试论我国卫生监督机构建设的基本模式

...v.试论我国卫生监视机构建立的根本模式一、我国卫生监视机构的强大优势1、60年卫生管理的根底和经历新中国成立后，卫生监视工作就得到了党和政府的高度重视。1949年10月，中央军委卫生部召开的全国卫生行政会议提出了“预防为主〞的卫生工作指导思想，中央政府卫生部下设公共卫生局，主管全国卫生防疫工作，在预防控制传染病的同时，履行卫生监视管理职能。1951年9月9日，主席在起草?中共中央关于加强卫生防疫和医疗工作的指示?时指出：“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重大的政治任务，竭力开展这项工作。〞“对卫生工作必须及时加以检查。〞从1953年开场，全国建立各级卫生防疫站，将卫生监视监测工作作为重要工作内容，在卫生行政部门领导下，依据国家法规和政府规章及命令实行各项卫生监视工作，从组织上保证了国家卫生监视制度的实施。根据有关法律法规，卫生防疫涵盖了防疫、卫生〔包括以五大卫生为主要内容的监视管理〕和爱国卫生工作。随着时代的进步和社会的开展，虽然经历了文化大革命的干扰，但卫生防疫工作始终没有连续、停顿过，改革开放后30年，更是得到突飞猛进的开展，特别是2000年全国卫生监视体制改革后，各省、市、县〔区〕乃至乡镇相继建立起了独立的卫生监视机构，根据职责划分和工作需要，大批卫生监视和管理人才从原卫生防疫、职业病防治等机构和卫生行政部门聚集到卫生监视机构，其专业包括预防医学、医疗、卫生管理、食品、环境、化工、化学、计算机、法律等各个领域，使人才构造更加专业化、系统化，并在实际工作中发挥了重大作用，积累了珍贵经历。据卫生部统计报告，截至2008年底，全国已拥有卫生监视员约10万人，其中70%以上的人员具有大专以上学历；XX省现有卫生监视员4286人，其中78.8%具有大专以上学历；XX省卫生监视所92.8%具有大专以上学历，82.7%具有大学本科以上学历，52.2%具有高级技术职称。60年的开展和积淀，卫生监视工作走过了一个漫长而艰辛的历程，卫生监视队伍和人员在历经磨砺的同时，也积累了丰富的工作经历。在新中国成长、开展的任何一个历史时期，卫生监视工作者们都做出了积极的奉献，取得了卓越的业绩。从参与食品、环境、工业等方面的大量根底调研与科研，到国家和地方各项卫生法律标准、卫生标准的起草和制定；从各次重大突发公共卫生事件的处置，到构建我国卫生监视体系、保障人民安康、促进社会经济开展，历史和实践反复证明：卫生监视队伍是一支国家和人民完全可以信赖的专业化队伍，卫生监视工作者是国家一笔珍贵的财富。2、机构和装备的优势60年累积的卫生监视优势和10年的体制改革，使卫生监视机构的监视监测装备和技术得到了很大的开展和提高。各级地方政府，遵照党中央、国务院的指示精神，加大了卫生监视的财政投入，对卫生监视机构的编制、执法条件、设施装备、工作用房等方面给予了全面支持。中央财政自2003年以来通过转移支付方式实施中西部地区卫生监视机构能力建立工程，逐步加大对卫生监视机构执法装备和人员培训的支持力度，工程涉及执法车辆、取证工具、快速检测设备、信息化建立、专项执法工作和人员培训等方面。截至2007年，总投入约12亿人民币，其中90%以上的资金用于支持市、县两级卫生监视机构的建立。XX省卫生厅和财政厅从2006年起每年由省财政拨款2000万元用于扶持经济欠兴旺地区的卫生监视机构建立，地方财政相应配套，每年一个重点，第一年是执法车辆和取证工具，第二年是现场快速检测装备，第三年是信息化建立。“工欲善其事，必先利其器〞。经过国家和地方各级政府的重视和财政投入，各地各级卫生监视机构的装备已经能够根本满足卫生监管工作的需要，能够科学、公正、高效地开展各项卫生监测和监视执法工作，从而增强了对XX分子的威慑力，有效地保障了广阔人民群众的身体安康。