合肥投融资管理情况介绍课件

新形势下如何做好投融资工作2014年4月一、地方政府融资平台产生的历史背景二、新形势下如何做好投融资工作三、政府投融资及债务管理面临的问题一、地方政府融资平台产生的历史背景西方国家主要模式和特点

——美国

实施联邦、州和县三级财政管理。地方政府发展经济的融资需求主要通过各级政府发行市政债券的方式予以解决。

发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，其中州、县、市政府占５０％，政府授权机构约占４７％，债券使用机构约占３％。

投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者，其中家庭和各类基金约占７５％左右。美国市政债券主要有三个特点：其一，市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行，其实质是借助州以及地方政府的信用落实还款资金和担保问题；其二，市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级；其三，利息收入免税。由于免税优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。——英国

作为新公共管理的发祥地，自1992年以来一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权PFI。

1997年工党政府执政后，又围绕着PFI创新发展出公私合伙制PPP操作方式，并提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。2000年英国政府对公私合伙制定义了三种类型：

其一，通过各种可能的产权结构（如发起设立、引入战略合伙人等）把私人的产权引入到国有企业，也可以直接出售企业股份给私人部门，将控制权转移。

其二，私人融资优先权。公共部门通过签订标准的民事合同，向私人公司长期购买高质量的公共服务，以便充分利用私人部门的资金和管理技术。授予私人部门特许经营权，让私人部门去承担经营责任，提供包括维护、改善或建设必要的基础设施等在内的社会公共服务。

其三，更广泛地向市场出售政府需承担的公共服务，以及在私人部门专业知识和金融管理占优势的领域开展合伙制，从而充分发掘政府资产的商业价值和潜力。英国政府在引入PFI模式时，必须对每一个项目进行客观评估，保证所有项目满足政府在效率、公正和责任方面的要求，在实际操作中：私人部门签署合同必须满足由政府提出的具体标准和要求；

项目参与各方共同承担风险，以激励私人部门为公共部门保障资产价值；

政府有权终止合同，更换劣质服务的提供商。

ＰＦＩ的优点就是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。前提是充分竞争的市场和高效的市场主体。※通过英国政府投资的历史记录我们可以清楚地看到PFI模式的特点。绝大多数政府直接投资的项目都存在项目交付时间延迟和预算超支的现象，而这些成本和不良后果都最终转嫁到了纳税人身上。※英国国家审计署于1999年提交的研究报告表明，在公共投资项目中，只有30%的非PFI项目按时交付使用，仅有27%的非PFI项目控制在预算之内；而76%的PFI项目按时交付使用或提前交付使用，并且没有一笔建设花费超支由政府承担。

这份记录暴露出政府直接投资的一系列弱点：

经费测算不精确

缺少风险管理机制

缺乏高效管理

没有足够的激励机制保证项目的有序开展和成功实施。我国地方政府为什么要举债？

1、城市发展的需要

90年代大连提出：经营城市——组建平台融资——基础设施加快——城市承载力提高——投资环境改善——企业入驻——税收增加、土地价值提升——融资保障能力提高

九五期间，大连成为明星城市、花园城市，GDP增长46.1%

2、公平的体现

从公平角度来看，建设一个可使用３０年的公共设施，仅靠当地政府几年的税收将全部负担集中在此阶段纳税人身上是不合理的。如果采取举债并将债务在受益期分摊，则负担就会分散到受益于此的后几代人当中，从而解决了公平问题。

为什么要组建地方政府融资平台？

◎中央和地方财权和事权分配体制不公。

◎《预算法》第二十八条的规定：

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

根据最新的统计数据，全国约有1万余家各级地方政府投融资平台。其中约70%左右为县级（含县级市）平台。

地方政府自行发债试点

自2011年第四季度开始，财政部允许上海、广东、浙江和深圳四地率先试点地方政府自行发债。2011年、2012年地方自行发债规模分别为229亿元和289亿元。债券由财政部代理发行，债券期限分为３年和５年。

2013年适当扩大自行发债试点范围,增加江苏、山东两省。政府债券期限为3年、5年和7年，试点省（市）最多可以发行三种期限债券。

地方政府自行发债从目前的规模上根本无法满足城市基础设施建设对资金的需求。地方政府投融资平台将在相当长的时间内存在并发挥作用。

关于地方政府债务问题的争论

2011年6月审计署向全国人大常委会报告全国地方政府性债务审计结果，首次揭开了地方政府性债务的底。

到2010年底，除了54个县级政府没有政府性的债务之外，省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿。其中，政府有偿还责任的债务6.7万亿元，占到全部债务的62.62%；政府有担保责任的债务2.3万亿元，占全部债务的21.8%。

