国家包办并直接控制志愿组织运营的情况严重，现有的许多志愿组织仍带有浓重的“官办”色彩，其业务展开不是依靠市场而是依靠政府主管部门的“权威”。(2)中国志愿服务资源配置非社会化中国志愿服务资源配置存在非社会化问题。由于缺乏明确的目标，各事业部门和志愿组织之间互不通有无，相互分割，相互封闭，互不开放问题，由于低水平的重复建设造成志愿服务资源的大量浪费。(3)中国志愿组织的运行机制非效率化中国志愿组织运行机制存在非效率化问题。组织内部缺乏利益激励机制、竞争机制、约束机制、风险机制等，这种无效率运行状态导致人浮干事，人不干事，资源利用率低，不计成本，不讲效益的问题。(4)中国志愿组织管理的非法制化中国志愿组织管理存在非法制化问题，志愿组织的法律地位长期不明确，缺少一个统一的法律、法规体系。(5)志愿组织的官僚化倾向。中国的志愿服务组织多数“脱胎”于传统的政治体制。政府的行为方式及运作规范对志愿组织的影响巨大。3.3志愿服务“行政化”问题的后果3.3.1不利于志愿精神的培育学者刘豪兴、徐珂指出：“我们注意到在组织化和制度化过程中出现的运动式和政府垂直控制对社区党员志愿者的积极性所带来的伤害……现在的党员志愿者活动，也包括其它的志愿者活动，都很少能够跳出‘会战式’的老框子。往往不是突击搞卫生运动，就是‘学雷锋活动日’的‘摆摊’。看起来似乎声势浩大，但往往一阵风之后就没有了下文。志愿者之间再也没有联系。不是经过建立稳定和重复不断的交往来加强志愿者之间、志愿者组织之间、志愿者和社区之间的互动，而是为了某种形式和工作需要建立临时性的交往，从而使互动肤浅化；不是经过志愿者和志愿者集体的沟通去促进共同意识的形成，而是经过将志愿者个体化、孤立化，从而抽掉了共同意识形成的基础。这可能导致党员志愿行动的退化，即个人觉悟因为缺乏共鸣导致内心激情消逝，进而志愿者活动仅仅是组织上或制度上的一种安排或一项任务（刘豪兴、徐珂，）。”3.3.2不利于志愿服务目标的实现行政性的志愿服务很难达到志愿服务预定的目标，原因主要是这类服务往往是在上级要求下进行的。这种形式上的志愿服务往往导致服务动机、目的和对象的不确定。其结果一是很容易让旁观者感到虚假，从而很快失去社会教化和宣传的作用；二是不能使参与者感受到服务的价值，从而不可能真正调动参与者内在的志愿服务精神和服务愿望；三是不会给真正有需要服务的人或者是服务需要的人带来福利；四是不可能真正减少社会问题；五是很可能把志愿服务的目标和初衷等同于完成政府的某项任务；六是容易被某些人利用，成为所谓的政绩指标。第四章国外志愿服务的发展经验4.1国外志愿服务概况4.1.1国外志愿服务的起源及演进

国外的志愿服务源远流长，它的形成和发展大致经历了三个阶段：（l）萌芽阶段。志愿服务起源于十九世纪初西方国家宗教性的慈善服务。英国为了协调政府与民间各种慈善组织的活动，在伦敦成立了“慈善组织会社”；而为了反抗宗教迫害从欧洲来到北美大陆的移民们，为了克服面临的困难，相互之间互相帮助，逐渐养成了志愿帮助别人的群体精神，这种精神作为美国人民的美德而保存下来，一大批怀有慈善之心的各阶层人士成为了最早的志愿服务人员。（2）扩展阶段。十九世纪末及二十世纪初，欧美等国先后经过了一系列有关社会福利方面的法律法规。这些社会福利的方案除了要有大批具有职业献身精神的社会工作者去实施之外，也需要动员和征募大量的志愿人员投身于有关的各项服务工作之中。于是，志愿服务逐渐也受到了政府的重视和鼓励。（3）规范阶段。第二次世界大战以后，西方国家的志愿服务工作不但进一步规范化，而且扩大成为一种由政府或私人社团所举办的广泛性的社会服务工作。志愿服务工作的重心不但在于调整被救助者的社会关系和改进她们的社会生活，更在于调整整个社会结构与社会关系。志愿服务工作逐渐制度化、专业化。4.1.2国外志愿服务的特点及发展趋势当前，国外志愿服务活动开展得十分活跃。志愿服务正以其突出的社会效益受到越来越多的国家政府和社会的重视。许多国家的志愿服务活动起步早、规模大，社会效益好。它们在国内有广泛的群众基础和良好的社会声誉，已逐渐步入组织化、规范化和系统化的轨道，形成了一套比较完整的运作机制和国际惯例。志愿服务活动已经成为这些国家加强对公民的道德教育和维护社会稳定的有效形式，志愿服务活动几乎家喻户晓，志愿服务意识为大多数公民所接受，参加志愿服务活动已成为广大公民的自觉行动。