日本生活保护制度的经验、困境及对我国的启示

日本生活保护制度的经验、困境及对我国的启示

摘要：日本生活保护制度遵循无差别平等原则，强调社会福利专业化、规范化，以实现帮助救助者自力更生为目的。中国在最低生活保障制度方面应借鉴日本经验，加强系统性、规范化、法制化管理。

关键词：日本／低保制度／经验／困境／福利需求

中国和日本是两个在世界经济中具有重大影响力的国家，相对于其他国家而言他们之间的联系或相似性更多，如毗邻的地理位置、相似的文化背景、转型的特殊时期等等，这些值得社会科学界给予更多的关注。然而，在关系民生问题的社会保障领域中，无论是社会保险、社会福利还是社会救助，两国的交流却非常有限。在中国转型期社会政策大变革的过程中，我们看到的更多是德国、英国、美国、澳大利亚等欧美国家的影子，直到最近两年学术界才开始关注日本社会保障领域的研究和借鉴。

日本社会保障发展中的一次重要转型是随着上世纪50年代初至60年代的社会全面转型开始的，其标志就是新生活保护法的颁布和实施。此时的日本，其社会背景与当代中国颇有几分相似。社会贫困问题较为严重，产业结构面临转型，经济高速发展(参见表1)。不免让人联想到日本的生活保护制度是如何发展的?能否对走在后面、并拥有相似背景的中国有所启示?这是本文探讨的主要问题。

一、日本生活保护制度的简单介绍

(一)产生和发展

第二次世界大战后，贫困问题成为日本政府面临的最为深刻的研究课题之一。大战的惨败使得日本的经济近乎崩溃。战争废墟、缺衣少食、医药的匮乏、大量的失业人员等战后的惨状显示出日本国民的生活达到了极度绝望的地步，生活贫困者达1300万人以上。按照《救护法》，国家仅对“丧失劳动能力的贫困者”具有救济的责任，救助范围十分有限，1940到1945年间平均每年救济的人数仅为12万多人，这一救助政策对于庞大的贫困群体而言其作用几乎可以忽略不计。1945年12月，日本政府制定了《生活困难者紧急生活援助纲要》，开始实行一系列的扶贫救贫的措施。这些措施对当时的穷困状况起到了一定的缓解作用。在《生活困难者紧急生活援助纲要》的基础上修改制定的《生活保护法》(旧生活保护法)于1946年10月开始实施。旧生活保护法是日本战后贫困群体救济制度法律化的开始，救济制度体现了国家担负主要责任的原则；将分散的救济制度统一到生活保护制度体制中，覆盖范围体现了一定程度的无差别平等的原则，即不再以救济对象是否具有劳动能力以及身份如何(有劳动能力但是没有劳动意愿的人，品行不良的人除外)，只要其生活水准在最低保障线以下就应该按照平等的原则予以救助。战后公共救助在理念、管理等方面发生了根本性的改变，这些变化成就了公共救助的“现代化”，与战前相比有了巨大进步。

1950年5月，日本政府对旧生活保护法进行了修改，公布了现行的《生活保护法》(新生活保护法)。新生活保护法进一步明确了国家对国民生存权保护的责任，明确了无差别平等的原理(对于品行不良者及有过犯罪经历的人员也不例外)，强调社会福利专业化和具体实施管理的规范化，增加了教育救助和住宅救助项目，实现帮助贫困者自力更生的目的。

随着日本社会经济增长和福利水平的提高，“古典式贫困”也逐步向“周边式贫困”转变，从50年代至今，日本的生活保护法进行了多次的修改，最低生活保护基准的确定基本上是按照缩小差距和最低生活保障之间的均衡理念。被保护家庭的消费水准占一般劳动者家庭的消费水准的比例从1965年的%扩大到1984年的%，两者间的差距有了明显的改善。1984年4月以后，最低生活保护基准的确定改变为“水准平衡方式”。这一方式是根据政府对下年度经济的预测和家庭调查的结果，以每年的民间最终消费支出的增长率为基础，考虑到上年度实际民间最终消费支出，通过必要的调整得出水准平衡方式。

