加强政府投资项目管理的调查与思考

加强政府投资项目管理的调查与思考政府投资项目涉及到经济、环境、文化、生活的各个方面，其管理方式和实施状况直接关系到经济社会发展的好坏与快慢，关系到群众生活质量的变化及和谐社会的建设。当前，政府投资项目管理中一些不规范问题日益突显，严重影响了投资效益和政府形象。如何加强政府投资项目管理，确保工程质量，提高投资效益已成为群众关注、政府重视的焦点问题，值得我们认真研究。一、政府投资项目管理中存在的问题（一）项目前期不严谨1.前期工作欠细欠深。项目前期工作，实际上是项目决策的过程，是一项严肃、严谨的工作。但由于对项目前期工作不够重视，缺乏必要的调查研究和科学论证，有的单凭领导热情，说上项目就上项目，既无编制项目建议书、可行性研究报告，也没有落实资金，就直接委托编制项目初步设计，造成概算漏项多，中途设计变更多，或是因资料不齐全无法及时办理相关手续。2.机制不够完善。各业主单位不同程度地存在项目前期工作机构不健全、人员配备不足且专业人才少等现象，也有部分项目因经办人员频繁更换，造成工作无法正常衔接。3.项目落地难。以路桥区为例，经过十几年的建设，城市化已初具规模，但是制约项目建设的因素依然很多。首先，路桥城镇总体规划和土地利用总体规划之间存在一定的错位。很多项目符合城镇总体规划，却不符合土地利用总体规划，因而无法正常报批。其次，土地农保率高。目前，路桥相当一部分的项目用地都来自基本农田，由于基本农田调整缺少土地臵换指标，上报审批的环节多、时间长，造成项目一拖再拖。第三，征地、拆迁、安臵、历史遗留等问题的处理难度不断增大，且成本不断提高。这三个制约因素在具体项目上往往是纵横交错，由此形成了项目“落地难”问题。

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（二）项目审批程序不规范部分政府投资项目不按基本建设程序进行审批，笼统地以简化审批环节为理由，程序能减则减，时间能省就省。部分项目没有经过必要的前期准备和法定的审批程序，就仓促上马，甚至搞“边勘测、边设计、边施工”，容易导致出现项目批复在前，环评批复在后等审批程序倒臵现象。例如有的项目未经批复，工程招投标却早已安排；有的项目可行性研究报告尚未编制，施工图却已设计完成。由于审批程序不规范，这类项目如遇行政诉讼通常会以败诉告终，而且也无法包装申请列入上级补助项目。（三）超概算现象较普遍政府投资项目概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超现象”普遍存在，最后导致工程决算远超于概算。主要有以下三种情况：一是部分业主单位为了争取项目能够顺利通过，一方面不断压低概算造价，另一方面在施工图预算留下“尾巴”（设臵一定数量的暂估价或工程量），通过变更设计来追加投资，提高建设标准。如某广场绿化工程，批准投资400万元，实际完成投资2400万元，超概算2000万元，给财政支出带来不少风险。二是少数施工单位利用工程设计变更、预算漏项等漏洞，不惜以低价进行恶性竞标，中标后通过收买、贿赂等手段，串通工程设计、监理、管理等有关人员，对工程进行超额违规变更，以此来获取利润。如某工程，批准概算4.73亿元，因中途设计变更而增加投资2.80亿元，指挥部三个领导受贿判刑。三是一些业主单位在编制概算过程中，仅考虑了项目主体部分，没有将征地拆迁费、前期费、建设期利息等归纳在内，造成漏项现象。（四）资金拨付待完善在现行管理体制下，不少政府投资项目资金被滞留、挪用或超拨。受旧体制影响，一些项目主管部门尚未建立基本建设资金专户，仅仅停留在“以拨代支”的模式上，一部分资金滞留在主管部门和建设单

