公共行政学(复旦版)知识要点(同名14891)

PAGEPAGE3MPA（双证）专业基础课公共管理学知识要点注：本文系《公共行政学》（第三版，复旦博学·MPA系列，竺乾威主编，复旦大学出版社）知识要点整理，主要依据各章节后附的复习题，在此基础上结合个人理解和其他参考资料适当增减。整理者：billy5。个人知识有限、时间仓促，难免有不当或遗漏。（1）注重结果和管理者个人责任（2）以市场取代官僚组织（3）政府某些职能通过市场承包出去（4）引入私人部门管理方法，以指标衡量成绩（5）把公众视为客户，确立服务标准（6）强调节约，以较少的代价做更多的事（7）引入更多竞争性3、局限性：◆I人们批评新公共管理是意识形态的思想体系，是新自由主义的公共管理哲学，是经济帝国主义向公共部门管理的扩张。II人们批评新公共管理的市场化和管理主义方向，是新市场神话与新泰勒主义，忽视了公共部门与私人部门的本质差别，片面追求效率。III人们对新公共管理改革的各种具体措施(包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等)提出批评。IV新公共管理的内在矛盾，包含了许多价值冲突和价值矛盾。如企业化要求的隐蔽性与民主要求的开放性冲突，公民与顾客冲突，企业自主与民主负责的价值冲突,责任处置和企业要求敢于承担风险冲突等。◆政府不能引入企业的价值，公正、民主、平等而非效率才是政府的首要追求，对经济理性的追求可能会丧失公共精神。4、有代表性的批评意见：主要是来自主张宪政主义的一方邓哈特的新公共服务理论（第三种公共行政模式，VS前两种：传统公共行政模式、新公共管理模式）及下述的七大原则，表明从偏向效率、绩效的管理主义再次摆向注重正义、公正的宪政主义（1）服务于公民而非顾客（2）政府应该追求公共利益（公共利益是目标而非副产品）（3）重视公民权胜过企业家精神（4）思考要有战略性，行动要有民主性（强调公民参与公共政策的制定、执行和公共目标的实现）（5）责任并不是单一的（不仅关注市场，也应该关注法律、社会价值等复杂的责任领域）（6）服务而不是掌舵（公共管理者的重要作用并不是体现在对社会的控制或驾驭，而在于帮助公民表达和实现他们的共同利益。）（7）重视人而不只是生产率奥斯本和盖布勒关于重塑政府的十大原则20世纪90年代初，奥斯本和盖布勒在《改革政府——企业精神如何改造公营部门》一书中提到重塑政府的十大原则（企业化政府模式）1、起催化作用的政府，掌舵而不是划桨。2、社区拥有的政府，授权而不是服务。。3、竞争性政府，把竞争机制注入到提供服务中去。4、有使命感的政府，改变照章办事的组织。5、讲究效果的政府，按效果而不是按投入拨款。6、受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要。7、有事业心的政府，有收益而不浪费。8、有预见的政府，预防而不是治疗（战略管理、危机管理）。9、分权的政府，从等级制到参与和协作。10、以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革（用市场机制取代传统的行政管制）。转型时期中国公共行政的基本问题及如何解决1、基本问题（1）如何适应市场经济带来的变化（2）如何适应全球范围的新经济社会形态带来的严峻挑战2、必须处理好5个方面（1）政府定位：全能政府到政府在某些领域的退出（2）政府官员：职业化趋势，地位改变，阶段性特点，腐败（3）制度建设和创新：组织结构、领导体制、运作程序（4）依法行政：摆脱人格化管理，司法公正是前提、保障（5）观念更新：更新不合时宜的观念，世界眼光、国际规则第一章行政组织行政组织：即政府机关。它是一种社会组织，为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系。是静态结构和动态过程的统一体。由四大要素组成：物质要素、精神要素、环境要素、目的要素。行政组织的设计原则1、古典组织理论学者（静态结构角度）（1）完整统一原则：简单紧凑、事权集中（2）协调一致原则：组织内部各部门要通力合作与沟通（3）指挥顺畅原则：组织结构的安排力求无障碍（4）管理经济原则（5）事权确实原则2、行为科学理论学者（从结构硬件走向内部人际关系、信息沟通等组织软件）（1）巴纳德：组织权力建立在下级同意基础上、组织与其职能保持平衡关系、注重发挥非正式组织的作用（2）西蒙：组织的建立与决策过程联系起来（3）梅奥：不仅注重法定权力结构，还应注重人际关系群3、权变理论学者（系统、动态的观点）重视环境自变量对组织设计的影响，适应当时的具体情况而采用不同的组织设计，组合成不同的组织结构4、综合归纳（1）命令统一原则（2）精简精干原则（3）效率原则（4）分工协作原则（5）权责一致原则（6）幅度适中原则（7）权变原则（8）法制原则行政组织体制1、首长制和委员会制——根据行政组织中最高决策权所属人数首长制指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责。优点是权力集中，责任明确，指挥有力，行动迅速，易于保密。缺点是容易滥用权力，独断专行，无人监督牵制；行政效能与首长能力密切相关。委员会制指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责。