如1998年，美国约有1.09亿成年人参与了志愿者活动，56%~62%的妇女每周奉献3.4个小时、49%的男人每周奉献3.6个小时从事志愿服务活动。当前国外志愿服务的主要存在以下特点：（1）与公民的成才和就业全面挂钩。国际社会已经认识到，公民的成才与就业问题是各国社会问题的集中体现之一。只有将志愿服务活动与公民的成才就业等切身利益挂起钩来，志愿服务活动才能得到社会民众的全面响应，才能确立一个广泛的群众基础。（2）以满足社会发展需求为志愿服务活动的切入点。相对于过去那种以满足少数受服务者的生活需求为主体的志愿服务模式，着眼于国家和社会的发展大局，在经济和文化领域中寻找服务课题的志愿服务模式所占的比重越来越大。当前国外志愿服务的主要形式有：专项性的志愿服务工作、专业性的志愿服务工作、公益性的志愿服务工作、社区性的志愿服务工作。当前国外志愿服务活动呈现出五种趋势：一是志愿服务活动向法制化方向发展；二是志愿服务活动向政府化方向发展；三是志愿服务活动向机制化方向发展；四是志愿服务活动向全民化方向发展；五是志愿服务活动向社区化方向发展。4.2国外志愿服务发展经验对中国的启示4.2.1西方的志愿者活动具有民办性质民间活动和民间在社会进步和社会福利方面的努力，能够弥补社区政治的不足，对于社区政治和经济发展都具有积极的意义。同时，民间活动范围广、涉及人群多，活动方式多样，能够补充政府的不足。社会事业更多是在政府的指导下靠公众参与和公众支持来进行。国外一些民间团体和民间社会在公共部门和私人部门之间、贫困群体与富裕群体、贫困社区与发达社区之间发挥沟通的作用，经过公民社会组织的活动，能够使私人部门强化她们对于社会问题的责任，强化公众对于社会问题、环境问题、犯罪问题、老年人问题、家庭问题、文化问题等等的认识和责任。4.2.2西方企业普遍支持慈善事业一般来说，在西方有社会影响的大企业，都按传统的办法创办基金会来支持慈善事业。中小企业对于慈善事业也极为关心，但她们多以少量资金和物资来支持慈善事业。不少企业对于所在社区慈善事业给予积极的支持。在美国，非政府组织的资金来源如下：公共部门为43%、私人部门为47%、私人捐赠为10%，私人部门超过公共部门的资金投入。中国当前企业对于志愿活动的资助还不十分明显，也不构成中国志愿者活动资金来源的主要部分，这一方面归因于中国的企业基本都处于创业时期，自身的状况都很一般，而且面临激烈的市场竞争；另一方面，中国的企业没有资助志愿者的传统，中国也没有这样的传统，政府对于企业也没有这方面的要求。4.2.3政府提供政策法规上的支持在西方社会里，政府对志愿服务很少直接干预。政府对于志愿者提供税收方面的优惠和支持，保证其建立合理的资金筹措方式和渠道。马来西亚政府经过社会福利部，每年拨给一笔基金，鼓励志愿者参与为老人、儿童、青少年和残疾人进行的各类计划。1993年马来西亚政府拨给136个志愿团体共计折合人民币690万元补助金。志愿原则得到马来西亚政府的充分认可。到当前为止，中国政府除了在国家发展计划以及领导人的讲话中倡导开展志愿者活动外，还没有在资金支持方面作出任何规定。这使得中国志愿者在资金问题上面临极大的困难，资金问题是中国志愿者面临的最大问题之一。4.2.4志愿组织与民间团体合作在发达国家，志愿者组织和民间团体往往和政府一道工作，形成伙伴关系，共同来解决面正确社会问题，主要合作形式是“民办、官协、商协，或官商共协”等等，不论如何，民办是其主要特征，只有民办才能发挥公众参与的积极性和创造性，才能避免“官僚主义”的形成。当然，这种“民办、官协、商协，或官商共协”的伙伴关系并不意味着对于公民社会组织的放任自流，政府经过财政支持和税收等经济手段来调节公民社会组织的发展及其方向。英美发达国家对于非政府组织的活动、社会地位都有明确的法律规定，这些组织也因此得到法律的保护。例如在筹集资金方面，国外对于非政府组织、民间团体、志愿人员组织的规定都非常明确，这些组织能够依法进行资金筹措、参与法律规定的经营活动。中国政府对于社会团体管理、民间非企业单位管理作出过法律定位，可是对于志愿者的法律地位没有任何规定，虽然政府文件和领导人大力倡导志愿者活动，媒体也连篇累牍宣传志愿开展活动的消息。4.2.5社区成为志愿者活动的重要载体社区是充分利用地方资源和开展各种社会发展计划和社会进步项目的基础。