公共行政学4公共行政的组织课件

公共行政的组织公共行政学教学课件第3章1官僚制组织的含义官僚制组织理论官僚制组织的特征行政组织的要素与结构行政组织中的人力资源机构改革的理论基础编制管理与机构改革本章重点问题

2“为官之道”：一是要尽量制造下属，不要制造敌人；二是官僚之间会互相制造工作以凸显自己的忙碌及重要。因为一个官员下属稀少不仅显示不出自己的“官威”，而且也显示不出所属部门的重要。所以，官僚思想严重的官员总会不断“制造下属”，让部门人丁兴旺，显得忙碌和重要。

33.1官僚制组织3.1.1官僚制组织的含义官僚制（Bureaucracy）一词是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。官僚制组织是建立在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会的、具有专业化功能以及固定规章制度、科层分级的组织制度和管理形式。4官僚制与官僚主义官僚制在管理理论上是泛指一切以组织形态上的分配——分层，组织功能上的指挥——服从，组织权力流向上的集权——统一等为特征的组织形态，它主张一种民主化、科学化、法制化、重责任的政府组织模式。而官僚主义是指那种滥用权力，思想僵化，机构臃肿，办事拖拉，专横跋扈的工作作风和生活作风。因此，我们要打击的是官僚主义，而并不是官僚制。53.1官僚制组织3.1.2官僚制组织理论

韦伯的官僚制组织理论可以概括为以下三个方面：组织的结构性要素组织的行为程序要素组织行为结果韦伯提出了分别与三种权威相对应的组织形式：卡里斯玛型组织传统型组织法理型组织6一般官僚组织示意图实线：领导关系

虚线：指导关系

市长副市长副市长人事局财政局发改委监管委文化局教育局卫生局水利局工商局公安局研究室直线参谋结构形式示意图73.1官僚制组织3.1.3官僚制组织的特征

劳动分工和职能专业化等级制规则化非人格化技术化公、私分明化公文往来，言行有据职业化原则8官僚制对当今我国的价值：

1、确保法律权威地位，健全我国官僚制的法治精神，提高政府的法治能力

2、“权力制约权力”，“利益调整利益”，限制官僚制组织中权力的肆意妄为，提高政府的控制能力。3、健全公务员制度，加大对公共部门人力资源的开发力度，完善我国官僚制运作主体的科学化、专业化，提高政府的科学能力。93.2行政组织的要素与结构3.2.1行政组织概述

行政组织主要是指政府机构和人员所构成的实体性存在，是为了实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的行政管理和社会管理活动群体。与其他组织相比，行政组织的特殊性主要体现在：公共性、政治性、执行性、权威性、法治性。103.2行政组织的要素与结构3.2.1行政组织概述

行政组织的分类根据管辖的地域范围，行政组织可以分为中央行政的、地方的和基层的行政组织。按照权限性质，行政组织可以分为一般权限机关和专门权限机关。根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关、咨询机关和派出机关。

111、领导机关中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统2、职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大部分行政机关都是职能机关；如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科等；起承上启下的作用；3、辅助机关：辅助或办公各级政府的办公厅（室）无特定专业性，直接听从行政首长的指挥对各职能部门无指挥和监督的权力，但可以在授权的情况下享有事实上的权力，直接参与政策制定124、咨询机关（BrainPower）智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成不是执行机构，也不是秘书班子，只是研究咨询、协调政策；政府机关的“外脑”；5、派出机关不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如街道办事处6、监督机关设在政府内部专门履行监督职能的机关如审计署、监察局133.2行政组织的要素与结构3.2.2行政组织的要素

组织成员物质因素职能目标机构设置职位设置权责划分法制规范技术和信息143.2行政组织的要素与结构3.2.3行政组织的结构

行政组织的结构所指的是行政组织的构成要素及其组合方式。行政组织的纵向结构行政组织的横向结构管理层次与管理幅度的关系15管理层次和控制幅度关系示意图金字塔结构扁平结构161、全国行政层次划分（五层）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区市政府）地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府乡（镇）政府17中央人民政府—国务院直辖市人民政府省人民政府自治区人民政府特别行政区政府地级市人民政府自治人民区政府地区行政公署市辖区人民政府县级市人民政府县人民政府自治县人民政府我国地方政府的层级系统图街道办事处区公所镇人民政府乡人民政府民族乡人民政府居民委员会村民委员会182、国务院机构层次划分：部、委机构直属机构、办事机构司（局）（办事机构不设司局）处（室）193、省、自治区、直辖市机构层次划分：厅（局）处（室）科204、省辖地级市政府、地区行署的机构层次划分处（局）科215、县级政府的机构层次划分科（局）股（科）22国务院国务院组成部委