(二)基本内容

新生活保护制度建立50多年来，虽经历多次修改，但始终遵循如下理念：国家责任、无差别平等、最低生活保障、补充性保障。在操作上遵循的原则有：申请制、统一基准、必要即应性、家庭单位制原则。在内容上，最低生活保护的内容由8种补贴构成，他们分别是生活补贴、住宅补贴、教育补贴、医疗补贴、分娩补贴、创业补贴、丧葬补贴和介护补贴，其中支出最大的分别是医疗、生活和住宅补贴三项。在手段上，采取严格的收入调查和财产调查。组织和实施方面，厚生劳动省社会援护局是日本生活保护制度的最高管理机关，社会福祉事务所是负责审核和实施生活保护的最基层机构。国家和地方负责生活保护经费筹集，国家财政应该负担的费用为：生活保护费、保护设施管理费和各项委托事务费的3／4，保护设施的建筑费、设备费的1／2。地方财政应该负担的费用为：生活保护费、保护设施管理费和各项委托事务费的1／4，保护设施的建筑费、设备费的1／2。

二、经济发展与“福利需求”的相互作用

支持经济增长的社会价值取向通常与资源的再分配理念相互矛盾，这一困境长久以来正是引起社会学家广泛兴趣的主题。经济学家也关注二者之间的关系，通常将其放在经济发展和平等，也即效率和平等的问题上讨论。冈纳缪尔达尔在《世界贫困的挑战——世界反贫困大纲》中强调，不平等及其加剧的趋势成为对发展的限制与障碍的复合体，因此迫切需要扭转这一趋势，创造更大的平等，作为加速发展的一个条件。日本早在上世纪60年代，社会保障就已经开始从救贫机制向防贫机制转型，社会目标从解决生活贫困转向了提高国民生活质量，日本社会民主化和社会保障制度建设的同步发展与经济高速发展有着直接的因果关系(沈洁，2004)。一个事实是，在社会面临转型、经济飞速发展的初期都会有客观的“福利需求”的增长，而这一需求的满足则构成经济发展的一个必要条件。日本二战后的情况就是一个经典范例。自上世纪50年代到90年代初，日本创造了世界经济增长的奇迹。经济的成功产生了一种“社会问题的挑战”(social-problemchallenge)即产生了“福利需求”——贫困个人和家庭对公共救助的需求。为了迎接“社会问题的挑战”，日本政府于1950年颁布实施了生活保护制度，救济保护费占国家一般会计支出从两年前的%提高到%，绝对数提高到原来的倍。从被保护家庭和人员数量看，开始实施的1951年，被保护家庭为近70万户，被保护人员为万人，相当于当时人口总数的%。1955—1956年、1960年的高经济成长带来了被保护家庭和被保护人员的减少。1961年，被保护家庭由1951年的万户下降到万户，被保护人员也比10年以前减少了40万人，达到万人。这以后到1993年为止，随着经济发展的变化，被保护家庭、被保护人员数有增有减，但是总体上是呈下降的趋势。1993年的被保护家庭为万户，被保护人员为万人，均相当于历史最低水平。可从1994、1995年开始，被保护家庭和被保护人员的数量又有所上升。2002年底为止，日本生活保护制度所覆盖的被保护家庭为万户，被保护人员为万人，保护率为%，分别比1993年增长了%和%。生活保护制度中被保护家庭和人口数量的变化说明了经济发展与福利需求的复杂关系。日本的经验是：在社会转型完成(1950-1965年)前，救助类的福利需求虽然随着经济发展呈下降趋势，但从量上看仍然很大。在转型完成后经济的发展状况(景气与否)对福利需求的变化较为敏感。

三、日本生活保护制度面临的问题或困境

作为社会保障制度的最后一张安全网，生活保护制度的运行直接关系到国民生存权的行使。生活保障制度自成立以来对日本贫困问题的缓解，甚至贫富差距的缩小发挥了重要的作用，但由于社会状况、经济发展、家庭结构等多方面的变化，生活保护制度也面临多方面的问题。

(一)耻辱感问题

蒂特马斯(Titmuss)很早就指出：“采取目标定位策略的福利政策，不可避免地会造成耻辱感问题”。社会救助通常是采取目标定位的方法，即把稀缺资源有效地分配给最需要的人，这样也必然产生不同程度的“耻辱感”问题。“耻辱感”产生具有三方面的原因，第一是家计调查的程序；第二是受益资格的条件，如受益人须定期到有关部门报到、必须参加必要的培训甚至接受劳动管理部门给他们介绍的“合适的工作”、定期或不定期参加公益工作等等；第三就是领取福利这一事实的本身，即被贴上了“穷人”的标签。日本的生活保护制度也不例外，存在一定的“耻辱烙印”。生活保护制度中规定，被保护者有义务接受福利机构关于生活维持方面的指导，否则社会福利机构有权停止或改变被保护人的补助。在具体执行中，社会福利事务所进行财产调查或生活指导时使用的具有特殊标识的福利车，还有平时经常遇见的民生委员的说服式教育等等。更为突出的是，日本社会福利界普遍认为，日本过于严格的收入和财产状况调查，使许多贫困者望而却步。根据制度规定，只有当本人确实没有获得收入或其财产已经用光，其法定扶养人也尽了抚养义务或无力抚养时才能获得国家的保护，所以不仅本人需要接受严格的财产和收入调查，与其相关的具有抚养义务的人也需要接受调查。强烈的“耻辱感”文化使得一些人宁可选择自杀也不让自己及其家人“受辱”。虽然日本政府也开始意识到“耻辱感”问题的存在，并于1995年7月提出社会保障除应强调普遍性、综合性和有效性之外还强调国民的权利，但这个难题始终没有得到很好解决。所以部分学者认为，这也是日本生活保护制度的被保护人口比率长期较低的原因之一。

