大学治理与大学章程

依法治教之

大学治理与大学章程

提纲核心概念释义大学治理的意义，必要性和可能性大学章程对大学治理的意义大学章程的现状及其面临的挑战西方大学经验与教训完善大学章程、促进大学治理的建议1一核心概念释义〔一〕大学：1、根本含义：大学，指提供教学和研究条件和授权颁发学位的高等教育机关。分为综合大学、专科大学或学院。它选拔具有高中以上学历者进行教育和培训，并以考试考核的方式检验其所学知识和技能。另有，儒家根本经典之一?大学?，也指聚集在特定地点传播和吸收高深领域知识的一群人的团体。大学是国家的高等教育学府，综合性的提供教学和研究条件和授权颁发学位的高等教育机关。现在的大学一般包括一个能授予硕士和博士学位的研究生院和数个专业学院，以及能授予学士学位的一个本科生院。大学还包括高等专科〔高职〕学校。大学通常被人们比作象牙塔〔IvoryTower〕。象牙塔〔IvoryTower〕，主要是指“与世隔绝的梦幻境地、逃避现实生活的世外桃源、隐居之地〞。在汉语中，象牙塔的外延涵义主要是指“比喻脱离现实生活的文学家和艺术家的小天地〞。大学，研究生院正是这种地方。22、大学的历史：〔1〕中国。

“大学〞一词除了指儒家经典四书之一的?大学?外，还指聚集在特定地点整理、研究和传播高深领域知识的机构。根据文献记载，大学作为一种具有高等教育职能的机构，可以追溯到五帝时期的成均和上庠；董仲舒：“五帝名大学曰成均，那么虞痒近是也〞。虞舜时成立上庠，“上庠〞即“高等学校〞的意思；郑玄：“上庠为大学，在王城西郊。〞以后夏朝的东序，商朝的瞽宗，周朝的辟雍，是当时位于京师的最高学府。到了汉朝，中央设立太学，为最高学府，而地方也开始设立郡学、州学、府学、县学等供同龄学生学习的的地方官办高等学校，相当于不同阶级的公立大学，低阶大学学业出色的学生可以进至高阶大学学习。隋唐以后太学改为国子监，唐朝以后出现书院。书院可以分为大学部、小学部，有些并不严格区分，有官办，有私立，不少是私办官助。白鹿洞书院、岳麓书院、应天府书院、嵩阳书院、石鼓书院、茅山书院等都是著名书院的代表。32、大学的历史：〔1〕中国。中国传统的学校以培养公共治政效劳的官员仕人以及从事文化教育的文人为主，偏重儒学人文教育。另外，还有专门学科部或者专科性的高等教育机构。南朝宋时设有儒学馆、玄学馆、文学馆、史学馆，合并后分儒、道、文、史、阴阳五部学。唐朝的国子监设有律学馆、书学馆、算学馆。明朝时设有专门培养外交翻译人才的四夷馆。此外还有兼具人才培养功能的专门性的科研及应用效劳机构，如医学领域的太医馆等，天文历法领域的司天监或者钦天监等。还出现过综合性的学术研究机构，如南朝之宋朝设立的华林学省，相当于后来的中央研究院。42、大学的历史：〔1〕中国。到了清末，随着近代科学技术从西方传入中国，开始出现以近代科技教育为主的新式学校。清政府公布癸卯学制后，中国开始大量兴办新式学堂，初期主要借鉴日本，“大学〞的现代意思那么是由此而来，不少师资也直接从日本聘来。旧式学校或废止，或改为新式学堂。高等综合学堂名称先后统一称为“大学堂〞、“大学校〞，民国以后称为“大学〞。中华民国成立后，许多学者从欧美大学留学归国后在国内大学任教，因此更多直接借鉴欧美大学。北洋政府时期制定了壬戌学制。国民政府成立后，为了表达大学的综合性，曾一度规定具有三个以上学院的高校才能称为“大学〞。北洋大学堂是第一所称为“大学堂〞的大学；戊戌变法中成立的京师大学堂〔民国后改为北京大学〕是中国中央政府设立的第一所大学，也是清末最高学府；国立中央大学被称为民国〔大陆时期〕最高学府。在中国大陆，中华人民共和国初期实行苏联式教育体制，进行了院系调整。1978年改革开放以后，一方面有些方面恢复到院系调整前的特征，另一方面又有新的开展。如今，既有专门性的大学，也有综合性的大学，既有公立大学，也有民办大学。52、大学的历史：〔2〕欧美。在英文中，大学一词为“University〞，是由“universe〞〔宇宙〕这个词的前身派生而来的。“Universe〞的前身，在拉丁文中为“universus〞，是由表示“一〞的“unus〞和表示“沿着某一特定的方向〞的“versus〞构成的，“Universus〞字面上的意思因此就是“沿着一个特定的方向〞。“Universum〞是“universus〞的中性单数形式，用作名词时指“宇宙〞，同样派生词“universitas〞也指“一群个人的联合体，社团〞。在中世纪，拉丁文在政府、宗教和教育等领域得到使用，“universitas〞这个词被用来指由教师和学生所构成的新联合体，比方在萨勒诺、巴黎和牛津出现的这种联合体。这类联合体即是今天的大学的最初形式。今天的“university〞这个词可以上溯到拉丁词，它首次被记录下来是在大约1300年，当时就是用来指这种联合体。62、大学的历史：〔2〕欧美。在更早期，希腊哲学家柏拉图于公元前387年在雅典附近的Academos建立“Academy〞，教授哲学、数学、体育，这被一些人认为是欧洲大学的先驱。欧洲中世纪的大学是从教会办的师徒结合的行会性质学校开展起来的。在十一世纪时，“大学〞一词和“行会〞一词同样被用来形容行业公会，但是到了十三世纪时，“大学〞一词就被用来专指一种学生团体。欧洲中世纪的大学主要有三种形式：教会大学，学生和教师在一个校长领导下形成一种密切配合的团体，像巴黎、牛津和剑桥等大学。公立大学，由学生选举出来的校长总揽校务，如波伦亚和帕多瓦等大学。国立大学，由帝王征得教皇认可而建立的，如西西里的腓特烈二世成立的那不勒斯大学，卡斯蒂拉的斐迪南三世成立的萨拉曼卡大学。1088年在意大利博洛尼亚(Bologna)建立的波隆那大学，被认为是欧洲第一所大学，这所学校先由学生组织起来，然后再招聘教师。而有“欧洲大学之母〞之称的巴黎大学，那么是先由教师组织起来，之后再招收学生。72、大学的历史：〔2〕欧美。1810年，威廉·冯·洪堡建立柏林大学，将研究和教学结合起来，并确立了大学自治和学术自由的原那么，这被认为是现代大学的开端。这种模式在美国最早被约翰斯·霍普金斯大学所效仿，到现在被世界各地的大学广泛采用。在近代中国和西方交流以来，现在所称的西方的大学〔英语：University，法语：Université，德语：Universität〕早期被翻译为“书院〞等，后来才统一改称“大学〞。8(二)大学治理

1、治理：“治理〞对应的英文词汇是governance。?英汉大词典?对它的解释是“统治，管理，控制，支配；统治方式，管理方法；统治权；管理权；被统治地位〞。全球治理委员会将它界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和〞，并概括了它的4个特征，即治理不是一整套规那么，而是一个过程；治理过程的根底不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门；治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。治理一词在政治学领域，通常指国家治理，即政府如何运用治权来管理国家和人民。也指以维持政治秩序为目标，以公共事务为对象的综合性的政治行动。〔这时译为Administer〕。治理侧重于宏观决策，管理侧重于具体执行。9(二)大学治理

2、大学治理：G·哈曼指出：“治理概念在广义上被用来指称高等教育系统和大学的组织方式、权力是如何分配和使用的以及高等教育系统和高校与政府之间的关系。〞任何一个国家的大学都不是孤立存在的。在外部，它们与政府部门、中介组织、公司企业等等有着千丝万缕的联系；在内部，管理人员、行政人员、教授、学生等等各自形成了具有不同利益诉求和职责使命的权力主体。“大学治理〞研究的就是大学各个利益相关群体之间的决策权配置问题，他们之间的决策权配置模式就是大学的治理结构。其中高校与外部利益相关者之间的决策权配置模式为高校的外部治理结构，高校内部各个权力主体之间的决策权配置模式为高校的内部治理结构。10〔三〕大学章程

