城市传统民居产权保护法律法规论文

PAGEPAGE1城市传统民居产权保护法律法规论文1传统民居型历史地段的相关概念与特征辨析传统民居型历史地段可界定为：以寓居功能为主，历史遗存较为丰富，能够比较真实、完好地反映某一特定历史阶段的寓居风貌、地方特色，存有较多文物古迹或寓居性历史建筑，并具有一定规模，保留一定街巷肌理的地区。其重要特点有：(1)功能的多样化传统民居型历史地段是以寓居功能为主，商业、文化、娱乐等功能混合布局的多功能、多样化地段。既不同于现代意义上的寓居区概念，也不同于仅保留寓居建筑物质形式，而以现代观光游览、文化娱乐等产业为主导功能的纯洁商业化地段概念。在这样的地段里，各种功能相对平衡，寓居气氛浓烈厚重，历史风貌清楚明晰，邻里关系融洽。(2)时间的悠久性从时间跨度上看，传统民居型历史地段已经历经了相当长的历史，追溯有些建筑的留存年代，不仅超越了现代，以至超越了近代。地段一方面集中鲜明地反映了城市某一时期的文化特点，另一方面也烙下了在城市不同发展阶段的印迹。(3)遗留的规模性传统民居型历史地段应该是由具有“一定规模〞、能构成一定街巷格局、具体表现出空间肌理、以寓居为主的传统建筑群构成，具有相对完好性和可识别性。地段内的其他物质环境，如道路、河流等与传统建筑群共同构成一个整体。作为一种特殊类型的住宅，传统民居既是居民安居乐业之所，也是个人生活的空间载体和公民物权、隐私权以及其它权利的基点。国家〔宪法〕对公民私有产业保卫的不断加强，以及〔物权法〕的出台，为城市居民守卫私有产业提供了法律根据。城市居民开始从新审视自己对所有产业的拥有权，并开始学习运用法律武器维护自己的合理权益。然而，综观我们国家现有法律、法规体系，就城市传统民居的产权问题，当前还没有一个统一的法典，对产业权利的详细界定散见于各相关法律法规中。现有法律法规对城市传统民居产权保卫具体表现出在哪些方面，又存在哪些问题，怎样能力充足利用法律武器保卫居民合法权益，围绕这些问题，文章展开研究，并期望为城市传统民居型历史地段的保卫提供新途径。2现有法律、法规体系中关于传统民居产权保卫内容梳理综观我们国家现有法律法规体系，与居民产权与城市传统民居相关的内容繁多。其中重要包含：全国人民代表大会2002年通过的〔中国文物保卫法〕，2004年通过的〔中国土地管理法〕，2007年通过的〔中国物权法〕和〔中国城市房地产管理法〕，以及由中国2011年颁布的〔国有土地上房屋征收与补偿条例〕等_6(见表1)。(1)〔中国宪法〕第十三条明确规定“公民合法的私有产业不受进犯，国家法律规定保卫公民的私有产业权和继承权〞。(2)〔中国物权法〕对〔宪法〕中“合法私有产业不受进犯〞原则的深化，其第四条明确规定任何单位和个人均不得进犯国家、集体、私人和其他权利人的物权，物权受法律保卫。在整个〔物权法〕的规定条文中，尤其值得关注的一条是，对于住宅建设用地的使用年限问题的规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。〞(3)〔中国文物保卫法〕成认并保卫了划定为文物的集体所有和私人所有历史建筑的产权归属，并对文物建筑的使用、修缮、颐养等进行了全面规定。城市传统民居型历史地段中往往仅有几栋以至没有被划定为文物的建筑存在，然而地段内的很多建筑是几十年以至上百年地段变迁见证人，是特定历史时期特定文化的时空载体，对其保卫、使用的要求固然无法到达文物建筑的水平，但同样需要制订适宜的保卫和使用、修缮要求。(4)〔中国城乡规划法〕对具有历史文化价值的历史文化遗产和传统风貌地段，明确提出了保卫要求和合理、有计划改建要求。(5)〔中国土地管理法〕对城市房屋所占领的土地的占领、使用等权利进行了明确规定。明确规定了城市土地的使用、回收等权利行使和分配情况，并指出依法对合法的土地占领、使用权利进行保卫。但也提出，“为公共利益需要〞国家能够收回国有土地的使用权。而对这一法律条文含义的不同理解，却导致了在城市传统民居型历史地段的更新、改建经过中，一系列有争议行为方式的出现。