政府治理理念重塑基础上的公共预算决策模式变革(上)

政府治理理念重塑基础上的公共预算决策模式变革(上)

新时期政府治理理念的重塑

“发现航程的真正之道并不在于寻找新的土地，而在于用新的眼光来看待事物。”公共预算决策模式转型建立在政府治理理念的转变基础上，推动公共预算决策模式转变的首要问题，便是实现政府治理理念的根本转型。目前，尽管相关改革从宏观上呈现出一定的方向性，但因不断摸索、总结、完善的渐进式特性所致，改革本身却显示出一定的零散性和无系统性，政府常常选择从一套假定中推论出的改革方案，同时也选择建立在完全不同甚至相互对立的假设基础上的其他改革方案。在总结发达国家政府治理经验、同时结合我国政府实际的基础上，笔者认为，我国新时期政府治理理念和模式的构建，应当围绕“以公众为中心，以结果为导向，以市场为基础”三方面内容进行。

一、建立以公众为中心的政府

建立以公众为中心理念的基础是机械论的政府观，即视“政府为一信托机构，政府管理人员是受托人，信托机构和受托人都是为人民的利益而设”(享利·克莱，1829)，公共预算决策首先应该考虑的是决策在社会中的影响和如何为公众提供更直接、更全面的服务，而不是考虑在正式结构中的个人所得和个人权力。这一模式强调“公民社会的复兴”，寻求合作和个人参与来强化政府效能，官僚体制的作用是工具性的，公众可以通过一定的途径在决策中发挥更重要的作用。当政府倾听企业和人民的呼声，并在制定和实施政策时与他们保持合作关系时，政府预算决策的有效性就可以提高。如果政府缺乏倾听民众呼声的机制，那么他们就不会对公众的利益，尤其是弱势群体的利益作出有利的反应，这些阶层的公众往往很难使他们的意见传达到权力通道，如果政府不知道公众需要什么，那么即使是怀着最好意图的政府也不可能有效地满足他们的需求，作出合理的预算决策。哈贝马斯围绕这一理念提出“理想对话共同体”和“沟通理性”等概念，在他所设想的理想决策环境下，没有个人或理念上的层级限制，公开场合下所有意见都具有同样的价值，而且为了彻底实现社会公正和理性，各种观点都应当充分表达出米。显然，这种模式的决策效率会受到影响，但参与对决策民主化的促进以及这种决策方式可能带来的创新理念，会使额外的付出得到补偿。

以公众为中心意味着在公共预算决策方面为公众提供更全面的信息、更高的透明度、更多的参与渠道。不论是讨论公共资源的总体配置方式、支出优先项目的确定、设计社会援助计划、确定征地动拆迁标准，还是制定经济和社会中长期规划都应如此。因为仅凭公共部门内部的专家无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公众对公共预算决策的参与，必然会造成决策上的失误。如果坚持公众对预算决策的最终评判权，那么知情权和偏好表达机制便非常重要。越来越多的证据表明，当政府寻求了潜在使用者的参与，当政府预算汲取了社区的社会资源潜能而不是试图与之作对时，这些预算可以取得更好的效果。其效益显示在预算的实施更平稳，可持续性更强，政府机构得到的反馈更好。

从决策过程来看，以公众为中心意味着决策更倾向于由下而上做出。也就是说，这种模式偏向于多中心分权化决策更甚于集权化的科层制，在政府部门间引入竞争机制在某种程度上可以说是对市场化模式的模仿。因此，与计划经济时代的情况不同，基层管理人员对预算决策会有相当的(但不是决定性的)影响力，而决策本身也更具针对性和代表性。技术手段的发展也为建立以公众为中心的治理模式创造了条件，互联网的发展正在转变公众与政府之间的沟通方式，构筑电子政府便是其中革命性的一步，在这种信息不受时空限制的快捷方式下，政府机构将通过安全的互联网处理业务，电子民意调查、电子投票、电子选举、电子邮件等多种方式被用于连接公众的申请并保护隐私。“这一双向性的运动重塑了民族——国家的权威，因为这一条道路可以使国家得以回应各种各样的冲击……使国家重获(对公众的)影响力。”这将大大加强公众与政府的互动，推动了公民与政府官员的直接对话，提高了民意在政府决策中的份量，培养现代公民意识，推动民主政治的发展，同时也从根本上重塑了政府回应公众需求的能力。