1、章程：是组织、社团经特定的程序制定的关于组织规程和办事规那么的法规文书，是一种根本性的规章制度。有组织章程和业务章程之分。组织章程适用于组织、社团制定组织规程；业务章程适用于单位在行使业务职权时制定的规那么。从实践来看，组织章程用得较多，业务章程与组织章程的共同点也比较多。11〔三〕大学章程

1、章程

结构一般包括:A标题。组织章程的标题，一般由组织或社团名称加文种构成。标题下面，写明什么时间由什么会议通过，加上括号。有关组织的代表大会通过了，就算正式章程。如果是尚未经代表大会通过的，在标题末尾加上“草案〞字样。B正文。章程正文，包括总那么、分那么和附那么三局部。总那么又称总纲，从总体说明组织的性质、宗旨、任务和作风等。分那么规定：〔１〕成员，讲成员条件、权利、义务和纪律；〔２〕组织，讲全国组织、地方组织、基层组织，代表大会、理事会、常务理事会、专业小组、名誉职务；〔３〕经费，讲经费来源和使用管理等。附那么，附带说明制定权，修改权和解释权等。12〔三〕大学章程2、大学章程：被称为大学的“宪法〞。是指为保证大学自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、根本的事项作出全面规定所形成的标准性文件。其本质是对大学内部及其有关的教育利益的调整和分配。

大学章程是大学管理和运转的根底性文件，是大学办学理念、办学宗旨、办学目标的集中表达，对明晰大学内部各种关系，确立大学的法律地位和办学水平具有重要的引导、标准和保障作用。制定大学章程是依法治校，保障教职工参与民主管理和监督，维护师生员工合法权益的要求，对保证学校教育事业的健康开展具有重要意义。13二、大学治理的意义，必要性和可能性

〔一〕大学治理的意义——超越大学管理：治理理论是20世纪90年代以来，西方政治学、管理学领域兴起的一种新的社会管理理论。治理理论强调将公共事物的管理权限和责任，从传统的政府垄断中解放出来，形成一种多元主体〔政府、民间组织、企业和个人〕共治的局面。1995年全球治理委员会在题为?我们的全球伙伴关系?的报告中的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规那么，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。14大学治理的意义：超越大学管理大学治理有别于并实际上超越了大学管理：大学治理是开放的系统，崇尚多元主体参与，大学管理是相对封闭的系统，崇尚管理者作用的发挥；大学治理注重自下而上形成决策，而大学管理注重自上而下执行决策；大学治理强调互动协调，大学管理强调集权控制；大学治理追求公共价值，大学管理追求组织效率，等等。15大学治理的意义：超越大学管理大学治理要注重决策的多主体参与。我国大学内部决策话语权集中在管理者手中，教学、科研一线的学术人员参与决策更多是作为一个程序或形式。注重决策的多主体参与，必须提高师生员工特别是学术人员参与决策的能力和积极性，真正发挥大学教代会和学术委员会等内部学术组织的作用，提高决策酝酿、制订和执行中各层次学术人员的参与度，寻求各类师生对政策和工程的积极许可而非默许。大学治理要追求大学的公共价值。为此，大学管理者要建立问责制，加强横向协调，增强管理透明度，畅通信息渠道，打破行政人员与学术人员的隔膜，解决好相互不认同的问题，在行政人员与学术人员之间建立良好的合作工作关系，使他们共同致力于大学公共价值的实现。

16大学治理的意义：超越大学管理大学治理要平衡行政权力和学术权力。大学治理要求在各项工作的决策和执行中并不仅限于行政的权力，要使行政组织和学术组织两种不同的组织控制力和影响力到达平衡。为此，大学管理者要改变行政权力泛化、学术权力弱化的现状，真正扩大学术权力；坚持责权利相统一的原那么，赋予学院更多的自主权；赋予学术人员更多的学术权利，形成多方参与的内部治理结构。大学治理要加强治理文化建设。在我国大学长期实行管理过程中，形成的主流文化或强势文化是行政文化，单纯的物质鼓励和硬性制度约束是形成行政文化的主要原因。加强治理文化建设，应当倡导公正平等、参与共享、谈判协商和共同责任等治理价值观念，营造尊重学术、敬重学者、学者治学的办学气氛。17〔二〕大学治理的必要性：大学、高等教育的开展到了一个必须注重质量和内涵建设的临界点，不仅取得的成绩煌煌大观，同时也面临重重困难；而质量和内涵建设的推进，必须依赖大学治理结构的构建，依赖传统管理模式的改革。以2021年3月2日的数据为例：18?国家中长期教育改革和开展规划纲要?工作小组办公室成员、国家教育开展研究中心的张力1、判断我国高等教育开展的成绩：改革开放以来的前20年，高等教育开展总体上处于稳定增长态势。1999年扩招前在学人数到达600多万人的总规模，毛入学率为9.8%。2021年总规模2979万人，稳居世界第一，毛入学率增至24.2%。我国初步形成了假设干所向国际一流水平冲击的研究型大学、一批高水平大学和重点学科，培育了一大批前沿新兴学科和交叉学科，高校每年输送的毕业生从不到百万到达五六百万，科技创新与社会效劳能力不断增强。对高等教育扩招以来的形势要有个客观评价。正是由于扩招，才为数以千万计适龄青年提供了上学时机，从而改变一生，才使我国在参与国际竞争中表达出人才资源优势。扩招后毕业生正在成为各行各业特别是高技术产业、现代效劳业中的业务骨干，如“嫦娥一号〞工程有上万名科技人员在30岁以下，如果没有扩招就不可能有这么充足的科技人才供给能力。实际上，当我国高等教育进入“群众化〞阶段时，大多数国家也都在扩招，特别是北美、欧洲和大洋洲国家纷纷迈入“普及化〞阶段〔毛入学率超过50%〕，我国扩招后毛入学率在世界排位仅上升不到10位。如果不实施扩招，我国高等教育同世界水平的差距将更为巨大，相应地，全面建设小康社会进程也会受到不小影响。192、高等教育开展还存在不少困难和问题：一是拔尖创新人才培养能力较为薄弱，钱老之问就是说的这个问题。二是高等教育持续开展条件缺乏不稳，我国普通高校生均预算内教育事业费仅为7500元左右，是同期兴旺国家相近统计口径的1/5，而且不同的省之间能相差6倍之多。三是扩招后毕业生就业竞争压力较大，对高等学校学科专业结构优化及增强学生社会适应能力等提出新的更高要求。四是制约开展的许多体制机制障碍还比较突出，分别表达在人才培养模式、考试招生制度、办学体制和管理体制等方面，高等教育的科学开展面临许多新的挑战。202021年3月2日国家中长期教育改革和开展规划纲要高等教育解读3、我国高等教育确定的2021年事业开展目标要求实现大学治理。面对全面建设小康社会的关键时期需求，特别是应对经济全球化深入开展、科技进步日新月异、人才竞争日趋剧烈的挑战，?规划纲要?提出，2021～2021年，高等教育总规模从2979万人增加到3550万人，毛入学率从24.2%提高到40%，主要劳动年龄人口〔20-59岁〕中受过高等教育的比例，从9.9%提高到20%。应该说，这些目标表达了高等教育规模开展到达一个高位平台后稳步增长的趋势。212021年3月2日国家中长期教育改革和开展规划纲要高等教育解读从规模增长看，我国2002年进入高等教育群众化阶段，到2021年的7年间，宽口径规模年均增长率为9.28%，后期增幅已有放缓，2021年比上年增加72万人，增长率为2.48%。按上述预期，到2021年前每年只须增长1.6%，每年平均增长50万人左右即可到达3550万人的目标，这意味着今后每年招生增幅特别是普通高校以外的学生增幅将呈递减态势。再从毛入学率看，这一指标的分子是宽口径高等教育在学人数，而分母是18-22岁人口，据预测，这组人口将从2021年的1.23亿人减至2021年的8900万人左右，即使高教规模小幅扩展也能使毛入学率到达40%，届时将相当于多数欧洲国家20世纪后期平均水平，估计我国这一指标的全球排位可能上升20位以上，为下一阶段进入高等教育“普及化〞阶段打下根底。至于主要劳动年龄人口受过高等教育的比例，如能跃升到20%以上，意味着我国高端人力资源开发将到达全球范围内前1/3的水平，从而为建设人力资源强国奠定坚实的根底。22〔三〕大学治理的可能性：