(二)自立自助问题

伴随着日本经济景气下降，其社会救助的收入调查和家计调查更加严格，防止由于道德风险产生的低效问题，更是贯彻日本生活保护制度一贯的原则，就是自立和自助，这也是世界各国社会救助最明显的发展方向。但是，日本的生活保护对象年龄结构却表现出了越来越明显的非劳动年龄特征，2000年非劳动年龄组的比例为60%以上。从生活保护开始的理由看，由于“伤病和收入减少”的原因占70%以上。从生活保护停止的理由类别上也可以看到一个趋势：因为“劳动收入增加”的原因而停止享受生活保护的比例由1965年的%降低至1999年的%；而“死亡或失踪”原因则由1965年的%升高到1999年%。这其中一个重要的原因就是日本经济的长期低迷造成了近年来的高失业率和公司减薪，这就产生了因劳动收入的减少而要求生活保护家庭的增多，而退出生活保护制度因为“劳动收入的增加”而越来越少。同时，被保护时间也具有长期化倾向，1964年享受10年以上的比例为%，而1999年这一比例为%。这些数据都说明了在高龄化和社会结构、形势的变迁的当今日本，难以自立的人越来越多，“自立”也许应该重新定义了。

(三)行政事务中地方裁量权问题

生活保护制度近年来的改革趋势之一是地方裁量权的扩大。1999年7月《地方分权一括法》规定，生活保护事务分为法定事务和自治事务。诸如国民享受生活保护的开始、变更、停止、废止等经济给与相关的事务为法定事务，而诸如自立助长的咨询、援助等为自治事务。地方的社会福利事务所配置、人员配置也由原来的强制法律规定(原规定为超过10万人的地区或单位必须设立社会福利事务所，每个担当职员负责的被保护家庭数为城市地区80，农村地区60)变为自主判断。学术界认为，这样的结果很可能就是，随着地方财政状况的恶化，采取减少福利所及其人员的设置来压缩生活保护经费，甚至通过种种手段压缩被保护家庭的数量，进而影响服务的质量和生活保护制度的发展。如何对地方裁量权进行适当的设定，这个问题不仅是日本生活保护制度需要解决的难题，也是各国公共救助领域共同面临的课题。

(四)高龄化带来的改革压力问题

日本的人口高龄化问题。在西方资本主义国家中，日本的高龄化进展速度是最快的。65岁以上高龄人口占总人口数的比例从1971年的7%上升到1995年的14%只用了24年的时间，2001年又突破了%。预计2025年，该比例将达到25%的水准。随着年龄的增加，收入的减少或丧失、疾病的发生等现象逐渐增多。对于高龄人口的这些特征，通过年金、医疗、社会福祉等手段给予综合性的保障是必不可少的。在被保护人员的年龄状况(图表)及被保护家庭的类型分析中，我们已经知道日本的生活保护制度中高龄人口的比例最大而且呈逐年上升的趋势。那么，随着人口高龄化的进一步发展，生活保护制度的高龄人口也会不断增加。作为生活安全网的最后手段，生活保护制度如何与年金、医疗等社会保险制度互相配合，共同处理好贫困群体的救济工作是一个重大的课题。

四、对中国最低生活保障制度的启示

中国最低生活保障制度产生的最大背景就是出现了所谓“新贫困”(newpoverty)的社会问题，“新贫困”包含两层含义，一是虽然社会愈来愈富裕，但仍有贫困的再发现(rediscovery)，二是随着时间的改变，贫困人口的组成也发生变化。传统的社会救济制度在救济对象、理念、资金和手段等方面已经无法满足解决“新贫困”的需求，为了保证社会的稳定并为社会主义市场经济体制改革配套(这一观点将在后文中论证)，1999年《最低生活保障条例》应运出台。但中国城市低保制度在实际中存在的问题可以借鉴日本生活保护制度发展的经验。