二、建立以结果为导向的政府

建立以结果为导向的政府，意味着不仅要重视公共资源的配置，还要重视公共项目的实施效率，即如何以最小的成本满足公众的需求。过去，这方面的焦点主要是腐败问题，但当人们逐渐转变观念，将浪费、滥用和欺诈也视为一种腐败之后，绩效变得同清廉同样重要，部分国家还通过出台法律法规使绩效和结果导向制度化(例如，1993年美国政府出台《政府绩效与结果法案》，要求每个联邦机构提供五年期战略规划和每年的绩效情况)。具体做法：一是将预算决策与绩效联系起来，包括对指定计划提交以绩效为基础的预算，使指定计划的具体绩效目标与资金水平相一致，计划负责人对目标的实现情况直接承担责任；通过立法使计划负责人对支持服务、固定资产和雇员福利承担责任；在预算和绩效衡量标准之间建立更紧密和广泛的联系等。二是取消重复和无效的计划。政府通过行政审批制度改革和“日落法则”，定期不定期重新审视现有开支项目，取消那些已完成使命的计划、无效过时的计划，重新安排资源，使必不可少的重点计划拥有更多的资金和选择余地。三是扩大以绩效为基础的合同的应用。在公共事务日趋复杂，而同时政府机构编制和人员相对有限的前提下，各机构不得不更多地依赖于外部合同单位。随着资金数额和合同种类的不断增加，建立以绩效为基础的合同体系的必要性增加，合同的重点应放在要得到的结果，而不是工作的态度或付出多少努力和成本。四是将尽可能多的政府机构转变为以绩效为基础的组织。赋予计划负责人更大、更广泛的重建工作团队的权力和手段，充分利用信息手段使组织扁平化，减少管理中间层，增加直接与公众打交道的服务提供人员，使公共部门反应更灵敏、工作更有效率。

绩效衡量是以结果为导向治理模式的核心，人们普遍希望通过项目测量(如产出量、单位成本、有效性测量、服务质量测量、公民满意度测量)和综合测量(如副作用测量、分配测量、无形测量)来建立一个根据客观结果对政府机构进行评估的系统，摒弃以往按所创立的项目或所花费的资金来证实自身合法性的传统途径。虽然绩效衡量的标准上存在诸多争议，但在一个决策民主化不断推进和科学主义盛行的时代，结果导向和绩效衡量已深入人心，具有持久的生命力。

三、建立植根在市场基础上的政府

建立植根在市场基础上的政府，意味着对市场方式配置公共资源和对自由竞争优越性的肯定。这一理念的理论基础包括三个方面：首先，相信市场作为分配社会资源机制的效率，公共提供越接近于市场模式，便越有效。更多的以市场为基础的机制如合同等应被引入公共领域，甚至一些存在外部性的领域如环境污染治理、科技创新等亦可通过对市场机制的补充来加以解决。其次，相信官僚组织会出于利己行为，异化公共目标，倾向于自身无限制的膨胀。与私人部门相比，公共部门的委托代理行为要严重得多，损害要大得多，也难以治理得多。这一问题在尼斯卡宁、图洛克、奥斯特罗姆、布坎南等学者的着作中已作了充分阐述。再者，相信基本的管理理念和管理方法在公共领域和在私人领域中同样适用。只要优秀的管理者被充分授权管理，并不再过多受到代表公务员制度特征的规章、条例和其他管理措施的限制，他便能够利用私人部门的管理技术和激励手段，以较少的施政成本缔造一个运作良好的政府。总之，转变治理模式，使政府脱离僵化的官僚制模式，更多地引入企业化运作方式，公众便会得到好处，主要体现在以下方面：一是通过在公共部门内引入基于个人才干而不是领导好恶的聘用制度和晋升制度，辅以相对合理的工薪制度，建立起高效的文官体系，共同承担对集体目标的责任，降低推行内部制约的交易成本，并建立合作关系和忠诚感，使办事效率提高，降低提供公共服务和公共产品的成本。二是在政府长期垄断的领域内引入竞争机制。通过拍卖和竞争性招标等方式，保证市场定价和鼓励创新，降低公共提供的成本，提高效率。三是使政府更有效地对市场信号作出反应。传统政府仅对公众和立法部门的规定和要求负责，易于通过形式化了的机制和规