1、我们有教育改革的经验和教训；23〔三〕大学治理的可能性：2、大学治理没有既定的路径，具有民族性和特殊性；不能照搬欧洲的、搬美国的。欧洲高等教育已经走过了近900年的开展历程，美国高等教育也有370多年的历史，其大学已经形成了符合国情的高等教育管理模式，以及建立了相对完善的大学制度和治理结构。欧洲和美国的现代大学制度有很多先进和可借鉴的地方，但欧洲和美国的现代大学制度并不是大学制度的固有模式，建立现代大学制度更不是照搬其他国家的大学制度。事实上，不同国家基于各自不同的传统与现实，形成了不同的大学治理结构，即使是同一国家在不同的时期，其大学治理结构也有所不同，甚至在同一国家的同一时期，不同类型的大学之间，以及同一类型的大学之间，其大学治理结构也存在着较为显著的差异。因此，建立现代大学制度要根据我国的国情和高等教育的实际情况，从本地区和本校实际出发，进行积极、有益的探索，建立符合实际的大学制度。

24〔三〕大学治理的可能性：3、党的领导和大学治理并不矛盾；要破除认识误区，相信“党委领导下的校长负责制〞同样刻意建立现代大学治理结构。

作为制度建构，最根本的就是要产权界定清晰、社会〔内部〕关系明确、行为标准具体、文化认知〔意识形态〕统一，与其遵循的政治主张、管理传统之间不存在必然的矛盾。党委领导下的校长负责制，是构建中国现代大学治理结构的基点，从新制度主义的理念来看，它是中国大学制度建构的“合法性机制〞，是其“路径依赖〞的必然选择，充分表达了中国大学制度建构中文化认知〔意识形态〕的结果。党委领导、校长负责的前提也不阻碍进一步厘清产权、明确各类社会关系〔大学内外的各种利益关系〕、标准学校具体的办学行为。25三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

1、内容：

大学章程应包括哪些内容??高等教育法?对高等学校章程应载明的事项做了原那么性规定，我国大学章程应规定如下内容:

(1)学校名称、校址。(2)办学宗旨。办学宗旨是学校办学目的、所实施教育的性质和培养目标的表达,是事关高等学校定位与特色及未来开展的重要内容,是大学章程内容的重要组成局部。26三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

(3)内部管理体制。

学校内部管理体制是对学校内部设立的主要管理机构及其职能的总称。学校内部管理体制是事关学校运行、开展的重大问题,是大学章程的重要内容之一。国外大学章程非常重视对学校内部管理体制的规定,一般都用较大的篇幅来载明学校各类管理人员特别是校长、各种管理机构和组织的职责、权限。如普林斯顿大学的章程共有6章,其中有4章是对学校理事会和各种委员会的规定。哥本哈根大学的章程由4局部组成,即学校目标、学校组织机构、领导和其他规定。耶鲁大学章程分为6局部,分别是校长及其领导、委员会、学位、学校组织、学校团体及机构、章程的修订。国外大学章程的这种内容安排充分表达出章程标准的主要问题是学校的管理问题,是学校的权力划分与运作问题;也充分表达了学校章程是加强和标准学校管理的重要依据。27三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

(4)教职工的权利与义务。

学校教职员工是指教师、专业技术人员、管理人员和工勤人员,是学校组织中的重要主体,其权利与义务应是大学章程的主要内容,在章程中可考虑单独成章规定教职工的权利与义务。要根据?教育法?、?高等教育法?、?教师法?等法律的规定,结合学校的实际,明确和落实教职工在学校中的权利和义务。特别是要明确教师在学校开展中的重要地位,保障教师的合法权益,调动教师人才培养、学术研究的积极性、创造性。如明确规定教师参与学校管理的权利,获得公平评价与开展时机的权利,对学校改革、建设及关涉自身利益重大事项的知情权,就职务、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉的权利等。此外,这局部还应规定教职员工的任职制度及晋升、奖励或处分等。

28三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

(5)学生及校友的权利和义务。

学校最根本的任务是培养人,重视学生的权利、义务是大学章程必不可少的内容。从法学的意义讲,学生是在依法成立的学校及其他教育机构中取得学籍,并在其中接受教育的公民。作为法律关系的主体,学生依法享有权利。学校作为专门实施教育教学活动的机构,在保护学生权利方面负有重要职责。国外大学的章程都比较注重对学生合法权益的规定。校友是学校不可缺少的特殊资源,他们是珍贵的教育资源、人才资源和信息资源,他们在社会中的作用,通常被视为检验学校人才培养质量和学校地位的重要标志。通过与校友的联系可以扩大学校与社会的联系,促进学校教育事业的开展。29三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

(6)经费、资产和财务制度

学校有稳定的经费来源,是其设立及取得法人资格的根本条件。因此,在大学章程中应明确规定学校日常办学经费的来源及经费筹集方式。学校章程在规定学校日常办学经费来源的同时,要对经费的使用和管理做出规定。章程中应载明学校经费特别是大额资金的审批程序和开支范围,保证经费使用的公开、合理,这一点在现阶段尤为重要。当前不少学校存在经费和资产管理不科学、经费使用效率不高等现象。因此,通过章程标准,建立科学的经费管理和监督机制及资产管理制度在现阶段有重要意义。

30三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

(7)社会效劳与外部关系

社会效劳是大学的重要职能之一,特别是在现阶段,大学越来越成为一个开放的组织,与外部世界发生着密切的联系。如何保证大学与外部组织之间形成和谐、良性、互动的关系,成为大学非常关注的一个问题。国外著名大学的章程在这方面的规定值得我们借鉴。此外,在市场经济条件下,高校应面向社会、面向市场,了解、捕捉和感受社会信息,利用这些信息及时调整自身管理或开展战略,同时重视有效利用外部资源促进自身开展,.31三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

(8)章程修改程序

大学章程是学校全局性、纲领性的文件,是学校的“根本法〞,是学校教职工及学校主管部门意志的表达,对教职工及学校的开展有重大影响。大学章程的这种性质和地位决定了其具有较大的稳定性,不能朝令夕改,不因领导人的变更而随时变更。为维护这种稳定性,在章程中应对它的修改程序做出标准,这也符合法律意义上的程序正义原那么。另外,在大学章程中,学校可根据自己的实际,规定一些有鲜明个性和特色的内容,如学校的标识、校训、校旗、校歌、成立纪念日等。32三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

2、大学章程的制定程序。

程序的完善是保证良好内容得以正确落实的重要根底。在制定程序上,首先应明确大学章程的制定机构。国外大学章程的制定机构一般都是学校的决策机构。学校决策机构的名称不尽相同,一般叫董事会、评议会、理事会等。国外私立学校的董事会一般由学校创办者及其代理人、其他资助学校的人和校友组成。公立学校的董事会也具有法人资格。不管是公立学校还是私立学校,其领导体制都是校董事会领导下的校长负责制。因此董事会作为学校的最高领导机构和法人机构,其职权包括了制定学校的章程。33三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

2、大学章程的制定程序。

我国大学章程的制定机构应为大学的举办者,公办高等学校主要为政府,民办高等学校为投资举办民办高等学校的社会组织或者个人。据此并根据国家有关规定,大学章程的制定程序,对于公办大学,学校章程由学校先行起草,经学校教职工代表大会及学校党委会(或党委常委会)审议通过后,由校长签名,报主管教育行政部门核准,经主管教育行政部门审核批准后,学校章程制定程序也就宣告结束;对于民办大学,学校章程由学校董事会制定。这样制定的章程,才具有法律的地位,符合法律的精神,才有利于教育行政部门和学校的贯彻实施。34三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