3、政府、社会、公众的广泛认可建国以来，特别是改革开放以来，随着我国国际地位的不断提高，一些重要的外事活动、各种大型国际会议、体育艺术赛事、经济贸易活动等越来越频繁，规模越来越大，对食品、饮用水等卫生保障要求也越来越高，加之中式餐烹饪的特殊性和复杂性，更增加了卫生保障的难度。在所有重大活动卫生保障工作中，卫生监视员凭借强烈的责任心、丰富的工作经历、过硬的专业知识和强大的检测手段，实施了卓有成效的保障，得到了政府、社会和公众的广泛认可。XX省卫生监视员在第十届全国运动会卫生保障、援助奥运卫生保障等工作中，出色地完成了任务，得到总书记和温家宝总理的亲切接见并合影。在历次重大突发事件和重大专项整治活动中，卫生监视机构同样彰显了无可替代的作用和战斗力。无论是“非典〞、“甲流〞还是“冰雪灾害〞、“汶川地震〞，无论是产品质量专项整治还是重大食品平安事件查处，卫生监视机构全面出击，卫生监视员不遗余力，冲锋在前，全力保障食品、饮用水平安，控制传染病疫情发生和流行，维护国家经济秩序，依法打击XX犯罪行为，得到了党和政府的充分肯定，得到了人民群众的高度赞扬。4、完善的工作机制和规划。经过60年的努力，尤其是近10年的开展，全国各级卫生监视机构建立起了一整套完备的工作机制，其监视管理内容，从建国初期到改革开放初期的五大卫生，逐步扩展到10大执法内容，相应建立起了操作性极强的工作机制，并不断创新、优化、日臻完善。在规划层面，2006年6月卫生部发布的?关于卫生监视体系建立的实施意见?〔卫监视发[2006]223号〕，全面规划了卫生监视体系和体制建立，给卫生监视机构描绘了美好的开展前景。XX在全省卫生监视体系建立取得一定成就的根底上，2008年初，省卫生厅会同省发改委、省财政厅发出了?关于印发XX省卫生监视体系建立评估工作方案的通知?，根据XX的实际，分别制定了市、县、区三个卫生监视体系标准，作为全省卫生监视体系建立评估工作的依据。这个包括机构设置、人员管理、经费保障、设备装备及信息化建立、履行职责、机构管理六个方面、29个工程的指标要求，既是评估标准，也是开展标准，希望通过评估工作的推进，到达以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、建管并重的目的，进一步推动全省卫生监视体系建立，争取用3年时间，在全省建立起与社会经济开展相适应的、覆盖城乡、功能完善、信息畅通、反响迅速和办事高效的卫生监视体系，以更有效地保障人民安康，促进社会经济开展。此项工作得到了XX各级政府和相关部门的重视、支持和响应，已经取得了明显的成效。二、卫生监视开展面临的问题1、机构名称和身份的不统一1997年1月中共中央、国务院发布的中发〔1997〕3号?关于卫生改革与开展的决定?明确指出：“到2000年，初步建立起具有中国特色的包括卫生效劳、医疗保障、卫生执法监视的卫生体系。〞“各级政府要强化卫生行政执法职能，改革和完善卫生执法监视体制，调整并充实执法监视力量，不断提高卫生执法监视队伍素质，保证公正执法。努力改善执法监视条件和技术手段，提高技术仲裁能力。坚决打击和惩办各种XX行为。〞2000年1月经国务院批准，卫生部下发?关于卫生监视体制改革的意见?，我国卫生监视体制改革开场全面启动；2003年“非典〞后，党中央、国务院提出了加强包括疾病预防控制、卫生执法监视和应急医疗救治在内的公共卫生体系建立要求，温家宝总理在全国防治非典工作会议上指出：“公共卫生建立的目标是，争取用3年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系和卫生执法监视体系。〞两个3年过去了，10年也过去了，建立健全卫生执法监视体系的目标远未实现，监视体制改革仍然存在很多不尽如人意的地方：全国除个别县区改革至今没有到位，卫生监视工作仍然延续着传统的管理方式，难以表达依法行政和“精简、统一、效能〞在卫生执法中的实现之外，在已经完成体制改革的地方，仅卫生监视机构的名称就极不统一、极不标准、极不严肃，国家叫“卫生监视中心〞，省级有的叫“XX省卫生监视局〞或“XX省卫生厅卫生监视局〞，也有的叫“XX省卫生监视所〞或“XX省卫生厅卫生监视所〞，还有的叫“XX省卫生监视执法总队〞等等，可谓是五花八门，其机构自身的内设处〔科、室、支队〕以及市、县〔区〕级机构的名称那么更是混乱。