(6)〔中国城市房地产管理法〕具体表现出了对房地产权利人合法权益的保卫，其第五条明确规定：“房地产权利人的合法权益受法律保卫〞，任何单位或个人都无权进犯，即便城市也是如此。〔房地产管理法〕规定规范了城市中与房地产的所有、使用、让渡等有关的行为。一方面它保卫了合法的房地产占领、使用、让渡、抵押、租赁等权利行使行为；另一方面也对权利行使经过中牵涉的责任、义务进行了界定，将责权利的分配、承当与转移等以法律形式界定下来，具体表现出了产权责任与权利的统一性。(7)〔国有土地上房屋征收与补偿条例〕被视作是修正原〔城市房屋拆迁管理条例〕中众多弊端，进一步推进我们国家城市房屋征收与补偿工作法制化进程的有效办法之一。〔国有土地上房屋征收与补偿条例〕将原〔拆迁条例〕中“加强对城市房屋拆迁的管理〞改为“规范国有土地上房屋征收与补偿活动〞，从强化行政管理到规范行政行为，充足具体表现出了立法者理念的改变。(8)〔历史文化名城名镇名村保卫条例〕对历史文化名城、名镇、名村的申报、审批、规划、保卫办法、法律责任等进行了界定。其中，尤其关注对历史建筑的保卫与修缮，但对于历史文化街区的保卫却较为概括，对于责任人、资金来源、保卫方式等并未做出明确规定。3现有法律、法规体系中关于传统民居产权保卫内容的问题分析3．1传统民居产权保卫的法律规定缺失通过对上述法律、法规体系的梳理，我们能够看出：(1)我们国家在历史文物保卫、历史文化街区、历史文化名城名镇名村的规划与保卫上已经逐步建立起较为完善的体系，但在部分细节或特殊问题的处理上仍缺乏明确规定。如对于在历史地段中广泛存在、具有保卫价值却不是文物建筑的其它建筑，应采用何种保卫手段?再如当历史建筑所有权人不具备或只能具备部分维护和修缮能力，由当地人民采用或帮助施行保卫行为后，历史建筑的收益权、处置权等怎样从新分配?(2)我们国家在尊敬居民权利拥有，保卫居民产业不受进犯等方面的法律体系逐步构建并日趋完善，但在牵涉一些特殊问题时规定仍特别模糊，欠缺指点意义和限制能力。例如，固然〔物权法〕中规定：所有权人依法享有占领、使用、处罚和收益自己的动产或者不动产的权利；“业主对其建筑物专有部共享有占领、使用、收益和处罚的权利〞；但其同样规定：出于公共利益的需要，集体所有的土地，单位或个人的房屋及其他不动产能够按照法律的规定被征收。法律条文中对何为“公共利益〞?怎样征收?等论述含糊不清，为及相关部门在行为经过中扩大权利使用范围和强度留了很大空白，导致法律在保障居民权利层面变数较多，严肃性不足。在城市传统民居的保卫与更新中，这一问题尤为突出。往往打着“旧城改造〞或“保卫历史文化〞的旗号，与开发商联合侵夺居民利益，强迫居民搬家，强行改变建筑使用功能和街巷格局，毁坏地段社会文化网络，以保卫之名行开发之实，严重毁坏了民居所在地段历史遗存，影响了地段的社会稳定性。固然从〔拆迁条例〕到〔国有土地上房屋征收与补偿条例〕的改变，实现了产权保卫从责任规则到产业规则的进步，然而从〔补偿条例〕施行的情况看，被征收人的产权保卫实际水平并没有如文本规定一样有所提升。高补偿、高交易成本还是当下历史地段房屋产权重置中面临的重要问题。固然不再在这场较量中既作为“运发动〞又担当“评判员〞，无权强行征收房屋，而是需要法院的介人，但当选择躲避〔征收条例〕，对历史地段建筑以拆除违建方式进行处置时，居民的产权保卫反而陷入更为被动的场面。3．2法律内容互相矛盾传统民居大多已有几十年以至上百年历史，很多已经超越了法定的土地使用权和建筑使用年限，因此在超越使用年限以后这些房屋该怎样处理的问题，成为了争辩的焦点和重点之一。综观我们国家现行与房屋产权相关的法律内容规定，对此也存在不一致、相互矛盾的问题。在2007年施行的〔物权法〕中，规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。