优点是集思广益，处事周全；相互牵制，防止专断。缺点是：责任不明确，易推诿争功，力量有时难以集中；决策迟缓，效率低下；容易泄露机密。◆在我国实行首长制，也吸收了委员制长处，重大问题经集体讨论由首长集中决定。2、层级制和职能制——根据行政组织构成单位的功能和性质层级制指行政组织纵向分为若干层级，上下层业务性质相同且有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小。优点是组织系统业务相通，便于沟通领导，权力集中，易于指挥。缺点是上级任务繁杂，缺乏专业分工；下级疲于应付指令；容易造成信息传递失真。职能制指行政组织横向分为若干部门，每个部门所管业务内容不同且互不统属，但所辖范围大小基本相同。优点是业务专一，责任明确，有利于提高行政效率。缺点是容易排斥集中领导和统一指挥；缺乏沟通，各自为政，难以形成合力。◆目前大都是将层级制与职能有机结合起来，以层级为基础，在每一层级进行职能分工。在我国，层级如国务院、省、市、区、乡，职能如国务院设若干部委。3、集权制和分权制——根据行政组织权力的使用特点集权制指权力集中在上级机关，下级处于被动受控地位，凡事唯上。优点是标准一致政令统一，便于集中力量，统筹兼顾。缺点是下级积极性不能得到发挥，不能及时处理行政事务，容易导致独裁。分权制指下级在其管辖范围内有较大裁量权，上级不过多干涉。优点是可因地发挥特长处理事务，易激发积极性。缺点是权力分散，上级组织与下级目标有时不一致，彼此分离，甚至造成组织分裂。◆孙中山认为：凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。我国在实行集权制的同时，吸收分权制的一些优点。4、完整制和分离制——根据行政部门中同一层级所受的指挥和控制完整制又称集约制，组织中同一层级的各机关受一个机关或首长指挥、控制、监督的组织体制。优点是指挥统一、权力集中，权责明确，易于沟通，步调一致；便于统筹全局。缺点是缺乏监督制约，容易专断擅权；下级容易失去主动性和积极性。分离制又称独立制，组织中同一层级的各机关受两个以上的机关或行政首长指挥、控制、监督的组织体制。优点是：相互牵制，防止独断专行；易于发挥下级主动性和积极性。缺点是政出多门，各自为政，统属不清，责任不明，推诿扯皮。5、矩阵组织体制和立体多维组织体制矩阵组织体制是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制，纵向职能系统、横向项目小组，小组成员接受双重领导。优点是有利于发挥专业技术，攻克复杂技术难题。缺点是双重领导易产生冲突，人员变动大易造成心理不稳、意见分歧和相互扯皮。立体多维组织体制是在矩阵基础上适应新形势要求而产生的，指一个组织结构中包括多个方面的管理机构，使更好协调，更易发挥效率。组织冲突的概念、类型、特点及解决方法1、概念：组织内部成员之间、成员个人与团体之间、不同团体之间，由于利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执、攻击的组织行为。2、类型与特点：（1）组织中个人冲突：个人角色冲突、个人之间冲突。（2）组织中个人与团体之间的冲突：个人目标与组织目标之间的冲突。认同度越高，越融合，冲突越小；反之，冲突越大。（3）组织中团体之间的冲突：不同层级间、不同职能间、指挥系统与参谋系统之间、正式组织与非正式组织之间。3、解决方法：（1）面对问题或解决问题（双方共同协商，摆明意见，寻找解决途径，消除纷争）（2）润滑双方分歧（暂时隐藏冲突，仍有爆发可能）（3）强迫执行（改变表面行为，无法改变内在态度）非正式组织的功能◆概念：对非正式组织的研究起源于霍桑实验，由巴纳德首次提出，指正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为设计而产生的交互行为和共同意识，并由此自然形成的人际关系。1、正功能（1）调节、弥补正式组织的不足（2）加强组织内部的意见沟通（3）有助于增强成员内部凝聚力（4）使组织成员遵从团体的文化价值规范，增进团结，保持和谐（5）有助于对组织成员的控制，影响和规范人的行为（6）给组织成员社会满足感（7）改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展2、负功能（1）反对变革（2）任务冲突（3）传播谣言（4）顺应控制学习型政府的特征（1）注重政府责任和共同愿景（2）改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式（3）改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制（弹性模式，重视能力、绩效，克服资历至上的保守性）（4）政府与社会之间的合作与交流（使政府及时了解社会需求并据此制定合理解决方案）（5）政府管理的民主参与（注重决策与执行环节中的公众特别是专家的参与性）（6）以绩效为管理坐标（7）以创新为行为标准第二章行政领导行政领导：通过指挥、说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织目标的活动过程。