社区发展和社区组织作为一种解决社会问题的手段已经得到发达国家社会各界的广泛认同，特别在解决贫困、失业、环境保护等问题上它显示了自己特有的价值。人们依据这样一个理由来发展社区：一个各方面功能良好的社区环境，一个人人都能够参与管理的社区生活，充满睦邻友好、互相友爱、凝聚力、责任心、认同感的社区本身就能够防止和抵御各种社会问题的产生和蔓延。而社区的共有、共享、相同、认同或共同参与又能够对已有的社会问题起很大的治理作用。发达国家注重社区发展的传统源远流长。它们的社区组织从20年代开始初步形成，到60年代已经基本形成了工作构架。开始她们强调国家、地方和社区各种服务机构的协调和联合，社区资源和人的需求之间的平衡。时至今日，更好地组织社区福利服务依然是“社区干预”的一个主要目标。这种“社区干预”包括对贫穷、失业、犯罪和环境污染进行的干预。发达国家社区发展是一个提高社会意识的过程，经过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动，重在人民的参与和公私机构的协助。在公私机构的协助下，动员社区内的一切资源，解决社区内的各种问题，如福利、就业、环境污染等，提高全社区居民的福利和生活质量。社区是发达国家社会的基本单位和社会结构的基本环节。一般人们所说的社区是指居住于某一地理区域、具有共同关系、社会互助及服务体系的一个人群，它具有以下特征：居住在法定地区边界内的人口；这群人口具有共同经济利益或共同文化传统；她们共有、共享、相同、认同或共同参与；社区具有地方性自治、自决的功能。社区有大有小，没有人口规模的限制。发达国家的社区组织的作用能够划分为三种，即制定社区计划，推动地方发展，实行社区行动。同时，社区还同服务对象直接接触，了解问题，协助个人解决困难，随着社区问题的发展和增多，“社区组织”又从传统的福利服务协调、合作以及维持的目标迈向集中解决社会问题。这样，社区工作就和社区发展逐步走向融合。中国的社区建设是在政府的指导下，自上而下开展起来的。虽然居民委员会是所在社区居民推选的自治的基层组织，可是它的大部分工作都是按照它的上级机构——街道办事处的计划进行的，居委会对于居民的凝聚力并不是十分强烈，再加上中国的职工长期生活于单位所有制的环境中，单位能够满足职工的生老病死的各种需求，她们对于单位的依赖远远高于对于居住区的依赖，在中国没有完成由计划经济向市场经济过渡以前，在社会结构转型没有完成以前，这种现象将持续下去，并成为过渡时期中国社会发展的特色，中国社区服务和志愿活动，都难以脱离这样的环境发展而开展工作。第五章中国克服志愿服务中“行政化”问题的对策研究5.1建立公共事业组织的主体地位5.1.1公共事业组织的职能优势市场体制和国家体制是第二次世界大战后全球社会经济发展过程中运用的主要制度工具和组织工具。可是，不论它们是被单独使用、交替使用还是结合使用，这两种制度工具都有着其固有的局限性。当市场与政府在一些重大的社会经济发展问题面前都感到乏力的情况下，社会公共事业组织应运而发展起来了。社会公共事业组织作为一种组织创新，同市场体制中的企业和国家体制中的政府有着明显不同的职能优势：（1）非营利性。公共事业组织的非营利性是指它们不以营利为目的，法律也禁止它们将盈利分配给组织的经营者。这些组织的非营利性使它们愿意进入营利性组织一般不愿涉足的那些领域，如无利可图的慈善事业和环保事业等。另一方面，非营利性也使人们对这些组织的信任大大高于对营利性组织的信任，为它们在某些领域里(如医院、托儿所、养老院等)与营利性组织竞争奠定了优势地位。（2）沟通性。沟通性表现为深人社会基层、贴近民众的优势。公共事业组织成员一般既能深入到社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系。它们能够宣传和普及国家的法律和政策，教育和动员民众，使她们认识自己的权利和义务；同时，又可作为传达民情的渠道，反映民众的愿望和意见，去影响政府政策和计划以使其更适合民众的需要。公共事业组织还能够作为一条重要的纽带，在其所服务的社会基层民众同企业、学术界、新闻媒介以及社会公众之间发挥着沟通作用。公共事业组织的沟通还在于它们能够接近社会基层中易受损害的群体，促使这些社会成员参与同她们切身利益有关的决策和资源分配。从战后世界各国发展实践看，当主流社会体制获得成功之时或成功之后，优势社会群体会回过头来扶助那些弱势社会群体，改进她们的处境。