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位，为挪用资金创造了条件。另外，也有些建设单位不按工程进度拨款，出现超拨现象，导致项目无法结算，有的资金难以追回。如前几年台州国际会展中心项目，因多支付500万元工程款而进入司法程序。此外，很多政府投资项目存在重建设、轻结算（决算）现象，项目竣工并投入使用后，项目主管部门和建设单位因各种原因迟迟不结算，导致项目成本无法审定。拨款资金长期挂账，就无法及时办理固定资产产权登记手续，同时还造成了拖欠施工单位工程款问题。这些不仅不利于盘活政府资产，而且给社会稳定带来负面影响。二、政府投资项目管理不到位成因分析（一）政府投资项目决策缺乏科学论证投资决策是影响工程项目成败的关键环节。决策失误一旦形成，带来的负面影响是长期而深远的，甚至是无法弥补的。部分政府投资项目在投资决策阶段,前期调研深度不够，没有进行有效的可行性研究就仓促上马，以致造成项目考虑不周全、投资概算缺项和漏算。有的项目虽然有可行性研究，但研究缺乏实际性和系统性，容易产生形象工程、政绩工程。（二）政府投资项目管理缺乏规范性制度现行的政府投资项目管理体制，在健全的市场经济制度下，缺乏相应经济道德约束的不完全的竞争中展开的。现阶段，我国市场经济还待于进一步健全，项目审批、资金拨付、资质审查等许多制度和法规仍不完善，这为权力腐败提供了“寻租”空间。少数公职人员划不清履行职责与滥用权力、正当收益与以权谋私的界限，跌入腐败的泥潭难以自拔，给政府和社会造成无法挽回的损失。（三）政府投资项目管理缺乏专业化管理队伍目前的政府投资项目管理体制，基本上是延续了计划经济时期高度集中的管理特点，即“投资、建设、管理、使用”四位一体，并没有真正落实项目法人负责制。在这种模式下，建设与使用同为一体，

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由使用单位组建临时的基建班子，其人员不了解基本建设程序和相关法律法规，缺乏工程建设的专业知识和项目管理的经验，难以做到项目管理的科学化和专业化。工程建成后，项目管理人员随之被解散，管理经验难以积累。建设单位往往从部门利益出发，争项目，争资金，千方百计扩大投资规模，容易导致产生“钓鱼工程”、“三超工程”，造成社会资源的极大浪费。（四）设计、造价等中介机构缺乏工作责任心项目设计、造价是控制工程造价的关键。如果设计时更多地考虑方案的安全性和美观性，而忽视了节约建设成本的要求，必然会导致设计保险系数偏大、政府工程造价指标高于市场平均造价指标的结果。有的设计单位工作不够细致，缺少深入调查，缺乏全局观念，造成设计浪费；有的设计单位审查制度不严，各专业间缺少会签与交流，存在设计盲区，造成设计变更多，增加了投资风险。另外，部分施工图预算编制人员工作敷衍了事，造成预算漏项，在项目施工时再提出追加造价，给控制项目投资带来一定的难度。在项目竣工结算时，造价中介机构往往把关不严，没有及时剔除高估冒算，给国家和政府造成了一定损失。（五）政府投资项目管理缺乏完整的监督体系首先，政府投资“监督缺威”。当前，我国政府投资项目监督仅仅依据部门法或政府规章，并没有形成专门的法律。《预算法》、《审计法》等部门法都间接赋予了有关部门政府投资监督的权力，但这种间接的法律授权没有对监督职能进行细化，造成监督职能不清晰。其次，政府投资“监督缺位”。在整个建设过程中，需要对政府投资项目进行监督的关键环节多，如决策、概预算、设计、招投标、施工、监理等。而事实上，相关部门对这些环节的监督不到位，存在“监督缺位”的现象。第三，政府投资“监督滞后”。目前的政府投资监督大都是出于部门对投资宏观管理职能的延伸，没有形成合理的监督结

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构，对政府投资缺少全过程、全方位的监督。立法监督和社会监督的力量相对薄弱；审计部门注重事后监督，而事前事中监督不足；项目稽察多属专项监督，而日常监督缺失。（六）政府投资管理政策法规缺乏宣传力度当前，各地各级政府、能部门都出台了很多相关的法规、规章及规范性文件，如招投标制度、联系单制度、资金管理制度、用地报批制度、廉政制度等，但是对这些政策法规的宣传力度依然不够。业主单位经办人员缺乏这方面知识，只能在项目报批、工程管理过程中边做边学，结果造成项目前期工作时间长，或者在项目实施或结算过程中被施工单位牵着鼻子走，容易滋生违纪违规行为。三、政府投资项目管理的对策措施（一）规范政府投资管理行为1.强化项目前期管理。突出做好项目的前期管理工作，将其做深、做透，有利于推进重点项目早开工、早竣工、早投产。通过细致的项目前期工作，改变业主单位主观意志上畏难、被动的状况，及时纠正因资料不齐全导致项目无法及时办理相关手续等问题。积极建立项目储备库，根据项目的成熟程度进行分类，及早挖掘、谋划一批经济社会效益好、资源消耗少、对地方经济发展具有重要影响的项目。项目谋划要适度超前，形成储备一批、前期一批、实施一批的良性储备循环机制。列入政府投资计划的项目，应当从政府投资项目储备库中选取。2.重视项目计划管理。首先，要强化计划管理。发改部门负责政府投资项目的申请、汇总和分类，在征询财政和行业主管部门的意见后，会同财政、建设组织评估、论证，再衔接部门预算，编制年度政府投资项目建议计划，报人民政府审议。其次，严格计划执行。政府投资项目年度计划一经批准，必须严格执行，不得随意更改。在计划执行过程中，如遇确实需要调整年度政府投资总额或增减政府投资项