国务院直属机构国务院办事机构国务院直属事业单位国务院部委管理的国家局

国务院议事协调机构和临时机构设置

国务院机构设置233.3行政组织中的人力资源3.3.1人力资源概念的引入及其意义

用“人力资源管理”概念取代传统的“人事管理”或“人事行政”的概念，就是基于建立全新的管理理念的考虑，“人力资源”概念的引入则是“以人为本”管理理念的具体体现。

在公共部门中引入“人力资源”的全新理念，不但有助于建立科学完备、运转协调的公共部门人力资源体系，而且对于其他部门的相应工作也具有一定的示范效应。243.3行政组织中的人力资源3.3.2人力资源开发与管理上的新特征

人力资源开发与管理将人本身看作资源，能够给组织带来巨大投资回报率和效益。人力资源开发与管理将组织中的工作人员视为“社会人”。人力资源开发与管理所强调的是人力资源使用和开发并重。253.3行政组织中的人力资源3.3.3人力资源发展的动力及应对策略人力资源发展的动力价值标准和基本信念现实的激励因素偶发因素教育和培训在人力资源的发展中所起到的作用越来越大。263.4机构改革3.4.1机构改革的含义机构改革就是典型的行政组织设计机构改革是政治体制改革的重要组成部分正确认识机构改革的丰富内涵从基本概念中加以理解从互相联系的有关概念的区别中加以理解从历次机构改革的任务中加以理解在很多情况下，机构改革在实质上也就是行政改革273.4机构改革3.4.2机构改革的理论基础

传统的组织变革观是以结构主义为理论基础的。以结构主义为指导的机构改革是对组织结构的根本调整，是质变，而非量变，是突变，而非渐变。构成主义指导下的机构改革则是渐变的过程。在机构改革实践中，渐进式改革意味着对传统和历史的尊重。渐进式改革通过有计划、有步骤地逐个实现改革的阶段目标，通过阶段性的调适，最终实现机构改革总目标。

283.4机构改革3.4.3编制管理与机构改革

广义上的编制管理是指对一切法定社会组织内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的管理。狭义上的编制管理是指对机关、事业单位及部分企业组织的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的管理。293.4机构改革3.4.3编制管理与机构改革

编制管理的运行机制：运用行政指令，严格规范调控引入经济手段，进行激励调控健全法制，实现法治调控编制管理对机构改革的意义编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段编制管理有助于节省国家财政开支30顺德大部制改革方案将原有的41个党政部门大刀阔斧砍为16个，精简幅度接近2/3。而仅有的10个区政府工作部门，有7个局长由常委或副区长兼任。31调整后党委机构（6个）

●区纪律检查委员会机关

组建区政务监察和审计局，与区纪律检查委员会机关合署办公。将区监察局、审计局的职责整合划入区政务监察和审计局。不再保留区监察局、审计局。区信访局并入政务监察和审计局，在区政务监察和审计局内设机构挂牌。

●区委办公室

区政府办公室与区委办公室合署办公，挂区决策咨询和政策研究室牌子。

●区委组织部

区机构编制委员会办公室与区委组织部合署办公。将区人事局机关和事业单位人事管理的职责划入区委组织部（区机构编制委员会办公室）。32

●区委宣传部

组建区文体旅游局，与区委宣传部合署办公。将区文体广电新闻出版局（版权局）除文体许可及文化综合执法以外的职责、旅游局除旅游市场监管以外的职责划入区委宣传部（区文体旅游局）。不再保留区文体广电新闻出版局（版权局）、旅游局。

●区委政法委员会

区司法局与区委政法委员会合署办公。

●区委社会工作部

组建区民政宗教和外事侨务局，与区委社会工作部合署办公，挂区港澳台工作办公室牌子。将区委统一战线工作部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商业联合会机关的职责，区残疾人联合会机关除残疾人就业培训以外的职责，区农业局管理农村集体经济组织的职责，区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会工作部（区民政宗教和外事侨务局）。不再保留区委农村工作部、统一战线工作部、区外事侨务局、民族宗教事务局。工青妇等群团组织归口区委社会工作部，按各自章程运作。33调整后政府机构（10个）