它是领导者、被领导者、客观环境相互作用和相互结合以实现群体目标的动态过程。行政领导的独特性1、等级性：行政领导是在科层制的行政体制中进行的。决策和计划遵循从高层向低层贯通的特定路线，领导者与被领导者的等级差异体现在“职位角色”的高低上。2、权威性：现代行政领导权威是一种理性权威，特征在于合理合法性，其一表现为法律规章所配置的权力，其二表现为被领导者对权威的肯定性认同。3、综合性：由社会的劳动分工、利益多元化所决定，要将不同的劳动分工和不同的利益进行综合。4、服务性：服务是行政领导的本质所在，服务性是领导者遵循的行为规范和行为信念。正式领导与非正式领导的异同1、相同之处：两者对组织内的成员都具有影响力。（1）正式领导运用合法的权力乃至其消极形式来影响下级的思想和行动（2）非正式领导的影响力基于组织成员对其的信赖2、两者区别：（1）正式领导拥有正式职位、权力和地位；按照组织赋予的权力、正式的沟通路线、规章制度进行活动；职位不因某一领导者的去职而消失，可由他人填补。（2）非正式领导不拥有正式的职位、权力和地位，领导地位来自于才能和魅力；按照人们的需要进行活动，以满足感情为宗旨；由于其是非正式组织活动的中心和发起者，若离去很可能导致整个非正式组织的解体。首长制与集体领导的关系1、集体领导不能代替首长负责制。不能借口集体领导而剥夺行政首长应有的权力，行政首长不能借口集体领导而推卸责任。2、首长负责制是一种组织领导体制，集体领导的分工负责只是一种运作方式。行政首长掌握权力就要承担责任，即权责相称。集体领导的分工负责，其一是对分工领域的工作负责，其二是对行政首长负责。行政首长的领导类型1、独断型：决策权高度集中在领导者手中，下属被动敬畏。优点在于行事效率较高；缺点在于下属满意度较低、主动性和积极性不易发挥。2、放任型：领导者不把持决策权，对下属采取放任自由的态度。优点在于注重感情交流和需要满足，下属满意度较高，人际关系好；缺点在于工作混乱无序，效率低下。3、参与型/民主型：既注重正式组织结构、规章制度的作用，又不完全大权独揽；使下级参与决策，发挥作用。行政领导活动的内容1、计划：确立目标及先后次序，预测未来、制定行动方案并组织落实、评价和修正。2、组织：对人力、物力、财力、时间、信息的组织。3、指挥：行政命令、行政指导。4、协调：组织协调、人员协调；依靠政策和目标，依靠层级结构，依靠正式/非正式沟通。5、控制与监督：规范控制、组织行为控制、个人行为控制、非正式组织控制。第三章行政决策行政决策的要素1、决策主体：具有管理国家公共事务行政权的组织和个人，主要指中央和国家各级行政机关及其行政人员（多元性、多层次性）。2、决策客体：国家事务、社会事务和经济事务；分为中央国家行政机关的决策对象、地方各级国家行政机关的决策对象。3、行政信息：决策的过程实质上是信息输入、转换和输出的过程，信息的准确全面程度与决策的科学化程度呈正比例关系。4、决策方法：整体性思维方式、层次性思维方式、结构分析和研究方法。5、决策效果：引导决策的方向，反映决策水平，检验决策方法的科学性、可行性、实效性和决策目的的合理性、现实性、社会性。行政决策过程的阶段构成1、确定决策目标：决策的前提。包括：找出制定决策的理由，分析决策的条件。标准：平衡需要与可能、表述清晰、主次分明、2、拟订备选方案：决策的基础。任务：列出全部方案，预测各方案的后果，对比性评价。3、选定行动方案：决策的关键。现实中遵循满意原则/有限理性原则。4、决策过程反馈：在决策的不同阶段，通过信息反馈，对抉择进行实践性评价和检验，及时修正方向或弥补遗漏。影响行政决策的因素1、政治和法律因素：决策者首要考虑的因素。2、决策对象的特性：对象的重要性、紧迫性、复杂性、特殊性、影响力等会对决策者产生不同的影响。3、外部压力：社会集团、政治团体、社会舆论等独立于行政决策过程之外的具有重要影响力的因素；注意要发挥外部压力的正面作用，防止负面作用。4、信息的质量：信息的准确性、可靠性、及时性、全面性与信息渠道是否畅通会影响行政决策的质量和效果。5、决策者素质：分为个人素质和群体素质，直接影响决策水平、法律观念和判断力、承受力、敏感性。6、决策的体制、手段、时机。行政决策执行的基本原则1、周密计划：执行须有计划、有步骤，分清主次、把握关键。2、准确及时：准确理解、执行不走样、准确掌握反馈信息；善于抓机会，适时解决问题。3、灵活创新：在准确理解的基础上，因地制宜、创造性地制定具体对策。4、统筹兼顾：协调好各方面的关系，争取整体利益；抓重点、破瓶颈，加强薄弱环节。5、正面激励：从正面激励决策执行者的积极性，提高执行效率。