可是，这种主流社会体制中的优势群体对社会边缘性群体的扶助有两个局限性；一是这种扶助总是在优势群体的人们先获得足够多的金钱、权势和达到足够高的生活水平之后；二是优势群体的人们几乎从不把扶助弱势群体当作优先事项。这两个局限性是造成边缘性社会群体长期存在和扩大化的重要原因之一。公共事业组织与政府、企业不同。公共事业组织把公益性目标放在首位，没有企业那样的营利目标，因此能够用主要精力为弱势社会群体服务。例如，扶贫在企业的各类事项安排顺序中很难位居前列，而一些以发展为取向的公共事业组织则将扶贫和为穷人服务当作首项任务。公共事业组织也不像政府那样须考虑税收、安全等多方面的事务。公共事业组织能够专注于某个具体问题，而政府则必须面对更为广泛的问题；公共事业组织能够只同部分社会成员保持联系，如穷人或妇女等，而政府则必须同几乎所有社会成员保持联系；公共事业组织能够只关心社会成员的工作和生活的某一个或某些方面，而政府则必须对社会成员负全面的责任。（3）低成本。进入80年代以后，世界各国对公共事业组织兴趣大增的一个重要原因是它的运作成本较低。为什么公共事业组织的运作成本会低于政府组织呢?主要有三条理由：一是这些组织有志愿人员为其提供免费服务；二是这些组织能得到私人捐款的赞助；三是它们一般没有叠床架屋的行政体系。5.1.2公共事业组织与政府合作的必要性公共事业组织和政府合作，能够解决志愿失灵问题。公共事业组织同政府的关系，是公共事业组织最重要的外部关系之一。尽管国家体制存在着很多局限性，国家迄今为止仍是最强有力和最有效的人类社会管理机制之一。政府作为克服市场失效的唯一机构的内在局限、平等的社会成员对促进相互合作的迫切需要，以及现代社会的与多元性以及与自由相联系的价值观等，都推动了非营利部门的发展，因此第三部门与政府的相互需要。有一些事政府和公共事业组织分别单独地去做都难以做好，可是双方如合作去做就能办好。公共事业组织与政府在社会经济发展活动中建立合作伙伴关系，对双方各自开展活动以及目标的实现都是有利的，也是必要的。如果公共事业组织不能同政府在发展活动中进行合作，相互之间协调活动，分享信息和进行咨询，而是分离地、孤立地各行其是，那么其整体的社会经济效益是会很有限的，一方的成就会以牺牲另一方的成就为代价。在合作事业中，双方可充分发挥各自的优势，同时能够促进信息公开，公众参与和公众讨论。合作还能够减少重复活动，提高资源利用效率，双方成功的合作应既能发挥各自的优势，又能卓有成效地进行补充。从政府方面看，政府经过公共事业组织能够不花钱或少花钱去解决许多棘手的社会问题。公共事业组织能够有助于解决贫困、教育落后和环境污染等各种社会问题，既能促进社会经济发展，又有助于社会稳定。在社会经济发展事业中，政府需要借助公共事业组织去动员民众，还需要借助于公共事业组织在社会基层的知识、经验和技能。公共事业组织的存在还提供了又一条获取国外资金和技术等援助资源的重要渠道，提供了国际合作的新形式。在国际舞台上，公共事业组织也能够成为本国政府的好的合作伙伴，在不便于政府出面的一些场合，可由公共事业组织出面去说去做。在政府同公共事业组织之间建立合作机制还能够使政府获得有关公共事业组织的外部关系的信息，能够使政府为更好地为公共事业组织的活动提供制度的、法律的和行政管理的框架，更好地经过财政金融杠杆调节公共事业组织的活动，协调政府与公共事业组织的关系，并经过财会制度和审计制度等对公共事业组织的活动进行监督等，从而有效地克服公共事业组织的局限性。从公共事业组织方面看，同政府、特别是同当地政府建立合作工作关系非常重要。公共事业组织能够经过与政府的合作，获得政治、思想指导、技术、以及资金等方面的支持，增强组织的活动能力。在合作过程中，公共事业组织能够吸取和传播当地社区的知识，有更多的机会向政府表示民众的意愿，向社区的民众解释说明发展项目的内容和意义，动员和组织民众参与项目安排。公共事业组织能够经过合作的方式利用政府体制去推广在社会经济发展活动中总结出来的先进典型经验。公共事业组织同政府之间的合作，还能够一种特定的方式促进民众的一些基本权利的实现，如结社、组织利益集团、获得信息以及发言和表示意愿的权利等。在双方的合作中，公共事业组织还能够更多地了解政府的计划，发展的战略，以及各种管理规章，经过动员、组织和教育民众去配合政府的活动，能够使政府的各项政策得到更好地贯彻。