约51%的债务是用来续建2008年以前开工项目。监管监督：2009—2011年，国家审计署连续三年对地方政府债务情况开展相关调查、审计2012年，财政部专员办对地方政府债务进行了审计检查，审计署对36个省会城市债务情况进行了审计2013年，全国再次开展了五级地方政府债务审计2013年8月，老虎财经关于地方政府债务争论（2013年8月审计署负责人在接受媒体采访时透露：“两年来审计的36个地区债务，有4个省和8个省会城市本级增长率超过20%，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超过100%，最高达189%。”但对9个省会城市名字却只字未提。基于老虎财经的口径，在各项算法中，15个目标省会城市中债务压力排名最高的10个为：南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州）2013年12月30日全国政府性债务审计结果公告：审计结果表明，政府性债务是经过多年形成的，在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。同时，从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。

截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿，负有担保责任的债务2.9万亿，可能承担一定救助责任的债务6.7

万亿；地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿，负有担保责任的债务2.7万亿，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿。

总体形势：受经济形势特别是国家宏观政策调控影响，近年，地方政府融资平台发展面临极大压力，地方政府因财权与事权不相匹配导致的收支矛盾日益突出，如何解决地方政府城市建设发展的资金需求仍是全国各地存在的共性问题。二、如何做好投融资工作

借得到、用得好、还得掉

※借得到

一、理解融资与融资创新

融资难是低成本融资难，不能为了融资创新而创新

二、搭好平台，落实条件

1、资产规模（补贴收入核算与净资产、上市公司的作用）

2、现金流（报表及可支配的）

3、项目（成熟度与包装）

建投集团近三年合并会计报表数据

（单位：亿元）2011年2012年2013年资产总额887.471067.521262.79负债总额501.54613.57733.87净资产385.93453.95528.92营业收入147.63158.23196.42利润总额41.5639.6342.4净利润39.1636.0138.3※借得到

三、信用结构

1、主体（监管类与监测类平台）

2、渠道（直接融资与间接融资的区别）

3、投向（金融机构的风险偏号、平台五贷）

4、成本（影响成本的主要因素将是企业的信用级别）

5、期限（公益性项目期限要长，如轨道交通）

6、还款来源（财政差额补足协议的使用）

7、担保与抵押（土地抵押与应收账款抵押）

※借得到

关于还款差额补足协议

※应最大限度增加抵押担保等风险缓释措施，并签订合法有效的还贷差额补足协议。（银监发[2011]34号）

※对于还款来源不足、主要依靠政府财政支持的融资平台，应积极协调地方政府和平台客户协商补签相关还款差额补足协议。（银监发[2011]34号）

※地方政府担保：本《通知》中地方政府担保是指地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为平台融资行为提供的担保。其中“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各※借得到

种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算；以规划中的土地未来出让收入为还款承诺。（银监发[2011]34号）

※可以计入现金流的还贷资金来源。一是借款人自身经营性收入；二是已明确归属于借款人的专项规费收入；三是借款人拥有所有权和使用权的自有资产可变现价值。其中，已明确归属于借款人的合法专项规费收入，除车辆通行费外，还可以包括具有法律约束力的差额补足协议所形成的补差收入，具有质押权的取暖费、排污费、垃圾处理费等稳定有效的收入。（银监办发[2011]191号）

四、关注政策变化：2010年6月，《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）7月，财政部、发展改革委、人民银行、银监会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）以文件形式对地方政府融资平台如何规范运作做了进一步明确。

2011年6月，银监会《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题说明的通知》（银监办发[2011]191号）文件要求，地方政府融资平台贷款实行名单制管理，名单内平台贷款受限。2012年2月21日，银监[2012]12号文《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》