行政决策的趋势1、民主化：（1）行政决策权的分散（中央到地方，上级到下级）（2）专家参与决策（3）复合/团体决策2、综合化：由单目标向多目标转移（1）是个人决策向团体决策发展的必然结果（2）是单目标决策失灵的结果（3）是行政决策者为了达到更佳的管理效能的结果（4）是行政机关为了适应竞争环境的必然结果3、科学化：（1）定性与定量相结合（根据各自的优越性、局限性，扬长避短、取长补短）（2）短期决策与长期决策相结合（现实性与未来性相结合，单一性与整合性相结合；充分预见到现实决策的各种未来趋势，制定长期战略规划）信息网络技术的应用对决策科学化、民主化的两面作用1、正面作用（1）增强决策的理性选择（使决策者广泛了解信息，避免仅凭经验或信息不完备导致的盲目性）（2）优化行政决策的过程（3）收缩行政决策的范围（政府因信息不对称而具有的协调作用减少，某些决策权回归社会，公民对决策的影响由参与扩大为自主）（4）提高决策过程的透明度（5）强化决策执行的监督力2、负面作用（1）信息过量引起盲目决策（信息泛滥使方案抉择困难，个人倾向性的信息使决策者疲于分辨真伪）（2）信息系统故障阻滞决策过程（对网络技术的依赖程度越来越高）（3）促使决策集中（信息在决策上层的集中，加之决策者对权力的追求，虚化了中间层级的权力，增强了政府对社会的控制力，削弱了公民监督和中间层的监督）第四章行政沟通行政沟通过程的阶段构成1、发送者意愿的形成2、选择发送意愿的媒介3、将意愿转化为符号4、决定发送的时间与途径5、接收者注意并收受信息6、接收者对意愿的了解7、接收者采取配合行动行政沟通形态的类型与特点1、连串式：组织中每个人仅与上下或左右两边的员工沟通2、放射式：以一个员工为中心，该员工与其他员工均可发生意见沟通关系，而其他员工相互间无意见沟通关系的存在（独断领导方式）3、循环式：组织内每个员工均有同等机会与其他员工发生意见沟通（民主或放任领导方式）4、放射连串式：组织内部某位员工可与其他员工发生意见沟通，但其他员工相互间只有连串式的意见沟通5、放射循环式：组织内部某位员工可与其他员工发生意见沟通，但其他员工相互间形成一个循环式的意见沟通6、连串放射连串式：由两个连串式与一个放射式的沟通形态所联结而成行政沟通的障碍及如何克服1、障碍（1）心理与语言的障碍：因知觉差异引起，因对语言的不理解和误解引起（2）意识形态与身份地位的障碍：不同的价值判断与团体意识，不同的身份地位对相同问题的不同看法（3）组织规模、层级与专业化的障碍：庞大的组织规模造成信息辗转迟缓、被过滤歪曲，地域分布太广致使意见难以面对面沟通，只能凭借间接手段所导致的误解2、如何克服（1）下行沟通方面：（领导者要）充分了解、主动姿态、赢得信任，（组织要）制定计划（2）上行沟通方面：（领导者要）平等相待、善于聆听、确立建议制度、确立公平而合理的制度，以鼓励上行沟通（3）语言表达方面：加强口才训练，选择合适的媒介，重要文件双重表达，改进技巧有效行政沟通的原则（张金鉴教授）1、语言文字表达的准确性2、对接收者的适合性3、内容的充分性4、意愿发送的及时性5、语言文字的诚信公正、态度的和蔼可亲6、行动要适可而止7、沟通方法的一致性8、内容不过于琐碎9、鼓励性、启发性、刺激性，使乐于接受第五章行政心理沙因归纳的四种人性假说：经济人、社会人/自我实现人、复杂人1、经济人假设与X理论源自亚当·斯密的古典自由主义理论，为科学管理先驱者泰勒所持有。（1）人天生懒惰，尽可能逃避劳动（2）不愿承担责任，甘愿受他人支配（3）安于现状，抵制变革，容易盲从（4）以自我为中心，追逐经济利益，个人与组织目标冲突（5）人分为两类，多数符合上述设想，只有少数才能承担管理责任◆管理思想：以机械手段提高生产率，不承担情感道德义务（纯任务导向型管理）；广大被管理者不涉足管理，只是服从指挥，执行任务；金钱刺激劳动积极性，反之处罚严厉。2、社会人/自我实现人假设与Y理论梅奥提出社会人假设，认为只有满足社会需求才能充分激发积极性；马斯洛提出自我实现人观点，认为只有人的潜能充分发挥，才会感到满足。（1）人不是天生厌恶工作，逃避责任、缺乏抱负并非人的天性（2）控制和惩罚不是实现组织目标的唯一办法，鼓励比惩罚更重要；留出空间给自我实现的人，自我控制、展示才华，满足其成就感和自尊需要（3）提供良好的工作条件和人际环境，人就会愉快工作；创造适当条件，比如“参与管理”，发挥人的智慧和潜能3、复杂人假设与超Y理论（Z理论）X理论对人性看法过于悲观VSY理论对人性看法过于乐观（1）人的需要多种多样，层次因人而异（2）不同需要形成不同动机结构、复杂的动机模式（3）满足感取决于动机结构及与组织间的交互关系（4）由于个体性和情景性差异，不存在万能适用的管理模式◆管理思想（权变式）：对不同的人、对同一个人在不同时期均采取不同的管理方式；组织结构、任务运行、薪酬培训等应适用于工作性质和职工素质；激励员工产生新的成就愿望，不断向新目标迈进。马斯洛的需要层次理论及其对积极性的调动1、生理需要：主要是行政个体获得的物质满足，包括工资报酬、住房条件、饮食供应。2、安全需要：行政个体希望职业稳定、生活有保障，偏好安全有序的环境，前途可以预期，喜欢处理已知的、熟悉的事务。3、爱的需要：行政个体对朋友、家庭生活的需要，渴望在单位里有良好的人际关系。4、尊重的需要：行政个体希望自己的职业和社会地位受人尊敬，得到别人的高度评价，进而增添自信心，对事业充满自豪感和价值感。5、自我实现的需要：充分旺盛的创造力，潜能发挥；现实中这是一种理想状态。◆（1）行政个体的心理需求不是机械地顺序发展，但确实存在由低到高的规律（2）行政个体在特定时期都有一种占主导地位的需求弗洛姆的期望理论的指导意义1、两种激励模型：期望模型（基于认知论）和工具模型（基于增强论）2、期望理论（1）观点：★激励力量=效价（绩效带来的客观结果+主观需要程度）×期望值（期望概率）★个人努力→绩效→报酬奖励→个人需要（2）启示：A合理设置工作目标，协调好努力与绩效的关系（科学性、阶段性、可变性）B贯彻功绩制原则，协调好绩效与报酬的关系（两者挂钩，公平公正）C了解个人需求，尽量使报酬与需求相对应（因人而异，因时而异）3、工具模型（1）观点：行政个体的行为受当时环境、过去的增强史和时间因素共同影响。