公共事业组织可作为合作伙伴为政府提供有关信息，研究报告，以及相应的政策和立法建议。双方有成效的合作有助于促进政府组织结构的变革和改进政府的工作。公共事业组织可对政府的发展战略和政策进行评估，对政府的各种发展活动的成效进行评估。这样做能够提高政府体制的透明度，使政府官员更多地考虑公众的意愿，加快政府对社区民众意愿做出反应的速度，促使政府向民众负责，同时也有助于使政府官员了解与理解公共事业组织的宗旨和目的。5.1.3建立公共事业组织的主体地位在现代社会中，在使社会向“主体归位”的过程中，要使政府对社会的管理有效运行，在客观上就要求在政府和社会这一对立面之间建立中介机制，使两者之间经过中介机制的运转而连为一体。一种稳定的行政合理体系正是经过公共事业组织的沟通和协调而建立起来的，它使得管理重心下移，行政管理体系的能级结构呈正立三角形状态，上面的经营决策层最小，中间的战术计划层稍大，下面的技术操作层最大。这种行政管理模式，有以下几个特点：1、保证决策层令行统一、政出一门，执行层有章可循；2、能及时发现各管理能级的故障，保证行政管理的路线、方针和政策的有效、持续的执行；3、符合管理智力和权力在质上递增、量上递减的原则；4、职责明确，有利于克服官僚主义瞎指挥、遇事推诿的弊端。这种管理模式就是小政府、大社会的管理模式，其中，公共事业组织居中起到了使政府和社会这一对立面的沟通和协调的作用。由于有公共事业组织的存在，既能够充分保证政府的宏观管理的实现，也能防止由于新的社会事务的出现而增设新的行政部门，从而有利于行政职能的转变。这样公共事业组织的存在和发展，有助于把传统的国家与社会合二而一的社会结构转变为国家——社会公共事业组织——民众的三层社会结构。在这样一种社会管理的网络结构中，政府的有些决策意图能够经过社会公共事业组织落实到整个社会，使社会自觉地按照法律规范和政府的目标加以实施，这样使社会公共事业组织充当了公共事业管理的主体。5.2实现志愿服务的结构转型中国志愿服务的结构转型，主要指组织转型、体制转型和制度转型。它是实体性社会结构，是社会实体要素及其相互关系按照一定的秩序所构成的相对稳定的网络。（注：李培林：《中国社会结构转型——经济体制改革的社会学分析》，黑龙江人民出版社1995年版，第22页。）志愿服务内容的丰富、功能的拓展和水平的提高，都依赖自身结构的顺利转型。5.2.1政府倡导从当代世界看，日、美、法和新加坡等许多国家的政府和民间都十分重视志愿服务活动，这些国家的志愿服务活动开展得十分普遍，并已逐渐步入了组织化、规范化、系统化的轨道。（注：曹卫洲主编：《国外青年志愿服务活动概况》，中国青年出版社1998年版，第138页。）因此，中国志愿服务的民间化趋势，并非政府不重视、不支持这项事业。恰恰相反，由于志愿服务团体作为国家体系与市场体系之间的补充，在沟通社会舆论、解决社会问题、维护社会稳定方面的特殊作用必须引起政府的高度重视。可是，转型的关键在于政府从直接领导、控制志愿服务的角色，转变为间接的大力倡导、积极支持的角色。因为，现代化社会，政府功能与社会功能、经济功能必须分离。志愿服务属于社会功能的范畴，如果仍由政府包办、控制，一方面大大增加政府负担，另一方面难以避免官僚主义的影响。因此，外国的经验是政府对志愿服务大力倡导支持，但不直接介入，保持其民间色彩，更加容易得到社会公众的信赖。当前，中国的社区志愿服务从属于社会保障部门，青年志愿服务从属于共青团系统，医疗志愿服务从属于卫生部门，等等。官方色彩、行政色彩依然强烈。应该将这些志愿组织推向社会，增强其自主性、灵活性，成为与政府功能相互补充的民间团体。5.2.2社会整合正是由于中国的志愿服务分属于各种行政部门、官方团体，其重复设置、资源浪费的情况比较严重。志愿组织的成立，不是由市场需求决定、社会需要决定，而是着眼于争取领导重视，分配人力、资金资源。而且，各个志愿组织的主管部门互相缺少沟通、缺乏协调，更多是互相封闭、争显成绩，搞“小而全”、项目趋同，在低水平徘徊。借鉴外国的经验教训，减少资源分散、实现资源整合的最佳途径，不是用行政手段合并、裁减志愿组织，而是建立“志愿服务协调委员会”，以指导、调节的方式促进志愿组织的转型。该委员会由政府有关部门和社会各界人士联合组成，每年发布志愿服务项目指导，并掌握政府的资助资金，进行项目公开招标，同时对志愿组织的服务进行监督、评估。