同时，卫生监视机构的性质、卫生监视人员的身份也不一样，有事业单位的，有参公管理的，有专业技术职称的，有公务员身份的等等。这些现象和问题，在政府其他所有监管执法部门中恐怕是绝无仅有的，不仅极大削弱了卫生监视机构的严肃性、权威性和外部形象，也影响了机构自身的建立、开展和运作，影响了卫生监视队伍的稳定。2、职能调整过于频繁根据社会开展和管理的需要，适时进展部门职能的调整，这在任何一个国家都是正常的、必须的。但是，在我国卫生监视的职能调整中，却发生了一些令人困惑、迷惘的做法，尤其是对食品平安、职业卫生监管职能的调整，过于频繁，甚至有悖常理，脱离实际，给卫生监视工作带来极大困扰。仅以食品卫生平安为例。当今之中国、之世界，食品卫生平安已经成为政府高度重视、社会普遍关注的重大问题。近一二十年，全球食源性疾病的发病率上升，食品平安恶性事件不断发生。据WTO公布的调查结果，全世界每年有数亿人因食品污染而感染疾病，约200万儿童因食物和水污染而丧生，即使在兴旺的工业化国家，每年也有近30%的人感染食源性疾病。整个世界，随着社会开展和科技进步，食品卫生平安问题非但没有“自然〞减少，反而变得更加严峻，一些老的问题没有完全解决〔如病原微生物的污染等〕，新的问题又不断出现〔如假冒伪劣产品的危害等〕，更为重要的是，地球生存的1400万种生物，人类所认识的不到10%，但许多已经进入到了食品领域，如转基因〔基因农产品、食品〕、激素〔生长因子〕、克隆(植物、动物)、生物酶、食品包装新原料、新技术、新工艺的开发利用等，其目的和出发点是为了提高食品生产能力和开发食品资源，但同时可能引发新的食品平安问题。例如转基因食品，虽然不能肯定对人体安康会产生潜在危害，但严格意义的平安性评价所应该包括的比拟复杂的肌体代谢变化研究还没有真正完成；新的包装和加工技术延长了食品的货架寿命,但其中某些卫生与平安问题还有待进一步科学论证和时间检验；集中加工与配发的食品生产供给系统，虽然大大提高了生产力，但也更容易导致污染食品的广泛扩散；城市化进程的快速开展，致使大批未受过专业知识培训的人员涌入食品生产加工和餐饮效劳行业，等等这些，都可能对食品卫生平安构成潜在的危害，加之食品贸易的全球化、食品生产加工和配制方法的改变、环境污染的加剧、人们生活方式的变化、商贸旅游的大开展、人员物品的大流动等等，更增加了食源性疾病发生和流行的可能。随着科技进步和社会开展，人类在受益的同时，也往往要付出代价或承当风险。经济的市场化、国际化，为社会开展提供了机遇和条件的同时，也放大了人类在经济生活和社会生活的风险，其中包括食品与安康问题。疯牛病、二恶英、口蹄疫、瘦肉精、O157∶H7以及禽流感的发生，不仅威胁人群安康，而且影响到经济建立、社会安定、政府信誉和引发国际贸易争端，如果缺乏有效的防范机制和措施，任何一个国家都将在劫难逃。面临这样的形势和局面，我国的食品平安的监管能力本来就比拟薄弱，而监管职能的调整却越来越不相适应。卫生部门数十年积累和开展起来的工作经历、成就、优势等得不到利用，原本是一个整体的食品体系却被人为地切割，一刀两段、两刀三段、甚至三刀四段、四刀五段，各环节重叠，界限不清，无论“许可〞还是“监管〞，可谓乱象丛生，很不严肃、很不负责，造成了珍贵资源的浪费、监视力量的分散、执法力度的削弱、部门职责的穿插、效劳水平的降低，却又提出了“无缝衔接〞、“严肃问责〞的要求，岂不谬哉！在地方大部门制改革已进入实施阶段的关键时刻，国家食品平安委员会至今没有成立，卫生部食品平安综合协调局〔司〕迟迟没有动静，国家卫生行政执法属性和卫生行政执法的高效性无从表达，行政执法资源浪费和部门职能穿插、职责不清的现象愈发突出，凡此种种，必然对监管工作造成严重影响，重大食品平安事故的发生，恐怕只是个时间问题了。