将行为的起因置于行为之后，行为的发生受上次行为后发生的事件影响。（2）启示：对行政人员的激励要注重反馈/强化效应，促成良性循环，注重对从事日常性工作的行政人员定期或不定期给予刺激和强化。角色冲突及应对1、角色冲突的定义：行政个体的个人性格与其公务员角色之间，不同的人对其公务员角色的期望之间，以及他所承担的多重角色之间有可能出现的不一致、不协调甚至激烈抵触的情况。2、管理者的应对：（1）对冲突的可能性和后果有清醒的认识（2）加强预测，制定某种优先顺序或处理规范（3）根据职位的角色冲突程度决定适合人选（4）在进行职位安排时尽量考虑行政个体的特性组织的心理供给1、保健性供给：包括安全感、薪酬保障、人际关系、工作条件、地位。不能激发积极性，但能消除不满意。2、激励性供给：包括使工作富有成就感、责任感和挑战性，社会认可，职业成长发展。可以增进满意度；若缺位，员工虽不会感到很满意，但工作缺乏热情，效率欠佳。◆不可相互转化：保健性供给转化为激励性供给会适得其反、引起不满意，激励性供给转化为保健性供给则失去激励功能3、影响组织凝聚力的因素：人际吸引、外来威胁/挑战、进入时的严格要求、组织成员间的合作（民主领导和参与式管理）、组织规模。◆良好的人际沟通既是凝聚力产生的原因，又是其带来的结果。◆高凝聚力≠高工作效率，必须注意将凝聚力引导到组织目标的实现上来抵制变革的心理因素及应对措施1、抵制组织变革的心理因素（1）不确定性（2）习惯和地位（3）成就路径（4）思想观念（5）以往经验2、促进组织变革的措施（1）参与和委任：组织讨论，理解内化；授权任务，激发成就。（2）合理安排变革时间与步骤：稳妥渐进，抓住时机。（3）充分利用积极因素：规范性压力和凝聚力，舆论导向，未来期望。（4）有步骤地改变个体行为习惯：解除原有行为模式，重新学习新的行为并予以强化。第六章行政监督行政监督：狭义指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的督促和检查；广义指一切行政机构的活动同时受到来自行政机构内部的监督和整个政治体系包括立法机关、司法机关和利益集团、公众舆论的监督。行政学所指的行政监督通常指狭义的。行政监督的功能1、行政督察：检查各级行政机关及其行政人员执行行政法规、行政规范、行政纪律的情况。讲究规范性（行政督察的合法性依据）、时效性（行政督察必须经常性进行）。2、行政纠错：查处行政机关及其行政人员违反国家行政法规、行政规范、行政纪律的行为，制定整改措施，弥补损失，控制事态。具有被动性。3、行政防护：防止违反行政法规、破坏行政纪律的事件发生，保证行政机关和行政人员避免再次违法违规。要求执法公正。当代行政注重通过心理激励、思想沟通和人格感召进行监督。一般监督系统的构成和功能1、一般监督系统指各级行政机关和部门。由三个子系统构成：（1）一般权限机关：各级行政机关及其所属部门（2）综合部门：跨部门、综合性的行政机关（财政、人事）（3）行政主管部门：中央到地方的各级政府业务主管部门对下级对口部门实施监督2、职能：管理和监督。3、中国的一般监督系统包括：（1）国务院：统一领导地方各级人民政府，有权更改或撤销国务院各部委、地方各级行政机关发布的不适当决定、指示和命令，重大事项请示报告制度。（2）国务院各部门：国务院各主管部门对地方各级行政机关相对应的部门，既有领导和业务指导关系，又有行政监督的责任和权力；总趋势是由计划向市场、微观向宏观、直接向间接转变。（3）各级行政机关的内部监督：各级行政机关对其下设的办事机构、行政人员实施监督。（4）行政机关之间的监督：不相隶属的行政机关之间、下级行政机关对上级行政机关的监督，体系行政民主原则。西方国家行政监察制度的模式1、由议会设立的行政监察机构：瑞典、英国的议会行政监察制度2、由政府设立的行政监察机构：日本的行政监察局3、属行政系统，但独立于行政机关的监察机构：加拿大的监察专员制度4、设于行政机关内各部门的监察机关：美国的监察长制度行政监督的方式和原则1、方式（1）一般监督与专门监督（按主体划分）：前者侧重一般的工作或业务检查，后者侧重对违法乱纪的检查；前者可以对行政机关进行调查处理，后者主要对违法乱纪人员进行调查处理。（2）合法性监督与合理性监督（按目的划分）：前者依据行政法规，后者依据科学、效率等原则。（3）经常、定期或不定期监督（按实施时限划分）：分别是日常、一定周期、临时性和规定性的监督。（4）事前、事中、事后监督（按实施时间划分）：某项活动或行为实施之前、过程中、已结束三个阶段。