各类志愿组织逐渐减少对行政主管部门、官方团体的依赖，更多接受“志愿服务协调委员会”的指导和监督，实现社会化的转型和社会资源的整合。5.2.3管理分层中国的志愿服务组织，应该从初创期的混合一体、层次不明、职责不清向系统分工、层次分明、职责清晰转化。（注：谭建光等：《青年志愿服务：转型与发展——关于广东省青年志愿服务的调查分析》，《青年研究》第11期。）我们调查过广东省的许多志愿组织，存在的主要问题是缺乏管理分层，策划、管理、服务的工作由同一机构承担，甚至由同一群人承担。这样一来，志愿者之间分工不清楚，经常在同一水平上重复劳动，很难有创新的基础，而且积极性也难以维护。管理转型的关键是从单层结构向三层结构转变。(1)策划咨询层由高素质的志愿服务专家和资深志愿服务骨干组成，主要研究志愿组织发展趋势、提出志愿工作创新思路、策划重大志愿服务项目、评估志愿人员服务效果。(2)管理协调层由志愿服务专业人员和骨干人员组成，主要安排服务项目、拓展服务领域、整合服务资源、处理志愿人员与服务对象的矛盾。(3)实施操作层由广大热心的志愿人员组成，开展各种各样的服务活动。当然，三个层次的人员能够互相流动，特别是一些志愿者从事多年服务活动以后，积累了管理经验或培养了策划能力，就进入管理层或策划层，发挥更重要的作用。5.2.4团体独立当前，中国缺乏独立的专业化志愿服务团体。大多数志愿组织是以行业、部门分类。如青年志愿者协会、巾帼（妇女）志愿服务队、学生志愿服务队等。至于专业化的服务，只是团体内的分组，如老人服务组、残疾服务组、维权服务组等。这样不利于提高志愿服务的水平，必须实现组织转型。转型的关键是鼓励专业化的服务小组成为独立的志愿团体，不必从属于行业团体，自由灵活地创新和发展，获得更大的发展空间。因为，当专业化的志愿组织独立自由，特别是作为独立法人而明确权利责任时，才能更加强化服务意识、提高服务效益。5.2.5竞争选择现代化社会和市场经济条件下发展起来的志愿服务，必然要允许竞争、鼓励竞争。中国也是如此，无论是从长期来看还是从当前看，都应该解除限制，强化竞争，经过建立良好的竞争机制促进志愿组织健康发展。（注：唐晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社1999年版，第208页。）当前，中国建立的各类志愿组织一般都有行政依托，因此成立之后没有自由竞争，没有淘汰危险，一些志愿团体能够在低效率、低质量的状况下长期维持，这是很不正常的。志愿组织也应该建立正常的“进入—退出”机制，经过社会服务的竞争而优胜劣汰。只有这样，才能保证志愿服务具有生机与活力，在社会变迁过程中不断发展壮大。5.2.6激励机制志愿者在提供社会服务的同时，也希望获得自身利益、需求的满足。当然，作为志愿性组织，其成员的利益既不同于经济组织的物质因素，也不同于政治组织的权威因素，而是“事业共同体”中的“反身性激励”。这是一个在动员、组织、操作过程中获得激励的过程，是来自于与社会互动过程中的动力，而且是一个不断互动与建构的过程。（注：郭于华等：《事业共同体——第三部门激励机制个案探索》，浙江人民出版社1999年版，第54页。）也就是说，志愿者注重服务过程的不断自我激励，以及经过社会评价体系逐渐强化这种激励。中国的志愿组织已经积极探索建立激励机制。如中国青年志愿者协会进行“杰出青年志愿者”评选活动；上海社区志原组织实施成员服务的“时间储蓄制度”；深圳义工联实施“星级义工奖励制度”。当前存在的问题是激励制度不够丰富和完善，而且志愿组织的激励制度与社会激励体系未能密切联系，缺乏社会舆论的支持。如今，怎样从内部激励、外部激励、法律支持等多方面强化对志愿者服务行为的认同，是激励机制建设的关键。5.3支持非营利服务组织的发展在现代社会，志愿活动与非营利服务组织的联姻是合二者之好、并使它们在合作中都能获得发展的良策。非营利服务组织并不等于非营利组织，非营利组织包括互利组织和利她组织，非营利的利她组织才是非营利服务组织。非营利组织与志愿组织有明显的共同之处，这就是为有困难的人群、为社会服务的价值追求。二者的差异是，前者一般是经一定程序合法设立的组织，而后者多具有不稳定性。非营利服务组织有制度化的为社会服务的措施和规则，但它们常缺乏足够的人力资源。相反，志愿活动有较丰富的人力资源，比较灵活，但常流于零散。如果二者能实现良好的结合，就能够扬长避短、相得益彰，使服务活动取得良好效果。