〞而在2005年修订的〔房地产管理法〕中，却仍存在与之相悖的规定：当出让合同约定的土地使用权年限届满时，“土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期〞，而假如“土地使用者未申请续期，或者虽申请续期但按照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回〞。外表上我们国家法律体系建设中提出的“新法优于旧法〞原则为化解矛盾与冲突提供了根据，然而从现实操作看，由于居民相关法律知识的欠缺，以及执法部门本身监管的不力，导致“有法不依〞、“执法不严〞弊病仍偶然出现。例如，有部门蒙蔽居民，仍根据〔房地产管理法〕的规定，在对传统民居的改造经过中，以为这些土地已经超越国家有关法律规定的使用期限，采取“房随地走〞的简单、粗暴处理方式。而居民，由于法律知识的缺乏，在这一博弈经过中明显处于弱势地位：没能在规定期限内申请续用，失去了对原有产业占领、使用等权利的法律保卫，在地段的保卫和更新经过中，也失去了话语权，成为被动接纳或无奈搬家的对象，眼看着自己和祖辈寓居的房屋夷为平地，熟悉的邻里四分五散。3．3法律规定存在倾向性和片面性法律规定和法律条文的倾向性和片面性，将“公共利益〞凌驾于普通居民“个人利益〞之上，既晦气于公民合法权益的保障，也容易伤害公民的情感，以至可能被造孽分子利用，假借“公共利益〞之名，侵占或损坏公民私人利益，影响社会和谐与稳定。审视与分析宪法对公民私有产权保卫的相关条例内容，孙弘宇曾指出：“宪法对于私有产业的保卫还是远远不够的。〞就比较层面而言，宪法中确定的公有产业保卫地位要远高于私有产业，宪法第12条、13条分别是对社会公有产业和私有产业保卫的规定，两条规定，无论从表述还是内容、保卫水平上理解，两者相比明显能够看出现行宪法在公、私产权的保卫地位上存在偏差性。其次，就内容而言，现行宪法对私有产权的保卫仍不够全面，重要侧重于对公民合法产业所有权的保卫，忽略了公民对占领权、使用权、处置权和收益权等产权其它权属的保卫J。由于现有法律、法规体系中关于产权保卫内容众多问题的存在，城市传统民居保卫与更新中，居民的合法权益往往无法得到有效保障，这也直接导致了现在状况居民积极性不足，保卫意识淡薄的结果。4多条理产权保卫法律法规体系的完善制度是一种行为规则，这些规则牵涉社会、政治及经济行为I9]。从我们国家当前对产权保卫的制度体系构建来看，大多仍停留在政策层面，固然2007年〔物权法〕的颁布与施行为维护私人资产提供了强有力的法律支持，但从现有法律体系的梳理看，法律及其条文规定仍过于粗疏简单，还不能适应社会发展的需求。在我们国家，产权保卫的现在状况能够用“雷声大，雨点小〞来形容，固然政策上关注，媒体上宣传，但实际的法制建设却相对滞后，或是在若干关乎利害关系的问题上仍以模糊条文简单论述，在实际操作中弹性过大，指点作用不足。根据〔中国立法法〕规定，“宪法、法律、地方性法规、行政法规和行政规章、自治条例和单行条例构成了我们国家的法律体系〞。固然当前我们国家法律体系中众多相关法律法规中均有牵涉传统民居产权的内容存在，具体表现出了国家立法思想的进步，但各法律法规之间缺乏协调与统一，以至在一些关键问题上存在明显分歧，严重阻碍了法律体系对产权保卫实际作用的发挥〞J。同时，各地方层面有针对性地构建有个性的、具体表现出地方特色的产权保卫地方法规也日趋主要，然而遗憾的是，这一工作在当前很多城市中仍尤为滞后。只要现在状况产权状态得到尊敬，从新配置的权属关系得到认可并得到完善法律体系保障，拥有传统民居的城市居民才有动力为保卫和更新工作出谋划策，承当相应责任与义务，能力放心积累财富，促进其活力再现。据笔者调查，很多居民之所以缺乏房屋修缮和保卫的积极自动性，原因之一就是对房屋将来的权利分配缺少自信心，既担忧房屋被拆迁，也担忧投入资金维修后，房屋所有权或使用权会被褫夺或侵占。4．1多条理产权保卫法律法规体系的构建4．1．