2、原则（1）合法性原则：主体合法、法定程序、法定方式（2）行动统一原则：不同的监督部门严格遵守各自功能，协调统一（3）弹性原则：把握分寸，不是专门为发现错误、惩罚犯罪，而是提出并纠正措施（4）尊重下级原则：帮助下级行政人员解决困难，通过激励、关心来调动积极性（5）幅度原则：考虑授权程度、工作变动程度、监督者能力、行政下级的能力、行政活动的地域（6）时效原则：及时进行事前、事中、事后监督（7）经常性原则：不是应急的临时行为（8）公正性原则：必须有统一的监督标准我国行政监察机关如何协调与其他方面监督的关系1、与人大监督的关系：监督对象不同、方式和内容不同，目的不同2、与司法检察的关系：违法（纪）行为的轻重程度、侦查手段不同；在查处行政人员的经济违法活动时，要防止行政监察机关超越权限，取代检察机关角色的行为3、与党纪检查的关系：有交叉重叠现象；党纪检查不针对非党员；对于既违反政纪又违反党纪的行为，依照法律政策、行政纪律和党章党纪的不同标准分别处理第七章行政机关管理行政机关管理的特点和原则1、特点：综合性、事务性、时效性、服务性2、原则：政治忠诚原则，服务原则，各司其职、相互协作原则，效率原则，厉行节约、反对浪费原则行政机关管理涉及的环节1、有计划地安排工作2、组织实施工作3、综合协调工作4、督促检查行政机关管理的现代化1、完善机构设置：任务目标原则、职责权一致原则、效率竞争原则、管理统一原则2、提高人员办事能力：参谋能力、办事能力、协调能力、语言文字能力3、加强制度建设：工作制度，责任制度，自身建设制度4、运用现代技术方法：系统方法，办公自动化第八章人事行政人事行政：广义指国家人事行政机关依法对国家机关、企事业单位的人事工作所进行的综合性管理活动；狭义指各级政府的人事部门通过一系列的法规、制度和措施对政府公务员所实施的管理活动。人事行政的地位和作用1、地位：人事行政在政府行政管理中居核心和关键地位，是政府行政管理职能中的首要职能。政府的一切行政管理活动，都要通过人的活动来实现。因此，能否科学地选人、用人，是政府行政管理成功与否的关键。加强公务员队伍建设是适应行政管理职能日趋复杂化、专业化，提高行政效率的需要。2、作用：（1）推动经济和社会发展的重要因素（2）开发利用人力资源，加强人才队伍建设的重要保证（3）推动经济市场化和政治民主化的重要途径（经济体制改革的必然要求，社会主义民主政治的内在要求）人事行政的基本原则1、公平竞争原则：公开、平等、竞争、择优2、功绩制原则：以功绩作为考核、评价、升降、奖惩的标准3、依法管理原则：依法管理，依法行政西方国家文官制度的两种模式及其主要特点1、英美模式：同恩赐官爵制和政党分赃制斗争过程中确立的。公开竞争考试，择优录用；功绩制取代分赃制；政治中立，不受政府更迭影响（世界上第一个现代文官制度在英国确立）。2、德法日模式：在帝国官僚制和封建制的基础上逐步演变而来（历史上存在强大的中央集权政府，二战后相继确立了文官制度）。◆20世纪60年代以后，随着西方国家进入后工业社会，政府职能进一步向职业分化和部门专业化方向发展，文官制度呈现新的发展趋势：如重视公务员的专业化和权利保障，实行开放式管理，强化流动性、人事行政管理机构。◆西方文官制度值得借鉴吸收的精神原则：公开竞争、择优录用；职位分类、科学管理；严格考核、奖惩分明；注重立法、依法管理；建立完善的人事行政管理体系。中国公务员制度的主要内容◆十一届三中全会以后，自20世纪80年代开始的人事管理体制改革，为我国的公务员制度确立奠定了思想理论和实践基础、物质基础。《国家公务员暂行条例》1993年10月1日起生效，《公务员法》2006年1月1日起生效◆公务员的定义：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。由党、人大、政府、政协、审判、检察、民主党派这七类机关工作人员构成。（根据《公务员法》）1、条件、义务和权利。条件指担任公务员应具备的资格；义务指国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制；权利指法律关于公务员可以享受某种利益或可以作出一定行为的许可和保障，与义务是有机统一的关系。2、职务和级别。有中国特色的公务员职位分类制度（吸收借鉴职位分类、品位分类的优点）：综合管理类、专业技术类、行政执法类，并以此分设职务序列，对各类别采取不同的管理方法；职务分为领导职务（10个领导层次）、非领导职务（8个职务层次）和部分一一对应关系；职务对应相应的级别，职务稳定、级别晋升。3、录用：公务员录用制度是公务员制度的基本特征和标志。4、考核、奖励和惩戒。考核内容：德能勤绩廉，以考绩为主；奖励种类：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。处分形式：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。5、职务任免和升降。任职形式：选任制（针对属于领导成员的公务员）、委任制（主要的任用方式）、考任制（凡进必考、竞争上岗、公开选拔）、聘任制；免职类型：程序性、单纯性；升职原则：任人唯贤、德才兼备、注重实绩、逐级晋升；降职：针对定期考核不称职的，不是行政处分。6、培训、交流和回避。培训类型：初任培训、任职培训、专务培训、在职培训；交流种类：内部交流、外部交流，方式：调任、转任、挂职锻炼；回避种类：职务回避、公务回避、地域回避。7、工资福利保险。工资：基本工资、津贴、补贴和奖金；定期考核优秀或称职的，可享受年终奖金。8、辞职辞退、退休和申诉控告。辞职：辞去公职、辞去现职的区别，不适用情形；辞退：解除机关与公务员的任用关系，适用情形；退休：应当退休、提前退休；申诉控告：为公务员维护其合法权益提供救济渠道，相关程序及时限规定。