三、对卫生监视机构建立根本模式的建议随着?食品平安法?的实施和政府行政部门改革的启动，随之而来的卫生监视队伍整合，将对卫生改革的推进和卫生监视事业的开展产生至关重要的影响。卫生监视机构的根本模式，应该也必须在此过程中得到统一和标准。1、在大卫生框架下，建立一支统一的卫生监视执法队伍按照“一个部门一支执法队伍〞的精神，建议在大卫生的框架内，将现有的公共卫生监视队伍和药品监视队伍整合成一支卫生监视执法队伍，受卫生行政部门和食品药品监视管理部门委托，统一行使监管职责，履行综合监视执法任务，其内设机构相对分工，分别对应卫生、食药监的职能，对外实行综合执法。实行“一个部门一支执法队伍〞，可以做到不新设机构、不增加人员编制、不追加额外投入、降低行政本钱，完全符合卫生改革“精简、统一、效能〞的原那么。2、符合大部制改革和事业单位改革的精神。机构改革、体制变革、职能转变是大部制改革的方向。?食品平安法?公布和食品药品监视管理部门改由卫生行政部门管理后，国家中编办对卫生监视队伍与药品监视队伍的整合提出了明确要求。同时，国家关于事业单位改革相关政策也明确提出“一个部门保存一支执法队伍〞的要求，因此，两支队伍的整合符合国家的大政方针。3、符合卫生部领导的要求。卫生部陈竺部长在全国卫生系统学习贯彻?食品平安法?会议上明确指出：“各地在改革中要始终坚持大部门、大卫生原那么，大胆探索，整合机构，允许一个部门对口上级几个部门。要明确部门监视管理职责和责任，防止职责穿插和模糊。充分利用现有资源，尽可能减少改革的行政本钱，充分依托现有的卫生监视队伍，发挥包括疾病预防控制部门在内的各类技术效劳机构的优势。〞卫生部X茅书记及其他部领导也都在各种不同场合提出过同样的要求。4、表达了2009年全国卫生监视工作会议与会代表的共识。在今年全国卫生监视工作会议分组讨论和大会发言上，卫生厅〔局〕长组、卫生监视处长组和卫生监视所〔局〕长组在谈到监管队伍整合时，“一支监管队伍〞的整合模式得到广泛、一致的认同。据悉，已有一些省市拟将同级卫生监视机构与食品药品监视管理局下属的药品监察队伍进展整合，成立同级卫生行政部门领导下的卫生监视局，统一负责?食品平安法?赋予的食品平安综合协调、餐饮消费监管，保健食品及药品、化装品、传染病监管、生活饮用水、公共场所卫生、学校卫生、职业卫生、医疗机构效劳监视等监管职能。如暂时不能实行“一支队伍执法〞，可采取过渡方法，即各级卫生监视机构受卫生行政部门〔或食品药品监管部门〕的委托，维持现状，继续履行餐饮消费环节的监管职责。据了解，局部省、市在机构改革中拟采取这一做法，并且也能够为食品药品监管部门承受。笔者认为，鉴于目前部门条件和食品〔包括餐饮消费环节〕的现状，如果仅对餐饮消费环节监管职能进展调整，必将产生以下问题：一是造成资源浪费，尤其是造成现有卫生监视、食品卫生检验检测专业技术人才资源和仪器、设备等物质资源的严重浪费。二是形成新的职能穿插。例如在学校、公共场所、医疗卫生机构等单位和场所，会出现两支队伍分别实施卫生监视执法的现象，既无法防止监管穿插和缺失现象的发生，也增加了管理相对人的负担，损害卫生部门的社会形象。三是严重影响卫生监视机构的建立甚至生存，特别是市以下的县、区级卫生监视机构，一旦将此项职能和编制划出，业务骨干必将流失，机构的能力和作用必将削弱，卫生监视体系建立必将受挫，已经营造的良好局面将不复存在，甚至影响十年改革的成果，危及机构生存。四是极大挫伤广阔卫生监视人员的积极性。各级卫生监视机构，多年来在餐饮消费环节监管方面倾注了大量精力和心血，也是其争取政府重视、财政投入、职工根本收入保障的重要条件和因素，一旦失去此职能，机构将失去许多机遇，众多监视员将牺牲专业，挫伤广阔卫生监视人员的感情和积极性。5、尽快实行参照公务员管理卫生监视机构实行参公管理，是依法行政的需要，是事业单位改革的必然，也符