当今中国的非营利服务组织很不发达，它们缺乏较为稳定的服务资源，缺乏足够的高水平的服务人员，提供服务的经验不足，也缺乏促进其健康发展的法规（王名，）。这些具体地表现为，中国的非营利服务组织的活动经费严重不足，它们从政府获得的经费很少。有些非营利服务组织是由政府部门、群团组织分化而成的，它们还“挂在”主管单位，其主要工作人员拿着政府发的工资，但主管部门很少提供活动经费，更不用说服务经费，这样非营利服务组织只能靠四处化缘过日子；由于非营利服务组织的定位尚不清楚，因此高素质的人较难进入这些组织（服务机构）供职，专职人员少，较少的工作人员大多为兼职（从事志愿服务），这影响了服务的开展；这些组织（机构）大多是从行政部门脱胎出来的，工作中习惯于行政部门的科层制式的工作方法，而这与真正的非营利服务组织的运行机制和方法相差很远：至今，中国还没有关于非营利服务组织的资金募集、正式工作人员招聘、在社会和政治生活中的地位的比较详细的法律规定。非营利服务组织（机构）远未成为一个界别，它们游离于边缘地带，在社会及政治生活中尚未发挥应有的作用。上述这些都制约着非营利服务机构和中国社会福利服务事业的发展，也拖延了中国社会主义现代化的建设进程。在这方面，中国应该进行创新性制度建设，为非营利服务组织和志愿活动的发展创造条件。而非营利服务组织的发展则应该成为中国新的公民社会发展的生长点。5.4强化志愿服务的立法保障对志愿服务进行立法是国际上通行的做法，立法保障也是国际志愿服务因此能持续发展的一个根本原因。近几年，志愿服务立法在中国也有所发展。1999年，广东省经过了《广东省青年志愿服务条例》，5月，南京市人大常委会审议经过了《南京市人民代表大会常务委员会关于开展青年志愿者行动的决定》，8月山东省经过了《山东省青年志愿服务条例》。实践证明：立法走在前列的地区，其志愿服务也走在全国前列。加强对志愿服务的立法，明确志愿服务法律性质，保障志愿者及相关主体的合法权利和利益，已成为进一步深化志愿服务工作的当务之急。5.4.1志愿服务立法的意义出台《志愿服务法》（或《社会服务法》），其目的不是为了约束志愿者及相关各方，相反，是为了更好地保障志愿者及相关各方的权利和利益；不是为了限制人们兴办志愿者组织，相反是要依法鼓励其它有条件的人兴办志愿服务事业，参与志愿服务行动。对志愿服务立法，至少具有如下一些好处：一是对志愿服务立法有助于提升公民对志愿服务的认知水平。长期以来，中国的志愿服务主要由群团组织倡导，政府的介入相对还比较有限，使得志愿服务在社会上的权威性和号召力还不够。以立法规范和倡导志愿服务，是进一步提升志愿服务在经济发展和社会进步中的地位和作用的最佳途径。二是对志愿服务立法有助于志愿服务事业获取稳定的社会支持。在一些发达国家和地区，志愿服务是一项社会各方面都支持和参与的重要的公益事业。如其经费一般由政府拨款、社会各界捐赠、资助。但在当前，中国各地关于志愿服务的经费支持并没有形成制度，社会各界对志愿服务的捐赠和资助也极为有限。造成这种局面的原因，一是社会各界对志愿服务的理解和认识尚有偏差，另一方面，相应的法律、法规没有对捐赠志愿服务给予某些诸如减税一类的优惠措施，限制了其积极性。再比如，新闻传媒应无偿地开展对志愿服务活动的公益宣传，但从当前来看，新闻传媒对志愿服务的宣传也比较有限。所有这些，仅靠行政命令还不足以解决问题，更需要由立法来保障。三是对志愿服务立法有助于解决志愿服务过程中出现的重大问题。如前所述，当前志愿服务在活跃的同时，也存在一些问题，阻碍了志愿服务更深入的发展。比如关于谁能够兴办志愿服务，当前没有一个统一的规定，以致在实践中出现企业招志愿者帮助自己搞推销和无业者兴办志愿服务等现象，这是与志愿服务的原则和精神背道而驰的，它将严重地打消志愿者参与志愿服务的积极性。又如：志愿服务涉及志愿者、被服务的单位和个人以及志愿者组织三方。在服务与被服务的过程中，难免会出现一些侵犯某一方权益的事情。在这种情况下，如何处理侵权纠纷，也是一个亟待进一步明确的问题。由于长期以来，志愿服务的三方，其权利和义务不明确，也在一定程度上阻碍了三方参与和兴办志愿服务的积极性，妨碍了志愿服务事业的进一步发展。5.4.2志愿服务立法的原则推进志愿服务立法已是中国志愿服务事业发展所面临的一项十分紧迫的任务。当然，我们也应该看到，《志愿服务法》的制定和完善同样有一个过程。