3、大学章程的实施

大学章程制定出来后,其实施显得尤为重要。同时,大学章程实施的情况,也直接影响大学章程的制定工作。当前,大学章程的实施相对薄弱,没有引起有关方面应有的重视,存在不少困难和问题。比方:从大学自身来讲,一些学校对章程的实施认识缺乏,将制定出来的学校章程仅作为摆设,束之高阁,而不是依法依章程治校;一些地方的教育行政部门及有关的行政部门如卫生防疫部门、物价部门、税务部门等,在对大学的检查评估中随意性很大,无视大学章程的存在,而不是将章程作为对学校进行检查评估的重要依据等。针对大学章程实施中存在的问题,为使大学章程真正落到实处,发挥其应有的作用,笔者认为,当前应着重做好以下几个方面的工作:

35三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

3、大学章程的实施〔1〕以教育法律的形式将学校章程的规定具体化。目前关于学校章程的规定,主要载于?教育法?第26条、第28条,?高等教育法?第27条、第28条以及国家教育行政部门公布的?关于加强教育法制建设的意见?、?关于加强依法治校工作的假设干意见?等文件中,一般都较宏观和原那么;同时,对有些重要问题,国家教育法规没有做出明确规定,这极不利于学校章程的制定与实施,不利于学校章程发挥应有的作用。为推进大学章程的制定与实施,应将学校章程中重要的根本的问题以国家教育法律的形式明确予以规定和确认。当前,可考虑:一是在修订?教育法?时,将学校章程的性质、地位、应载明的主要事项等写进?教育法?,以法律标准的形式明确下来。如关于学校章程的性质、地位,可规定为:学校章程是学校办学和管理的根本文件,是教育行政部门及其他有关部门监督、管理学校的重要依据。二是在?学校法?中专设一章“学校章程〞,将?教育法?中有关学校章程的规定进一步具体化。当前,国家正在抓紧起草?学校法?,应抓住这一契机在?学校法?中设专章“学校章程〞,对学校章程的性质、地位、制定主体、制定修改程序以及各类学校章程应载明的主要事项等做出明确规定。特别是应明确规定学校章程是教育主管部门及其他有关部门监督、管理学校的重要依据,有关部门在对学校进行监督、检查时,主要是看学校是否按照其章程实施办学活动,而不能无视学校章程的存在,随意对学校进行检查评价。应明确规定相关责任主体不实施学校章程所应承担的相应责任。教育法律中对学校章程规定的具体化,必将极大地推进大学章程的实施。36三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

3、大学章程的实施〔2〕不断营造依章程办学的社会舆论环境。要通过报刊杂志、电视播送、计算机网络等新闻媒体以及举办专题培训班、研讨会等方式和途径,广泛宣传有关大学章程的根本理论如大学章程的涵义、地位、作用,大学章程与大学一般规章制度的关系等,特别是要大张旗鼓地宣传制定和实施大学章程的重要意义及在依章程办学中涌现出的先进典型。要通过宣传,让全社会特别是各级领导干部了解制定和完善大学章程、依章程办学,是现代大学教育开展的必然,是依法治教、依法治校的需要,同时也是国际高等教育的通行做法;了解大学是否依章程办学的差异,依章程办学对提高学校办学质量和管理效益的显著作用等。全社会大学章程意识的树立和增强,有助于章程在学校中的贯彻实施。

37三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

3、大学章程的实施〔3〕教育主管部门要切实转变职能,依法依章程治校。大学章程是由大学举办者制定的,表达举办者意志,代表举办者利益的标准性文件,这是大学章程的重要属性。政府对此应该有清晰的认识。因此,政府及教育行政部门要根据法律的要求,维护和尊重学校“按照章程自主管理〞的权利,牢固树立依章程办学的观念,要自觉坚持依据法律法规和大学章程对学校进行监督管理。教育行政部门应要求教育机关干部树立章程意识;要抓住制定和实施学校章程的契机,切实转变管理职能,落实大学的法人地位,充分调动学校办学的积极性,使大学真正实现面向社会、依法依章程自主办学。

〔4〕大学党委书记、校长应成为实施章程的带头人。大学党委书记、校长是学校最高权力拥有者,对大学章程的实施负有最重要的责任。大学党委书记、校长应严格地在章程的标准下开展工作,接受章程的指导和约束,不得凌驾于章程之上,超出章程的范围活动,更不能因自己所需,随意更改章程。大学党委书记、校长要自觉维护章程的权威性和严肃性,努力成为实施章程的表率;同时,还要教育和带动广阔教职工及学生,成为学校章程的积极实施者,并通过制定和完善相应的规章制度,使大学章程落到实处。

38三、大学章程对大学治理的意义

〔一〕大学章程的内容及制定

3、大学章程的实施〔5〕加强对大学章程实施工作的研究。当前,我国大学章程的制定和实施工作,尚处于起步阶段,既缺乏实践的经验,又缺乏理论的指导。特别是大学章程的实施工作,受各种各样因素的影响,难度更大。为此,应调动各方面的力量,加强对大学章程实施工作的研究。要通过研究,重点解决学校在“按照章程自主管理〞、“按章程依法自主办学〞过程中碰到的难点,提高教育行政部门及学校依章程办学的水平和能力。教育行政部门和学校是章程的最重要的实施者,因而在对学校章程实施工作的研究中应发挥重要作用,不仅要不断总结实施章程的经验,使其上升为理论;同时,要协助教育理论工作者做好研究工作,主动为他们的研究提供现实课题。学校依章程办学研究工作的开展,不仅能推动大学章程的贯彻落实,而且还有利于章程自身的开展和完善。39〔二〕大学章程对大学治理的意义：

1、依法治校的要求。我国?宪法?第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。〞从某种意义上可以说，法治最早是由大学人提出来的。大学人的文化素质和法治意识最高，因而大学也应该最具有法治的条件。依法治校是依法治国、依法治教的重要组成局部，而且对整个社会具有示范性作用。所以，要建设社会主义法治国家，我们的大学义不容辞应该走在最前面，必须坚决实行依法治校的方针。依法治校是一个系统工程，大学章程可以说是依法治校的总纲。

40〔二〕大学章程对大学治理的意义：

1、依法治校的要求我国十年前就已开始实施的?教育法?第26条规定，设立学校必须具备的首要根本条件就是要“有组织机构和章程〞；第28条又规定，学校的第一个权利是“按照章程自主管理〞。1998年全国人大常委会通过的?高等教育法?第27条规定，申请设立高等学校，应当向审批机关提交章程等材料；第28条从十个方面具体规定了高等学校的章程应当规定的事项，学校的办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源和财产以及财务制度、举办者与学校之间的权利和义务等都应由章程规定；第29条还规定高等学校“章程的修改，应当报原审批机关核准〞；第41条特别提到高等学校校长除拥有该法明确规定的五大职权外还拥有“章程规定的其他职权〞。从以上规定可以看出，制订以及完善大学章程，确实是依法治校的一个根底性环节，是关系到我们大学存在、开展和运行的合法性的重大问题。

41〔二〕大学章程对大学治理的意义：

1、依法治校的要求依法治校不能只是写在墙上、挂在嘴上的口号，而应当是学校管理方式的重大转变。依法治校的前提是有法可依，这里的“法〞不仅指国家制定的各项法律、法规和规章，也包括大学章程和大学其他规章制度。在世界上许多国家，在我国的香港和澳门特别行政区，甚至是由立法机关为各大学立法，大学章程具有很高的法律效力。没有规矩不成方圆。就像国家必须有宪法和其他法律，大学也必须有章程和其他规章制度。在宪法、教育法和高等教育法的指引和根底上，大学章程不仅明确标准本校与政府、社会等外部主体的法律关系，而且明确标准校内办学各主体的法律关系。我国原有公立大学的章程不仅要由各校拟定，而且应由相关政府主管部门核准。大学只有依照章程办学，各项工作才有最根本的必要的标准，才能保持学校工作的稳定性和可持续开展，才能排除来自各方面的非法干扰，才能使大学领导人从事务性的工作中解放出来，真正抓大事、办教育。42〔二〕大学章程对大学治理的意义：