1〔宪法〕明确产权保卫原则在〔宪法〕的相关条款中，应具体表现出国家根本大法对城市公民合法拥有的传统民居产权的尊敬与保卫，强调在与国家公共利益实现不相违犯的情况下，公民对传统民居的私有产业权和继承权是不可进犯的。需要指出的是，即便国家出于公共利益的需要，对传统民居实行征收或者征用，也必需按照法律规定进行合理补偿，不能肆意妄为，置居民的合法权益于掉臂。除此之外，在宪法中应专门增长与传统民居保卫相关的法律条款，为传统民居的保卫与更新提供最根本且有力的法律支持与保障。4．1．2相关法律细化产权保卫要求在〔宪法〕指点下，相关法律应进一步细化对民居型历史地段产权保卫的要求，对其中相互矛盾的内容进行改正，对界定不清的内容进行明确。例如，在〔中国城乡规划法〕中应明确指出城乡规划和编制的重点，应从确定各项开发建设项目转向对各类软弱资源和公共利益的保卫。其中，对历史文化蕴含丰富的传统民居型历史地段，应更多关注其资源的稀缺性，保卫的主要性，更新利用的科学性，发展的可连续性，实行严格的强迫性内容规定，而且不得随意修改和调整。再如，在〔物权法〕中应明确提出尊敬居民对传统民居的产权拥有现在状况，强调居民合法私有产业不可进犯。应进一步完善有关法律条文内容，如增长部门的权限界定、社会团体的责任、维护资金来源等内容。对各法律条文中存在的内容相互矛盾问题，应遵守“新法优于旧法〞原则，为化解矛盾与冲突提供根据，同时积极推动法律知识宣传，在居民中普及相关法律知识，维护本身合法权益并监督执法部门的执法行为。4．1．3相关地方法规详细化产权保卫办法除对历史建筑、历史风貌建筑的产权保卫和重置进行规定外，对其它大部分非历史建筑、非保卫建筑型传统民居的产权保卫和重置也应有明确规定。与历史建筑保卫相比，历史地段的保卫不该局限于单栋建筑，还应考虑地段的完好性、生活性，因而对地段内所有的建筑物、构筑物在进行拆除、改建、修缮和新建等行为时，法律法规同样应起到约束、限制和管理作用。在地方法规中，应明确规定地段保卫和更新牵涉主体的权利、责任义务和利益分配。例如规定所有人、使用人和管理人的详细保卫、修缮要求，各方出资比例，行为指点根据等，除此之外应当将有关保卫要求在让渡、出租等权利重置协议中明确。4．2产权保卫相关法律法规的严格履行〔国有土地上房屋征收与补偿条例〕取代〔城市拆迁条例〕后，有些城市为躲避〔征收条例〕中对历史地段改造的限制性规定，对地段建筑以拆除违建方式进行处置，这一情况以至已经成为影响我们国家城市传统民居型历史地段保卫与更新方式，加剧历史文化遗存消失的推手之一。除此之外，降低传统民居评估价值，以危房或危旧建筑改造为由，对其进行拆迁、搬家，统一改造开发并改变使用功能的现象也是屡见不鲜。以南京老城南为例，固然改造经过中有相关法律法规保驾护航，也有诸如〔南京历史文化名城保卫条例〕等指点，然而在实际操作经过中，却仍无法有效避免推倒式的粗暴改造方式或是简单的强迫搬家形式，对地段民居建筑、街巷肌理等毁坏活动仍无法有效遏制。究其原因，缺乏对相关法律法规的严格履行，执法不严是问题症结所在。将来我们国家产权法律法规执法体系的建设，需要从三个方面进行从新构建或界定：(1)明确“公共利益〞界定的标准，避免假借公共利益之名，行私人利益之实行为的发生；(2)对行政机关自在裁量权进行规范，如在牵涉居民私有产权调整时，明确规定的权利范围和权利大小，避免假借“公共利益〞之名的侵权行为发生；(3)对行政机关执法行为进行规范，增长对直接造成侵权违法行为责任人的处分规定，建立地段规划决策、履行问责制，坚决杜绝有法不依、执法不严等违法行为的产生。4．3产权损害行为法律救济制度的完善在产权损害行为发生后，怎样进行合理、有效救济与补偿，在我们国家现行法律体系中与之相关内容与制度仍需进一步完善。固然在2004年的宪法修正案中已明确规定建立囊括不可进犯条款、制约条款和征用补偿条款三重保障的完好保障体系，为居民利益受损后施行救济提供法律根据，但这一保障体系在其它众多相关法律法规、地方和部门规章制度中却鲜有具体表现出。传统民居改造与更新活动中，这一制度缺乏的直接后果，就是导致近年来部门进犯居