(一)建制理念亟待明确

1960年代，日本为纠正单纯追求经济发展的偏差，经济政策开始由重视工业经济向发展民生经济倾斜，力图实现经济和社会协调发展的目标。而早在1950年代就确立了针对贫困人口生活保护制度“国家责任”的理念。而作为邻国的中国，当前的社会正面临转型的关键时期，这一理念尚未明确。首先，虽然城市贫困作为中国转型的一个社会问题早已开始出现，“城市贫困”的问题也引起了学术界极大的研究兴趣，但在国家正式文件中却从未提到过“城市贫困”一词，这不仅是意识形态的问题，更体现出对国家的责任观念的漠视。第二，国家责任尚未明确。低保条例第一条这样规定：“为了规范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，制定本条例”，其背后的潜台词仍然并未明确何者为保障的义务主体，相反国家却又居高临下、给予施舍的含义。而第二条又规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收人低于最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利……”在制度覆盖范围上，是以城乡户籍限制国民待遇的取得，说明了符合一定条件的居民享受低保的权利，但在义务主体上又似乎含糊其辞，并没有将国家确定为义务主体，而是地方政府的责任(这一点在财政经费的分担责任上体现最为明显)。中国社会保障制度的价值取向与建制理念在总体上是不清晰甚至紊乱的，社会保障政策的价值取向与经济政策的价值取向日益混为一体，新制度的建制理念亦长期未能找到准确的定位，这也是造成中国社会保障制度改革至今仍无法定型的深层原因(郑功成，2002)。第三，社会控制的救助理念阻碍国家责任理念的确立。我国社会救济制度转型的理念中，首当其冲的就是社会控制以及维护社会稳定的需要。这种观点散见于各种反贫困对策的论述中，看来雷恩关于贫困特征的三个描述中贫困的“外部性”对中国的影响极为深远，在“花钱买稳定”的思想指导下，“国家责任”的理念很难建立起来。

(二)系统性需要加强

从低保标准的制定基础看，中国当前的最低生活保障制度相当于日本生活保护制度中的“生活补贴”，即目的是满足基本的物质生活。但事实上，被确定的贫困家庭(poveny-strickenhouseholds)贫困原因不同，其需求也各不相同。按照同样的救助标准不仅不能有效实施救助，而且这种看似公平的做法实际上产生新的不公平。调查显示，%的低保户认为最大的困难是找工作难，%的低保户认为医疗费用高，%的低保户认为子女教育负担重，家庭人均住房面积在5平方米以下的低保户占%，还有%的低保户家中有残疾人。也许是发现存在的问题，所以现在各地根据自己的财务情况以低保制度为中心增加了新的救助项目。这些项目都锁定低保对象，造成了一种新形式的“胜者全得”，这里所谓“胜”就是被确定为低保对象，然后他们就可以享受到一系列的救助或福利。边缘户贫困陷阱和道德风险也构成了制度的潜在威胁，将影响到城镇低保制度的可持续性，而最终必然向整体性和系统性发展。还有一个重要的事实不能忽视，就是进入转型期以来，社会保险制度覆盖率和水平都有下降，甚至缺失，社会风险的加大和社会保险水平下降的双重压力使得社会救助不堪重负。低保制度对于许多城市人口而言，成为“唯一的安全网”而非“最后的安全网”；对绝大部分农村人口“安全网”更无从提起。低保制度作为社会救助中最重要的制度安排，是整个社会保障有机体中的一部分，需要与其他安全网同时发挥作用；同时，改革管理体制，对社会救助实行统一集中管理，完善社会保险制度并逐步提高覆盖率是当前完善低保制度的迫切要求。

(三)统一性与规范性的强化

正如上文所述，日本的生活保护制度因其高度法制化(包括理念、原则、程序、标准等)，使其具有统一性和规范性的特征。制度管理的“统一”和执行标准的“统一”不仅对促使地区间制度的公平性起着重要的调节作用，更决定着责任划分与制度的权威性；规范性则是制度运行和健康发展的重要保障和决定因素。中国的低保制度不仅需要借鉴日本生活保护制度，将内容从“生活补贴”扩充为综合性的最低生活保障，而且也需要改变当前的不同项目分属不同管理部门的现状，统一管理部门，促使信息、物质和资金资源整合利用，提高资源利用和管理效率。虽然1999年《最低生活保障条例》的出台标志着城市救助开始步入法制化管理轨道，但制度执行标准的统一性与规范性仍体现不够，随意性明显。除此以外，中国的低保制度中基础性的调研工作仍然十分欠缺。许多被保护人员、家庭等基础数据无处可