1、依法治校的要求实行依法治校，大学章程必不可少。

制定大学章程是大学成为真正的独立法人、拥有办学自主权的重要前提。在我国政治治理向宪政转型过程中，政府对高等教育的管理要转变职能，从过去事无巨细的管理变为主要依据教育法律、法规、规章和大学章程进行宏观调控和监管。大学那么要建立自我约束机制，因为没有自我约束机制，自主权就可能被滥用，甚至可能产生腐败。大学制定章程和按照章程办学成为政府及社会监督、管理大学的根本依据。大学只有依照章程办学，学校各项工作才有最根本的必要标准，才能保持学校工作的稳定性和持续性，才能排除来自各方面的非法干扰，才能使大学领导人从事务性的工作中解放出来，真正的抓大事，办教育。从保障学术自由、建设和谐校园的角度看，制定优良大学章程是客观必需的。我国大学内部普遍存在协调处理学校党委的权力、学术权力、行政权力之间的关系问题。通过对党务会议、校务会议、教授会等各种议事规程的明确规定协调处理，清晰各种权利和职能，使学校的院系部门的照章办事，各司其职，各尽所能。既能防止过度使用权力导致的侵权行为，又可以防止履行职责过程中的不作为。只有按照法律和大学章程依法治校，才能从根本处杜绝阻碍大学学术开展的官僚主义。从某种意义上说，法治最早是由大学人提出来的。大学人的文化素质和法治意识最高，因而大学也应该最具有法治的条件。依法治校是依法治国、依法治教的重要组成局部，而且对整个社会具有示范性作用。43〔二〕大学章程对大学治理的意义：2建立现代大学制度的要求。建立现代大学制度已成为中国高等教育改革的开展方向和必然趋势。中国现代大学制度的建立要以公共治理为根本框架,科学标准大学与政府、大学与社会以及大学内部各权力主体之间的相互关系和行为方式。这既需要通过政府层面的法律法规来法律化,又需要通过学校层面的规章制度来标准化。因此,以公共治理为根本理念,科学制定具有中国特色的大学章程是推进我国高等教育改革走向深入的重要途径。44〔二〕大学章程对大学治理的意义：3学校开展的要求。目前，我国很多大学尚未制订大学章程，没有通过章程将大学重大的、根本的问题明确和规定下来，没有从制度上保障自我约束机制的良性运作，所以，大学办学的自主权也未能真正完全落实。大学本可依据章程自主制订具体管理制度、自主做出管理决策、自主实施管理活动，但却不得不事无巨细地请示政府主管部门，不仅造成制订本钱的增加，也使我们的大学丧失了许多开展的良机。完善而有效的大学章程是现代大学制度建立起来的重要标志，也是建设世界一流大学的重要条件。对于大学章程的制订，大学领导人有着不可推卸的责任，身兼高等教育管理者和公立大学举办者双重身份的政府相关部门更是责无旁贷，人大也应尽早对此进行专项执法检查，揭示问题、总结经验，推动这一工作的开展。

制定大学章程是大学成为真正的独立法人、拥有办学自主权的一个根本条件。政府要转变职能，从过去事无巨细的管理转变为主要依据教育法律、法规、规章和大学章程进行宏观调控和监管。大学那么要建立自我约束机制，因为没有自我约束机制，自主权就可能被滥用，甚至可能产生腐败。大学是否按照章程办学是政府及社会监督、管理大学的根本依据。制定和完善大学章程，是建立现代大学制度，加强社会对大学的监督、管理，实行依法治校，建立自主开展、自我约束运行机制的重要保证，也是中国在本世纪内建设假设干所世界一流大学的重要前提。

45四、大学章程的现状及其面临的挑战

〔一〕章程文本的现状：

1995年,?教育法?以根本法的形式明确规定学校必须具备“章程〞等根本条件。?教育法?公布后,1995年8月,原国家教委下发了?关于实施<中华人民共和国教育法>的假设干意见?,进一步指出,“各级各类学校及其他教育机构,原那么上应实行‘一校一章程’。?教育法?施行前依法设立的学校及其他教育机构,凡未制定章程的,应当逐步制定和完善学校的章程,报主管教育行政部门核准〞。根据?教育法?的精神和要求,1998年公布的?高等教育法?明确要求高等学校必须具备章程,并对高等学校章程应当载明的事项做出规定。1999年12月,教育部在?关于加强教育法制建设的意见?中再次强调,“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识,依据法律、法规的规定,尽快制定、完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,按章程依法自主办学〞。2003年7月,教育部在?关于加强依法治校工作的假设干意见?中再次重申,“学校要依据法律法规制定和完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,作为学校办学活动的重要依据〞。2006年6月15日至16日,教育部在吉林大学召开了“直属高校依法治校工作经验交流会〞,对大学章程制定工作做了明确要求和广泛发动。然而,与此极不相称的是,我国1600余所公立高等学校中,至今仅有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30所高校制定了章程.46四、大学章程的现状及其面临的挑战

〔一〕章程文本的现状：绝大多数高校包括北京大学、清华大学、中国人民大学等国内著名的高校都未制定章程。学校没有章程,不仅使依法治校成为空喊口号,而且高等学校“按照章程自主管理〞、“按章程依法自主办学〞的权利也无从谈起,更不符合国际高等教育的通行做法。况且,就是这为数不多的20多部高等学校章程中,也还不同程度地存在内容不科学、制定程序不合法、没有得到很好实施等问题。因此,必须全面推进我国大学章程建设,不断提高大学章程的科学性和有效性,尽快改变许多大学“无章办学〞的现状,早日形成政府依法按章程管理学校,学校依法按章程自主办学的良好局面。47〔二〕章程面临的问题

1、大学章程的法律地位不明确

大学章程在教育法体系中究竟处于一种什么样的地位？在大学自我管理中的效力如何？在我们现有的教育法律体系中，尚不能得到确切的答案。目前国内几所大学所制定的大学章程也都没有明确的效力渊源，这就使得大学在具体操作、实施过程中潜伏着大量的法律纠纷。尤其是在我国目前情况下，绝大多数大学对学生实行住校全日制管理，学生的日常生活都处于学校之中，使得本来不必具有行政权行使性质的一些行为也带有了行政色彩，在很多方面引起了权利意识越来越高扬的学生的不满。诸如校方在学生不在场的情况下检查学生寝室并没收刀具、电器等行为已经成为学生质疑的对象，有关开除、退学等直接影响到学生大学成员身份的行为更是成为学术界与实务界剧烈争论的内容。总结见于媒体报道的有关事件与案例，诉讼之所以发生的最终问题在于学校的内部规那么制定权及其行使上。学校在成为被告时提出的重要辩护理由就是，被诉行为是按照学校的某某规定做出的，而该规定是按照国家某法律、法规制定的，因此学校的行为是合法正当的。于是问题就聚焦在：大学是否有权制定、制定什么领域的内部规那么？内部规那么和国家法律法规之间的关系是什么样的？它的制定过程是否应当受到、又应受到怎样的限制？内部规那么对学生的个人自由与权利可以限制到哪个程度？其实施过程中是否应有相当的程序性保障？

48〔二〕章程面临的问题

2、缺乏程序性规定

现有大学章程在程序上存在疏漏，缺乏程序性规定.缺乏监督机制。大学章程的制定和修改、执行不具有合理、合法的程序规那么。而现代高校中的司法案例多是与程序不合法有关，这可以说是我国大学章程的致命弱点。

我们知道教育法(法律法规)制定的程序是指国家机关在制定、修改或废止教育法律标准活动中，必须履行的法定步骤和手段。它在不同的国家或同一国家的不同机关是有所不同的，在中国，国家各级权力机关在制定教育法律标准时，其程序通常由教育法律草案的提出、教育法律草案的讨论、教育法律草案的通过、教育法的分布四个步骤所构成。经过或符合立法程序的由国家机关制定公布的具体形式的教育法律标准才具有法律效力，并获得普遍遵守的性质。立法程序又是保证教育法律具有相对稳定性和连续性的重要手段。大学章程的制定应该遵循和教育法一样的程序。