当前的志愿服务立法至少应明确如下一些基本的问题：一是明确志愿服务和志愿服务组织的非营利性质。任何志愿者和志愿服务组织不得以营利为目的，否则，将受到法律的制裁；二是明确公民有参与志愿服务的义务；三是明确志愿者、被服务单位和个人及志愿者组织三方的权利、义务关系，建立三方之间的纠纷解决机制；四是明确志愿服务的主要内容；五是着眼于建立成熟的志愿服务管理机制，将一系列鼓励志愿服务的制度和措施法律化；六是规定企业和个人资助志愿服务事业的税收或其它优惠措施等。第六章志愿服务发展的成功案例—深圳市义工联的成长启示深圳市是改革开放后中国创办的第一批经济特区之一，在经济发展、市政建设、社会管理方面都不断探索新的途径和方式。志愿服务也就在这种充满开拓、创新的社会氛围中产生和发展。经过深圳市义工联成长阶段的分析，能够为中国志愿服务发展中克服“行政化”问题提供借鉴意义。6.1体制外生长阶段1989年，深圳团市委为了服务大量外来务工青年、维护她们的合法权益，就在全国率先成立“青年权益维护部”，首先想到的工作是开通“热线电话”和“热线信箱”，了解情况、提供咨询、进行服务。然而，权益部只有两名干部，无法承担这些繁琐的工作，商议之中有人提出“招募志愿者”的建议，得到团市委赞同。经过各级团组织发出信息，希望志愿者前来报名，结果有一些热心人士响应。经过挑选，19名热线工作者成为第一批志愿者于当年9月20日开通名为“为您服务”的电话热线，随后开展信箱服务。客观地说，改革开放以后在“学雷锋”活动形式之外开展其它类型志愿服务，吸引志愿者参加的还有别的城市，如广州市的“青少年热线电话”服务早在1987年就开通，吸引一批志愿者工作；而1989年10月，国家民政部在杭州市召开的全国社区服务经验交流会上，天津市和平区新兴街道办事处就介绍了“组织社区服务志愿队伍，开展群众性的自我服务”的典型经验（王青争，1997，P2）。可是，深圳市志愿服务活动开展之后，不是停留在做一些事、任由其自生自灭的状况，而是很快将它组织化、规范化、固定化。1990年，经过筹备正式成立并注册登记（在民政部门登记备案）的“深圳市青少年义务社会工作者联合会”（后改名为“深圳市义务工作者联合会”，简称“义工联”，取消年龄限制），由46个来自各个行业的志愿者召开了成立大会，经过了义工联章程，竞选产生了第一届理事会。章程上规定，“义工联”是民间团体，具有独立工作机制，不是团市委或政府部门的附属机构；义工联成员必须经过志愿报名参加，不能由团员身份直接转化过来（这与后来的内地青年志愿者组织有重要区别，内地往往是发动各级团委将部分团员集体登记作为志愿者）。鉴于中国的社会团体登记时必须要有主管部门、挂靠单位，深圳市义工联的主管部门为共青团深圳市委，挂靠单位是团市委权益部。然而，团市委领导并不担任义工联理事会的职务，理事会成员必须从报名入会的义工联成员中竞选产生。团市委权益部负责义工联的秘书处事务，协助理事会开展日常工作。为什么全国各地都感觉到志愿服务的价值，而且积极探索开展志愿服务活动时，其它地区停留在官方支持的纯自发状态，而唯有深圳市最早建立民间性的志愿服务团体，并逐渐成为社会上富有影响的力量呢？我们在调查中发现有三个因素不可忽视：一是深圳第一批志愿服务者的素质较高，能够意识到中国传统志愿服务方式的缺陷，并设法进行突破、创新。据统计，19名志愿者的学历都在大专以上，大部分是内地调动到特区的人才，在内地担任过专职或兼职团干部，对“学雷锋运动”的积极意义和面临的困难都有较深刻的认识。因此，她们聚集在一起开展志愿服务时，不但考虑具体服务的内容，而且经常讨论怎样使志愿服务不会成为“形式主义”、“运动式”、“一阵风”而不持久。二是两位志愿服务的核心人物发挥了关键作用。即当时任团市委权益部长的何某、竞选后任第一届义工联理事会长的俞某。何某原来是内地某县的团委书记，因不满传统群众工作模式而放弃较好的政治前景，主动调往深圳创业，从团市委普通干部做起，直到担任部门负责人，主动要求到新建立的权益部工作，希望干一番事业。她的特点是创新意识强烈、改革愿望强烈、组织能力强，具有号召性的人格魅力。俞某是建筑设计院的科技人员，富有热情、善于策划、对组织性架构和规范秩序等有强烈的亲和性。义工联组织从无到有，从不完善到完善，从小型组织到发展成为较大规模的社会团体，许多工作就是两位核心人物召集志愿者经过讨论、实施而完成的。三是外国与港澳信息的直接影响。在90年代以前