●区发展规划和统计局

佛山市规划局顺德分局由市垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市规划局顺德分局、区发展和改革局（物价局）、统计局的职责，经济贸易局产业发展规划的职责、佛山市国土资源局顺德分局土地利用总体规划的职责，区环境保护局生态保护规划的职责，整合划入发展规划和统计局。不再保留区发展和改革局、统计局、佛山市规划局顺德分局。区物价局在发展规划和统计局内设机构挂牌。

●区经济促进局

将区经济贸易局（对外经济贸易合作局）、科学技术局（知识产权局、信息产业局）、农业局（畜牧兽技术局（知识产权局、信息产业局）、农业局（畜牧兽医局）。

●区教育局

进一步优化整合教育资源，做大做强教育事业。

●区公安局

佛山市公安局顺德分局由垂直管理调整为顺德区政府管理，更名为佛山市顺德区公安局。34●区财税局

佛山市顺德区地方税务局由垂直管理调整为顺德区政府管理。将区财政局、佛山市顺德区地方税务局的职责整合划入区财税局。不再保留区财政局、佛山市顺德区地方税务局。区财税局地税业务工作由省地方税务局直接领导。区财税局代表区政府联系佛山市顺德区国家税务局，区公有资产管理办公室由区财税局归口联系。

●区人力资源和社会保障局

将区劳动和社会保障局的职责、人事局除机关和事业单位人事管理以外的职责、民政局的社会救济和社会福利的职责、卫生局农村合作医疗管理的职责、总工会劳动竞赛的职责、残疾人联合会残疾人就业培训的职责，整合划入区人力资源和社会保障局。市社会保险基金管理局顺德分局由垂直管理调整为顺德区政府管理，更名为佛山市顺德区社会保险基金管理局，由区人力资源和社会保障局归口联系。不再保留区人事局、劳动和社会保障局。

●区国土城建和水利局

佛山市国土资源局顺德分局由市垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市国土资源局顺德分局、区建设局（房产管理局）、水利局的职责，区交通局（港航管理局）的建设职责，整合划入区国土城建和水利局。不再保留佛山市国土资源局顺德分局、区建设局（房产管理局）、水利局。

●区卫生和人口计划生育局

佛山市顺德区食品药品监督管理局由省垂直管理调整为顺德区政府管理。将区卫生局、人口和计划生育局的职责，以及佛山市顺德区食品药品监督管理局除食品安全协调以外的职责，整合划入区卫生和人口计划生育局。不再保留区卫生局、人口和计划生育局。35

●区市场安全监管局

佛山市顺德区工商行政管理局、质量技术监督局由垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市顺德区工商行政管理局、质量技术监督局、区安全生产监督管理局的职责，佛山市顺德区食品药品监督管理局的食品安全协调的职责，区卫生局的食品安全卫生许可和餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管职责，区文体广电新闻出版局（版权局）的文体许可及文化综合执法职责，区农业局的农业市场管理职责，区经济贸易局（旅游局）的旅游市场监管、生猪屠宰管理职责，整合划入市场安全监管局。不再保留佛山市顺德区工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局、区安全生产监督管理局。

●区环境运输和城市管理局

将区环境保护局、城市管理行政执法局的职责，区交通局（港航管理局）除交通建设以外的职责，区建设局的公用事业管理职责，整合划入区环境运输和城市管理局。不再保留区环境保护局、交通局（港航管理局）、城市管理行政执法局。佛山市顺德区气象局由垂直管理调整为顺德区政府管理，归口区环境运输和城市管理局联系，挂区地震办公室牌子。

3637日本政府部级机构在西方国家中最少

，还要再精简

“省”，是日本政府的部级机构，共有12个，在西方国家中是最少的。

例如文部科学省，包括教育部门、科技部门、文化部门和体育部门等。

例如厚生劳动省，包括卫生部门、医疗医药部门、劳动就业部门、社会保险部门等。

例如农林水产省，包括农业部门、林业部门、水产部门、食品生产、经营和消费管理部门等。

例如经济产业省，包括资源能源、核能、经济产业政策、贸易合作、制造产业、专利、中小企业管理部门等。

例如国土交通省，包括铁道部门、航空部门、汽车交通部门、国土计划和资源、城市管理、住宅管理、交通政策、道路管理部门、气象预测、海上保安等。

由于政府财政赤字严重，日本还在考虑精简机构，节约开支。38生活中的辛苦阻挠不了我对生活的热爱。7月-237月-23Friday,July2