49〔二〕章程面临的问题

近年来经常发生的高校中学生及教师个体权益的诉求，反映出大学章程内容规定上的缺陷以及一些与国家其他法律相冲突的地方。如刘燕文诉北京大学案、田永诉北京科技大学案等。在这两个案中，校方之所以败诉的重要理由就在于它们违反了正当程序性。而当个人权益受到一定程度的影响时，不管这一影响在实体上是否正当，此个人应被明确告知并有陈述和申辩的权利，这是对该个体最根本的尊重。我国?高等教育法?规定，“高等学校的学生应当遵守法律、法规，遵守学生行为标准和学校的各项规章制度〞。这种高校的自主管理权便表达在各个大学的大学章程中，但同时?高等教育法?又规定“高等学校学生的合法权益，受法律保护〞。我国原?普通高校学生管理规定?第64条也明确规定：“对犯错误的学生，要热情帮助，严格要求。处理时要持慎重态度，坚持调查研究，实事求是，善于将思想认识问题同政治立场问题相区别，处分要恰当。处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保存不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查。〞第65条又规定“对学生做出勒令退学、开除学籍的处分，由学校审批，报省、自治区、直辖市主管高教部门审批。〞因此，大学依内部规那么对学生做出处分尤其是直接威胁到学生身份的处分时，应严格按照法定程序进行操作。

50〔二〕章程面临的问题

3、可操作性不强

大学章程内容中有些地方表述过于抽象、模棱两可，可操作性不强。例如，大学章程里没有明确区分行政处分权及内部管理处分权，而且在一些处分性规定中存在着语意含混，不能准确描述事件、责任、处分标准，由于产生歧义而引起纷争，被处分者的权利得不到应有的保护。大学章程作为大学的法律条文，作为大学教职工共同遵守的行为标准，必须是通俗易懂的，可理解的，包括其中使用的概念的内涵和外延都必须是明确的。章程是为与大学有关的主体制定的行为标准，只有让他们理解才能到达预期的效果。但又要有确定的意义，不能神秘莫测、模糊不清或模棱两可，有不同的理解。语言应当简明扼要，不要繁琐冗长，但又要标准。

51〔二〕章程面临的问题

教育以育人为本，以学生为主体；办学以人才为本，以教师为主体。有学生才有学校的未来，有大师才有学校的前程，人是现代大学制度的出发点和落脚点，学校制度的设计要立足和效劳于最大限度调动和发挥教职员工的积极性、创造性，立足和效劳于更好地培养德智体美全面开展的高素质人才，要表达以人为本。但是有些大学的大学章程对于大学与教师、学生的权利及义务关系不明确。权责不明，行为不标准，不能保证大学的自主权，利益冲突相对突出，造成师生对自身权益诉求案件频频发生。

52〔二〕章程面临的问题

4、缺乏个性特色

大学章程有雷同趋势，没有凸显各所大学的个性特色。当然，这与我国的国情有关。我国公立大学的举办者都是国家，大学根本情况都相似，而且我国高等教育法明确规定了大学章程必须具有的内容，这些都构成了我国大学章程的相同之处。但是任何事物都有其普遍性和特殊性。我国每所大学都有自己的开展历史和文化底蕴，在长时间办学中应形成各自的办学理念、开展路径、目标定位和人才培养目标，这一切应在各自的大学章程中得到表达。例如?吉林大学章程?提出“学校以人才培养和知识创新为根本任务〞，这一规定完全符合吉林大学研究型大学定位的规定，表达了教学与科研并重、教书育人与科研育人的统一。大学章程要有个性特色，这也是高等教育法不能代替大学章程的原因所在。53五西方大学经验与教训

〔一〕国外大学章程的主要内容及特点

世界各国大学的章程，因本国的国情不同、历史文化传统不一，以及学校的校情有别，其内容也有较大差异。但由于章程本身的性质和作用，决定了各国大学的章程会有一些共同的特点，可概括为如下5个主要方面：54国外大学章程一般都重视对学校办学目的、开展目标、主要任务的规定。东京大学的章程分为序言和正文两局部，在序言中慨括地讲述了东京大学的历史以及它的使命和愿景，指出“东京大学将努力使自己建设成世界一流的学术研究机构，并且培养出有全球性开展眼光的知识分子，这些知识分子将为实现一个没有偏见的社会，为促进科技进步和创造新文化做出奉献〞。同时，其正文明确规定，东京大学的目标“是以学术自由为根底，不断追求真理，创新知识，使其教育和研究保持在世界领先地位。〞学校的教育目标是“除了传授学生专业知识、培养学生的理解能力、洞察力、实践能力和想象力之外，还培养学生的领导品质，拥有这种品质的学生具有国际化性格和开创精神。〞哥本哈根大学在其章程的第一局部规定了学校的目标和任务是“进行研究并提供最高学术水平的高等教育。学校必须确保学术自由并为传播知识和学术成果做出奉献。〞康奈尔大学的章程规定学校的主要任务是“为了推动学校工业课程的自由及实践教育，学校主要教授与农业、机械相关学科的知识，包括军事战略等。〞55国外大学章程非常重视对学校内部管理体制的规定。国外大学的内部管理体制一般为董事会(或叫评议会、理事会等)领导下的校长负责制。董事会是学校的最高决策机构，行使的职权具有决定性和宏观指导性。如哥本哈根大学章程规定，评议会“根据校长的提议，讨论并批准学校的组织机构、收支预算，决定学校章程的通过及修订以及批准学校的其它各项规章制度〞。校长是学校的最高行政负责人，担负学校办学、开展的令面职责。耶鲁大学章程规定，“校长是学校的首席执行官，是各学院、学院委员会、行政部门的成员和法人代表〞。麻省理工大学章程规定，“校长是学校的首席执行官，是法人的当然成员；是执行委员会的主席和当然委员；是开展及投资委员会的当然委员〞、“准备执行委员会会议的议程、代表执行委员会处理所有的事情〞。委员会是学校管理各方面事务的根本组织，国外大学根据需要设置了各种各样的委员会，并对这些委员会的职责作出了具体的规定。如耶鲁大学章程中根据职责不同共规定了12个委员会，分别负责财政、审计、投资等涉及学校工作各个方面的具体事务。出。如哥本哈根大学章程规定：“评议会由校长和14名成员组成?其中2名为任命的校外成员，还有5名院长，2名研究人员和其他教师的代表〞；“学院理事会由以下15名成员组成：院长、被任命的2名校外成员和12名其他成员。这12人分别代表研究人员及教师、技术管理人员、学生，他们的比例是2：1：1。〞耶鲁大学章程规定“每个学院的终身教授同时是行政人员，他们和校长、教务长、院长一起组成终身职员理事会。该理事会是学院的管理机构，处理有关教育政策、学院管理的事情〞。56国外大学章程重视对学校与外部关系的规定。如何正确处理学校与外部的关系是学校能否正常运行以及表达其自治的关键。国外大学的章程都比较注重学校与外部关系的规定。如耶鲁大学章程规定，法人机构的19名成员中有3名当然委员，他们是“耶鲁大学饺长、康涅狄格州州长和副州长〞。这样，政府官员参与学校法人机构，有利于学校与政府及社会各方面关系的处理。该章程同时规定，除法人代表之外，学校还有一名负责纽黑文市、州政府事务及学校开展的副校长，其职责是“根据校长的授权，处理学区和州政府的关系，协调学校在纽黑文市的主动权〞。东京大学更看重学校与社会的关系，并且强调它的公益性。其章程规定：“东京大学将积极推动教育开展以满足适合需要，为社会会员提供高水平的专业化教育和终身学习的时机〞。“东京大学将保持其组织的灵活以应对社会和经济变化，它将与校外的知识分子合作并不断开发与国外的联系〞，“为了回馈社会，学校会将其最新的研究成果应用到教育中并培养出新一代的优秀学者〞。57国外大学章程重视对学生及校友的规定。学校最根本的任务是培养人。从法学的意义讲，学生是在依法成立的学校及其他教育机构中取得学籍，并在其中接受教育的公民。作为法律关系的主体，学生依法享有权利。学校作为专门实施教育教学活动的机构，在保护学生权益方面负有重要职责。国外大学的章程都比较注重对学生合法权益的规定。如东京大学章程规定：“东京大学将对学生的成绩定期进行严格、恰当的评价〞，“为了给学生提供最好的教育环境并扫除学习障碍，学校将努力建立一个经济支持制度〞。密歇根州立大学章程中有一章内容规定了校董事会与学生的关系。其中规定：“校董事会为来自密歇根州和其他州或国家的有资格的学生提供平等的受教育的时机〞、“校董事会授权校长听取并摒决学生投诉的重要的事情〞。校友是学校不可缺少的特殊资源，他们是珍贵的教育资源、人才资源和信息资源，他们在社会中的作用，通常被视为检验学校人才培养质量和学校地位的重要标志。通过与校友的联系可以扩大学校与社会的联系，促进学校教育事业的开展。国外大学章程中关于校友的规定，表达了校友对于学校的重要性，同时也表达了学校应该持续关注和帮助校友的开展，促进双方的互动互惠。如耶鲁大学章程规定，19名法人成员中“有6名校友，由校友会根据规定选举产生〞，“校友会的目标是为耶鲁大学效劳，为校友和学校提供彼此交流的渠道。〞麻省理工大学章程规定“法人的成员包括15名由校友会命名的成员〞。58国外大学章程一般都规定了章程的制定及修订机构。大学章程是学校的“根本法〞，是学校办学和管理的根本依旧。因此，国外大学章程的制定机构一般都是学校的决策机构。学校决策机构的名称不尽相同，一般叫董事会、评议会、理事会等。国外私立学校的董事会一般由学校创办者及其代理人、其他资助学校的人和校友组成。公立学校董事会也具有法人资格。不管是公立学校还是私立学校，其领导体制都是校董事会领导下的校长负责制。因此董事会作为学校的最高领导机构和法人机构，其职权包括了制定学校的章程。如麻省理工大学章程规定，学校章程的制定及变更“必须在法人会议上进行〞。有的学校如根本哈根大学的章程有评议会制定，但该章程只有得到了教育部门的同意前方可实施。关于章程的修订，各校修订程序有所差异，但都是章程中必不可少的内容。耶鲁大学章程第61条规定“该章程的更改、修改、废除或代之以新章程，需由出席董事会会议或特别会议的2／3成员投票通过方可进行，但是关于章程修订、废除、增加或代替的提议需在会议召开前至少三十天内通知其成员或以邮件告知〞。东京大学章程那么规定“校长通过独立制定的程序可以修订章程〞。59〔二〕美国大学章程的共同特点