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目的情况，相关部门要及时制定调整方案，报人民政府批准同意。第三，及时发布信息。及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况、发展趋势和产业指导目录等信息，切实发挥政府投资对全社会投资的引导作用。3.规范项目审批程序。政府投资项目必须严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市规划等法律法规，按规定编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算，办理竣工验收和产权登记手续。有关部门在批复项目建议书、可行性研究报告前，可根据项目实际情况组织咨询评估。对经济社会影响重大、社会公众普遍关注的公益性建设项目，应当采取征询会或公示等方式广泛征求公众的意见。可行性研究报告批复后，业主单位应当委托符合资质的设计单位编制初步设计和项目概算，完成后上报政府进行审查。4.加强项目概算管理。以“估算控制概算，概算控制预算，概算不得擅自突破”为原则，加强政府投资项目概算管理。为了使概算更切合实际，500万元以上的项目要委托符合资质的工程咨询机构进行评估的同时，规范项目概算调整审批程序，明确概算审核、预算审查、设计变更、决算审计等规定，对超过投资估算10%以上或超过金额在500万元以上的项目，该项目可行性研究报告应当重新报请原审批机关批准；超过投资估算，但未达到前述情形的，应当向原审批机关报请备案。5.逐步推行项目代建制。政府投资项目代理建设制度（简称代建制）是政府通过招标的方式选择具有独立法人资格的专业项目管理公司（简称代建单位），对所投资工程进行专业化管理的模式。它实行“投资、建设、管理、使用”相分离，是一种权责明确、制约有效、科学规范的管理体制及运行机制。代建形式有两种：一是全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书要求，对工程的可行性研究、初步设计、建设管理至竣工验收实行全程管理；二是阶段代建，代建单位

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根据批准的初步设计，对项目建设管理至竣工验收实行阶段管理。基本没有盈利的公益性公共工程（非经营性项目）建设，由政府担任投资主体，以财政投入为主要资金来源，应实行代建制度，以提高政府投资项目的建设和管理水平。推行代建制后，一方面政府不用组织相应的工程管理机构，从而有效防止公务员队伍膨胀，另一方面可以通过市场的方式转移项目建设费用超支的风险。（二）健全政府投资项目监管机制1.建立健全监督机制。建立人民政府每年至少一次向人代会或者其常务委员会报告政府投资项目计划的执行情况。对政府投资的重大建设项目，可以任命稽察特派员，按照有关规定对项目建设过程进行独立稽察。各有关部门应当根据各自职责对政府投资项目进行监督检查，如发改部门负责监督检查项目计划的执行，并向人民政府和人代会报告计划执行情况；财政部门对项目资金实行集中核算、集中支付制度，对资金使用情况进行全程监管；纪检部门可委派纪检干部对项目建设进行监察，杜绝腐败事件发生；审计机关依法对项目预算的执行情况和决算进行审计监督等。2.加强中介监管力度。社会咨询造价机构在项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目概算、施工图设计、预算标底编制、工程结算等环节弄虚作假或严重失实，给国家和社会造成损失的，依照情节轻重分别做出通报、记入黑名单、3年内不得从事政府投资项目咨询评估服务等不同程度的处理，触犯刑法的要依法追究刑事责任。3.重视社会监督。项目法人（或建设机构）、勘察设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名要在施工现场的显著位臵进行公示。同时，积极鼓励包括新闻媒体在内的任何单位和个人，举报政府投资项目在审批和建