9、职位聘任。通过聘任合同选拔任用公务员的新人事管理制度，特点：引入市场机制、开放灵活、吸引人才、节省用人成本，协议工资制，人事争议仲裁制度。10、法律责任。第九章财务行政财务行政：狭义指国家机构对国有的资金和财产的管理；广义指除了包括狭义内容以外，还包括国家机构、政党组织、社会团体、事业单位等内部的财务管理。财务行政的特点1、公益性：在社会效益优先的基础上，努力提高经济效益。2、多源性：行政财务的资金来源（狭义、广义）。3、保障性。4、纪律性：出于对公共资金负责的需要；规章制度规定不能开支的，不得支出；必须支出的，不可挪用。5、勤俭性：公共资金的性质、初级阶段的国情、优良传统。审计部门和财政部门在监督财政收支职责上的区别1、前者带有准司法性质，后者是行政监督；2、前者是专职监督，后者以执行为主、监督为辅；3、组织体制上，前者相对同级政府有一定独立地位，强化垂直领导体制，后者主要受同级政府的领导；4、后者自身受到前者的监督。我国的预算类型1、形式上：单式预算（统一一个表格）、复式预算（根据经费预算和资本预算编成两个以上的表格）2、内容上：增量预算和零基预算（以是否考虑旧的财政年度的收支数额为区分）3、主体上：总预算、地方政府预算、部门预算、单位预算4、时间上：经常预算、临时预算、追加预算、非常预算5、程序上：概算、预算草案、法定预算、分配预算审计管理的内容1、预算审计2、预算外审计3、金融审计4、国有资产审计5、国家建设项目审计6、社会保障审计7、外国援助或贷款项目审计会计管理的基本要求1、保障会计组织对行政首长的相对独立性2、配备高素质的会计人员3、制定和实施严密的会计管理规章制度4、监督会计记录的真实性5、倡导会计工作的服务性第十章行政立法行政立法：行政机关依法在职权范围内制定、修改、废止有关国家行政管理的法律规范文件的行为。包括：1、立法主体上是指各级行政机关，构成层级体系，体现在——（1）行政法规由国务院制定（2）部门规章由国务院各部委和直属机构制定（3）地方政府规章由省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市的人民政府，经国务院批准的较大的市的人民政府制定2、立法权限和程序上，各行政立法主体必须严格按照法定权限和立法程序进行立法3、立法内容上，只涉及国家行政管理，这是行政机关与立法机关立法的主要区别行政立法的原则和作用1、原则（1）一般原则：依照立法的原则体现国家的政治立场和政治原则，以及社会公共生活的基本准则，由宪法和《立法法》规定；（2）特殊原则：A合法性原则（实体合法、程序合法）B权限相符原则（在职权范围内对自身行政管理的内容进行立法、法律效力受制定机关的层级权限约束）C相对方参与原则（行政机关在行政立法过程中，通过法定方式和途径，充分听取各方面的意见，保障处于行政管理相对方的公众、法人和其他组织参与到立法程序中来；立法内容涉及公民权利时，要让公民有时间发表意见，并对外公布意见处理结果）。2、作用（1）立法性作用：行政立法是宪法和法律的具体化和必要补充，作为国家立法工作的延伸，可以完善法制，弥补立法机关的不足。（2）行政性作用：行政立法为行政管理活动确立准则和程序，提供法律性依据；有利于提高行政效率和权威；有利于对行政部门实施法制监督。行政立法的类型1、主动立法：行政机关根据行政需要在职权范围内制定行政法规和规章，是行政机关职权的一部分；合法性体现在内容的合法性、程序的合法性（主动立法权滥用现象）。2、受托立法（国外常见）：行政立法主体依据特定法律的授权，或者有立法权的国家权力机关和上级行政机关的委托，在授权和委托的权限范围内，依据法定程序，代为制定规范性法律文件的行为；规范要求有，主体明确、内容限定、逐案授权、跟踪监督（防止滥用代理权）。3、补充立法：是对法律的补充规定，也是行政机关因执行法律而订立的实施条例或细则。我国的行政立法程序1、立项：行政立法的准备阶段，由三个过程组成：立法提议、立法计划、审批立项。2、起草：列入立法计划的法规和规章，由行政立法主体组织拟写法律文件草案的过程（立法咨询、向社会公布、形成法案送审稿）。3、审查：政府法制机构对行政法规、规章送审稿的审查，进一步确定立法的必要性、可行性、合法性、合理性；可与起草单位协商，对送审稿进行修改，形成草案及说明。4、决定发布：领导集体审议，首长签署，颁布，备案。第十一章行政伦理行政伦理的含义及其与政治伦理、应用伦理的关系1、行政伦理：公共行政管理领域中各类行政主体从事行政管理活动时必须遵循的道德规范，探究行政人员的道德品质、价值选择、伦理责任等问题。其扩展研究对象包括行政组织伦理、行政制度伦理、公共政策伦理三个方面。从伦理学体系看，它属于应用伦理学；从行政学看，它属于行政哲学范畴。2、与政治伦理的关系（1）有学者认为行政伦理本质上也是政治伦理。理由：其一，主观上看，政治与行政相互交融，难以截然区分；其二，从权力角度看，政治权利主导着行政伦理的基本取向；其三，从文化渊源看，政治伦理高于行政伦理。（2）质疑：反对将行政伦理作为政治伦理的子范畴。理由：第一，公共行政日益专业化的趋势赋予行政人员更多经营者、管理者的色彩，这与政治家有所区别；第二，政治与行政、政治家与行政人员有截然不同的行动逻辑（正义、合法性VS科学、合理性；选民意志、偏好VS按照事理、物理办事）。