美国大学章程的特点因学校性质不同而有差异，也正说明了章程具有反映学校个性特点的重要特性，可以说章程是学校的身份证。从美国大学章程的历史开展和法律渊源上分析，无论是公立大学章程还是私立大学章程都具有以下共同特点：60法律特征明显。美国大学章程起源于英国王室颁发的特许状。特许状表达的是政府和公共团体之间的一种契约关系。任何单一大学的建立，或者高等教育的崛起与振兴，都是在先通过生成法律的前提下诞生的。章程的制定机关一般为州一级的议会，但是其制定不会脱离于联邦的法律规定。如1862年通过的联邦法律?莫里尔法案?，经历了四年半的立法过程。受益于此的著名大学如加利福尼亚大学、伊利诺大学、康奈尔大学、威斯康辛大学、麻省理工学院等，均在各自的大学章程中自然而然地在法律性上追根溯源到这里。由于美国的国家历史短于州的历史，州立法制度的丰富性与多样性是联邦立法制度不可比较的，同时美国是一个联邦制国家，美国宪法规定了各州议会是州的立法机关。就美国各州议会的教育立法而言，教育法案的立法相对于其他法案的立法具有很大的一致性和相似性，无论在程序还是规那么等方面都是如此，于是很正常地看到，各州公立大学的章程中，总是将大学章程的出处标明，引用于哪章、哪条的州教育法中，从殖民时期开始延续的最新版的任何大学的章程，都是由州的议会，以法案形式批准的，成为州法律的一局部。61法律地位高。1819年“达特茅斯学院案〞的裁决，是美国高等教育史上表达大学章程法律地位的著名案例。该诉讼案起因于学院内部管理问题，后来开展成围绕达特茅斯学院“公立〞与“私立〞的问题而分成了两个行政系统。这两个行政系统分别代表校董事会和州立法机关，州立法机关认为他们有权修改特许状，而校董事会不认为如此。最后，美国最高联邦法院做出判决：该州政府修改特许状的行为不符合“宪法〞。理由为特许状是英国王室为学院颁发的一种契约，具有法律效力。而美国“宪法〞第十条第一款规定，“州政府不得通过任何法规破坏契约〞。

“达特茅斯学院诉讼案〞能胜诉的根本原因在于私立学院的特许状制度。特许状奠定了它作为私立大学的法律根底，因为基于特许状建立的私立学院，与政府的法律关系是平等且各自独立的契约关系。又如，康奈尔大学的最新版章程，直接纳入了纽约州的综合教育法规中的一条。成为全州民众必须遵守的法律标准，由此可见大学章程在美国社会中的法律地位。62标准性强。正是由于具备了前面提到的两个特性。作为一个出自高层次法律地位的，在很强法律文化气氛内诞生的大学章程，需要更严格的标准，以保证其法律的严密性。无论是公立大学还是私立大学，还是公私合营大学，章程的法律性质，保证了章程的标准性，因为法律面前人人平等，任何一个地方的人民遵从的章程、制度、惯例必须具备通用的标准性，才能得以定为法律，这是由于有了章程法律性带来的章程标准性。我们可以从众多的大学章程中发现在内容、形式上存在着与所在州的法律相似的标准性。63内容全面重点突出。一个健全的法治社会，并不意味着人民做每一件事情的具体步骤都要写进法律法规中。这种法律的程度，表达在美国法律系统中的层层关系，如宪法与普通法的关系，州立法案与联邦立法，再到地方区域自治契约的关系，这样也造成了美国的大学章程作为健全的法治社会的诞生品，更具有了一层社会宪法的含义。很多的大学章程都对大学管理中权利机构的划分进行了法律上的切割，即董事会享有哪些权利、理事会或者执行机构享有哪些权利、最终的司法诉讼又必须通过怎样的途径等。作为纲领性文件，在大学章程中规定各类组成局部的权利与义务。面对错综复杂多样变化的大学治理实际问题，只是做到抓住内外几个关键环节的重点，然后针对每种关系与利益组织进行标准，提出原那么性规定，规定下一级别的法律法规由何而来，怎样操作。进而将各种行为细那么下放到下一级规章中去，很好地做到了法律力求抓住重点与关键性环节，既不遗漏问题，又能不陷入繁文缛节之中的特点。64修订频繁。大学章程不是一成不变的，应随着社会环境和自身条件的变化而不断更新。但其更新并不是随意性的，是严格按照章程规定的修订程序进行修改的。密歇根州立大学在其章程的开始局部提到“章程自1965年12月16日起生效，于1977年10月28日；1979年1月25—26日；1980年1月24—25日；1990年7月20日：1994年10月7日；1994年12月9日；2000年10月13日和2003年1月10日修订〞。康奈尔大学的章程最新版本是2021年5月24日生效的，距上次修订章程的时间(2007年1月27日)仅隔了一年零四个月。同样，最新版的麻省理工学院章程(2021年3月)与上次章程修订的时间相隔一年半。而加州大学在其章程的最后一段特别附上一份由学校基金会秘书签字的章程修改证明书：“2006年6月1日召开的董事会会议同意修改章程的第十章第一节的第(f)条，修改后的章程于2006年6月1日生效〞。这种比较频繁地对章程的修改，有利于章程与实际情况的吻合，从而有利于章程的贯彻、执行。65〔三〕国外大学章程对我国大学章程建设的几点启示

我国与别国的政治制度及国情不同，我国的大学与世界上其他国家的大学校情也有差异，但国外大章程建设的实践及经验，对我国加强大学章程建设有重要的借鉴意义，特别是在当前我国大学章程制定工作严重滞后的情况下，其意义更为彰显。