平台分为监管类和监测类平台监测类监管类压缩类维持类支持类总量控制退出平台的条件

1、法人治理结构完善

2、现金流全覆盖

3、落实抵押担保

4、负债率小于80%

5、偿债纳入预算

截至2011年12月底，全国共有地方融资平台一万家有余，其中，仍按照平台贷款管理的有8000多家；其余纳入一般公司类贷款管理，已退出平台。

监管类平台六贷：

1、国家重点项目

2、收费公路项目

3、土地储备项目

4、保障房项目

5、水利项目

6、工程进度达到60%的基础设施项目

监测类平台：

1、不得承担非经营性项目融资

2、发行企业债券、中期票据等为什么监测类平台可以发公益性项目债券，却不能做公益性项目贷款？

监管盲区，银监部门只管银行放贷，发改委、交易商协会只管有没有退出平台却不管资金投向

2012年11月5日，国土部、财政部、人行、银监会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）

◎建立土地储备机构名录

◎严格控制土地储备总规模和融资规模

◎专款专用、封闭式管理，不得用于城市建设土地储备机构融资应纳入地方政府债务统一管理

同级财政部门应会同国土、人行，根据年度土地储备计划，核定融资规模，经同级人民政府审核后，按财政管理级次逐级上报至省级财政

省级财政依据地方政府性债务管理法律法规和政策规定核准后，向土地储备机构核发年度融资规模控制卡，明确年度可融资规模并同时反映已发生的融资额度

2012年12月24日，财政部、发展改革委、人民银行、银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预[2012]463号

◎不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品；

◎地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务；◎地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；

◎地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目；

◎不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

◎不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保。

2013年4月10日

，《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》银监会[2013]10号

除了重申地方政府融资平台贷款要“控制总量”外，还明确提出“隔离风险”的监管思路——要求监管部门和各家银行均要建立包括银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划、理财产品等在内的全口径融资平台负债统计制度，严防地方融资平台变相融资。要求各银行将购买持有融资平台发行债券的审批权限上收至总行，同时“各银行不得为融资平台发行债券提供担保。”

2013年9月6日，国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》国发

[2013]36号

※确保政府投入，推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革。

※首次提出建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。政府应集中财力建设非经营性基础设施项目，要通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目。

政府融资平台目前常用的融资渠道1、商业银行贷款

2、政策性银行贷款

3、企业债券

4、中期票据

5、定向工具6、信托产品

7、资产证券化

8、资产支持票据

9、外国政府及金融机构贷款10、土地储备贷款※用得好

☆合肥市六分开建设管理体制（规划、立项、招标、投资、建设、审计）

☆不欠施工单位一分钱

☆建立工程管理信息系统，减少资金拨付的人为因素

☆先拆违、后拆迁，违章建筑零补偿，按人口进行安置，三榜公示、七部门认证

☆净地出让，不做BT※还得掉

建立科学合理的风险评价体系2013年12月30日全国政府性债务审计结果公告中的评价指标：负债率：年末债务余额与当年GDP的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。政府外债与GDP的比率：年末政府外债余额与当年GDP的比率，是衡量经济增长对政府外债依赖程度的指标。国际通常使用的控制标准参考值为20%。截至2012年底，全国政府外债余额为4733.58亿元，占GDP的比率为0.91%，低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。债务率：年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90~150%。（是核心指标）截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。逾期债务率：年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为5.38%，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为1.01%；政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为1.61%和1.97%，均处于较低水平。

债务率、偿债率、负债率等通行指标的弊端

——忽略了影响风险的几个重要因素：期限、成本、可用于偿债资金等△不科学的评价体系以背离实际的评判结果指导现实债务管理工作，不能达到有效控制债务风险的目的。例：年家庭收入12万，办20万元20年期按揭房贷，如果该家庭扣除衣食住行7万元，可支配收入5万元，按债务率公式计算，该家庭债务率为400%，如果按20年累计计算，债务率为20%，哪个指标可信度更高，更符合实际？合肥债务控制模型模型将与政府债务风险有密切关联的债务规模、期限及可用于城市基础设施建设与偿债的财政性资金三者之间建立函数关系，根据每年用于城市基础设施建设的财政性资金及债务期限，预测或验证政府债务的风险。按谨慎性原则，我们做出以下假设：①政府用于基础设施的财力不再增长；②政府不再进行基础设施投入；③政府不再举债；④政府用于基础设施的资金全部用于还本付息；⑤所有债务平均期限10年，等额还本，年利率8%X=当年债务余额，y=当年用于城市建设的财力①债务本息合计（a）=x+10x/10*8%+9