3、与应用伦理的关系有观点认为行政伦理是应用伦理的分支，有共同特点：（1）问题取向（2）境遇取向（3）方法取向（4）责任取向（5）跨学科取向现代行政的基本伦理1、公共服务原则：破除“主权行政”观念，行政行为的目的正当性和程序合法性源自社会需求，即人民需不需要、满不满意、高兴不高兴。2、依法行政原则：其一，依据法律而非个人意志进行管理；其二，对行政权力的来源和行使进行限制，即“有限行政”；其三，行政人员充分发挥主观能动性和创造性，将“依法行政”上升为精神信仰。3、公共利益原则：融入行政人员的主观责任意识，成为指导行政行为的内在精神动力。组织如何变革以促进行政伦理的发展就行政伦理发展而言，行政组织变革的首要目标是推进组织管理民主化。刘易斯的观点博采众长：1、领导者在确立旨在促进行政人员道德发展的组织文化过程中发挥榜样示范作用2、全体员工参与组织伦理规则的制定3、伦理工作渗透到组织新成员的招录、绩效评估、奖惩制度等之中4、广泛开展伦理问题的讨论，经常进行检查5、提供伦理咨询，向中高层管理者传授伦理管理的技巧6、专门建立一个伦理委员会（研究讨论、宣传督查、奖惩监测、处理灰色问题）沃尔多的行政义务理论与主观责任、客观责任1、库珀从主客观两个角度阐释行政人员的责任（1）客观责任：外在于责任主体的社会、组织或他人，通过法律的、道德舆论的形式，所施加的、要求责任主体承担的义务和责任；从“角色期望”的角度看，就是国家、各种组织和民众对于“公共行政管理者”这一公职角色的扮演者所赋予的期望总体。（2）主观责任：内在品质指向行动时，主体自身所感知到的那种“应当”行为；主观责任的卓越履行能给行政人员一种成就感和愉悦感、幸福感。◆客观责任完全源自于行政人员的管理者身份角色，主观责任可能源自于行政人员在社会中的多种角色规范的整合。2、沃尔多将行政人员义务分为十二种：忠于宪法的义务、遵守法律的义务、对民族或国家的义务、民主的义务、遵守组织-官僚制规则的义务、忠于职守与守信专业精神的义务、对家庭与朋友的义务、对自我（人格和尊严）的义务、对中层集体的义务、对公共利益或全民福利的义务、对全人类或全世界的义务、对宗教或上帝的义务。科尔伯格的道德发展理论（三个层次、六个阶段）1、前习俗水平/前道德水平（1）服从和惩罚定向（2）幼稚的自我主义定向2、习俗水平/习惯道德水平（3）行为定向于获取“关系人”的欢心、赞同和欣赏，羞于受到他们的责备；力求使自己的行动与众人一致（4）行为定格在尽职尽责，尊重权威，维持现有秩序（符合规则的就是好的）；兼顾符合他人的期望3、后习俗水平/自律水平（5）信守法制-契约，认识到道德规则的相对性和情景性，更多以功用原则为依据；尊重符合大多数利益与愿望的普遍准则（6）信守良知或原则，价值判断不仅依据既定的社会规则，且诉诸逻辑的普遍性与一致性行政人员的道德自律1、定义：行政人员作为道德主体,在认识其职业伦理和社会道德规范之后的一种自我立法、自我约束。（1）以道德主体性为前提：个体出于明确的理性意识而自觉自愿选择的行为。（2）一种社会实践活动：最终目的是为了更好地服务公共利益。（3）自律与他律的辩证关系：行政人员自律与他律之间的根本区别在于其道德主体性是否得以保存并发挥其主观能动性；自律的三个层次（内化为主体人格、舆论监督和道德规范约束的结果、法律约束和权威监督的结果）；尤其是处于市场经济环境中，对于那些缺乏自律的人，社会应强化他律治理机制。2、道德自律的养成（1）自我认知：行政人员必须检视其行政生活道德性的各个方面；不可混淆以准则为目的道德与以伦理为目的的道德；遵循道德规范的动机和理由。（2）自我修炼：节制/道德意志力训练；自我反思。（3）自我激励：道德自律的根本动力在于遵规守矩、践行道义之后的心理恰适，以及战胜自我之后的道德成就感；它能促进行政人员自我塑造、自我实践，激起深层愉悦感和人生美感。第十二章行政文化行政文化：行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的对行政活动的态度、情感、价值观和信仰。影响行政文化产生的因素行政文化的产生受到社会物质生产运动的决定性影响。然而，直接形成行政文化的，是社会文化和具体行政活动两个因素。行政文化虽受制于行政体系和行政活动，但也反作用于社会环境，在很大程度上影响行政活动，这种反作用可以是积极的，也可以是消极的。主观性和规范性文化的内容1、主观性的行政文化：行政信念、行政价值、行政道德、行政意识、行政理想、行政思想2、规范性的行政文化：行政传统、行政习惯、行政原则行政文化的总体功能1、目标导向：对行政组织和个人的价值-行为取向起导向作用，使个人目标与组织目标趋于一致2、凝聚：组织成员对内黏合依存，对外排他竞争3、激励：组织成员自主管理、自我发展可以调动主动性和创造性，促进组织行为合理化、管理高效化4、约束：软约束，对成员个体产生从众的心理动力和压力，具有持久性和深刻性5、阻抑：行政文化中的消极因素会带来破坏性后果，阻碍组织发展，降低管理效率行政文化对行政组织的影响（静态）1、表现在组织目标上（1）行政文化通过行政信念、行政价值、行政道德、行政理想等因素对行政组织目标的性质产生影响（2）行政文化对行政组织的目标体系产