66〔三〕国外大学章程对我国大学章程建设的几点启示

制定完善的大学章程是大学健康顺利开展的有利保证，我国大学应加快章程的制定步伐。国外大学章程的制定实践告诉我们，大学是一个法人机构，它的运作要有法可依、有章可循。只有具备了完善的大学章程，才有利于大学的稳定及开展，才有利于保护学校及其成员的利益不受侵害，同时防止不必要的法律纠纷。我国清末民初的京师大学堂和解放前的国立北京大学、清华大学、交通大学在当时都有自己的章程。新中国成立后的很长一段时间，学校章程问题没有引起有关方面应有的重视。1995年公布的?教育法?和1998年公布的?高等教育法?，明确要求学校必须具备章程，这在一定程度上提高了人们对学校章程重要性的认识。但时至今日，全国绝大多数高校仍没有制定学校的章程。学校没有章程，不仅公然违法，使依法治校成为空喊口号，而且不利于现代大学制度的建设，更不符合国际高等教育的通行做法。因此，必须加强我国大学章程的制定步伐，尽快改变学校“无章可循〞的不良行为和违法局面。

67〔三〕国外大学章程对我国大学章程建设的几点启示

我国大学章程应对学校的领导体制做出重点规定。大学的办学目的、开展目标、主要任务等，是国外大学章程规定的重要内容。同时，国外大学章程很大一局部内容是关于学校内部管理体制的规定，其中又特别对学校董事会和校长的职责、权限做出规定。国外大学的领导体制一般为董事会领导下的校长负责制，董事会是学校的最高决策机构，涉及学校改革与开展的重大问题，如校长的筛选与任免、学校经费的预算、学校各项根本决策、学校的长期规划等均由董事会集体决定。校长是学校的最高行政负责人，董事会把处理日常事务、管理学校的大局部权力交给校长，因此校长有较大的自主权。而目前我国高校的领导体制为党委领导下的校长负责制。68六、完善大学章程、促进大学治理的建议

〔一〕2021年3月关于大学高等教育的热点话题：1、完善大学章程，取消高校行政级别

纲要工作小组办公室成员、国家教育开展研究中心主任张力说，对于我国取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，第一必须做，这也是大势所趋，国家所指明的和确定的事业单位改革方向，包括将来的国企高层管理改革方向，就是要到达政校分开，管办别离。第二怎么做？叫做先立后破，不立不破，“立〞就是要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，“破〞就是逐步取消实际存在的行政级别和行政化的管理模式，包括学校内容的，还包括政府怎么管学校的行政化的倾向。第三什么时候做？沉着易的地方做起，逐步向难点推进。这是国家的既定方针，我相信大家在不久将来会看到试点的出现。69〔一〕2021年3月关于大学高等教育的热点话题：2、构建一个具有世界先进水平、中国特色社会主义的现代高等教育体系。张大良在答复记者有关如何实现建设世界一流大学目标时说，我国是高等教育大国，在校生已经到达2979万人，而且我们现在的高校数量也很多，共2263所，下一步就是要建设高等教育的强国。要到达这个目标，就要有一批高校接近和到达世界一流大学的水平，这也是高等教育强国的一个重要的指标。张大良说：“最近我们也在研究高等教育强国的指标，根据专家的研究，我们大约要在今后30年左右的时间可以进入高等教育强国的行列。首先是在一个体系上来表述，就是我们要构建一个具有世界先进水平、中国特色社会主义的现代高等教育体系。在这样一个高等教育体系里面，我们各层次、各类的高校都有一批走在前面的，起到引领和示范作用，其中就有一批到达接近世界一流水平的大学和假设干所世界一流的大学。所以，我想这是在我们推进高等教育走向强国这样一个进程当中要实现的目标。〞

70〔一〕2021年3月关于大学高等教育的热点话题：3、建立高教分类体系破解千校一面问题张大良说，要解决千校一面的问题，实际上就是要使得我们目前的2263所高校都要办出特色，所以这个问题简单讲是在三个方面考虑。一是要发挥政策的导向作用，要根据科学性、多样性、可操作性和公正标准的原那么来修订我们的普通的高等学校实施条例和有关政策，要按照高等学校分类的依据，建立分类体系，实行分类管理，开展分类的评价，引导不同的层次、不同类型的高校能够合理定位，能够各在其位、各展所长，办出特色，各级政府要统筹规划，做好政策的引导和监督管理，为高校的自我定位、自主开展提供政策支持和空间，这方面我我们正在研究如何支持有条件的地区开展高校分类管理的试点工作。二是要发挥资源配置的作用，通过继续实施“211〞工程、“985〞工程，推进优势学科创新平台工程的建设，通过启动实施特色重点学科工程的建设，启动实施中西部高等教育振兴方案，来重点建设一批地方的高等院校，加强示范性高职院校的建设，充分发挥重大工程和引领作用，也就是说要以重点建设来促进分类开展。三是各高校自身要科学定位，要坚持特色开展，确立符合自身实际的开展目标，在国家高校分类体系当中找到自己的位置，要结合效劳面向不断调整确立学科专业建设、人才培养类型等方面的开展内容，增强效劳国家和地方经济社会开展的能力，真正做到合理定位。张大良表示，如果我们现在的2263所高校都能够注重合理的定位，办出特色来，就有希望形成一个百花齐放、各具特色的高等教育体系，形成百舸争流充满活力的高等教育的格局。71〔一〕2021年3月关于大学高等教育的热点话题：4、为高校培养拔尖创新人才护航。“培养拔尖创新人才对于我们建设创新型国家，推进社会主义现代化建设，实现中华民族伟大复兴具有重大的战略意义。〞教育部高等教育司司长张大良在今天上午教育部新闻发布会上答复记者提问时表示。张大良说，我们应该抓住高等教育质量提升工程这个有利时机，很好地实施根底学科和应用学科拔尖学生培养试验方案。去年我们已经开始着手这方面的筹备工作，本着先行先试的原那么，我们已经对根底学科的拔尖创新人才的培养做了筹备工作，已经选择清华大学、北京大学等十多所大学的数、理、化、计算机、生五个学科率先进行试点，想在创新人才培养方面有所突破。725、“现代大学制度改革试点〞

5、“现代大学制度改革试点〞人民日报记者问道：在这次规划纲要当中提出了十个改革试点，其中之一是现代大学制度改革试点，具体内容是哪些？以及目前困扰我国建设现代大学制度落实和扩大办学自主权利的难点主要在哪里？谈松华说，现代大学制度的建立有三个层面的问题要处理好：一是大学和政府的关系。因为现代大学制度是建立在依法确定政府和大学关系这个前提之下，所以纲要提出实行政校分开、管办别离这样一个原那么，也是在这个原那么下来确保大学办学自主权。这个原那么的含义就是，政府和大学是两种不同性质的机构，大学不是行政机构，所以大学不是政府的附属机构，它具有办学的自主性。管和办分开也是这个意思，政府是负责宏观管理，办学的权利是属于大学。735、“现代大学制度改革试点〞

二是大学内部治理结构。大学内部治理结构在纲要中提到有几个方面的含义：首先是要制定大学章程，大学内部治理也要按照章程来实行治理，从这个意思来讲也可以说是依法治校，也就意味着今后我们的大学都要制定章程，来确定内部治理结构。我们的大学的领导体制是实行和完善党委领导下的校长负责制，同时又强调了教授治学，营造学术自由的气氛。大学治理中有一个行政权利和学术权利的关系，那就要在学术领域要充分尊重教授在治学中的重要作用，同时还要完善教职工代表大会和学生代表大会制度，实行民主管理。三是大学和社会的关系。因为大学自主办学是需要有社会参与和社会监督的，因此要建立社会参与、社会合作制度。纲要提出了可以探索建立董事会或者理事会的制度，同时还强调了行业、企业和学校的合作办学，也提出了大学要向社会公开信息，要实行年报制度，让社会对大学有知情权。也可以说，现代大学制度最终是要建立一种大学自我开展又自我约束的制度。74〔二〕改进我国大学的治理框架的设想

1、理念的定位：大学善治

“治理的大问题是永恒的——让同一领土上数以百万计的男人和女人共同生活在内外和平持久繁荣之中；确保人类社会与其环境的平衡；从长计议管理稀缺而脆弱的自然资源；保证人们的思想和行动的自由，同时维