立法权行政权司法权考试权监察权

第十章行政监督决策过程事先控制执行过程执行结果前馈控制预防控制事中控制现场控制过程控制行政监督法律检查法律监督事后控制纠正控制反响控制1

公共行政监督对于公共行政工作能否顺利开展起着关键的作用

本章点睛2

某市制革厂附近的下水道堵塞，造成污水四溢，臭气熏天。附近1000多户居民深受其害，屡次向有关部门反映，但问题一直得不到解决。某报记者对此作了专门的采访，并在该报的监督专栏里对有关部门提出了批评和建议，终于促使有关部门马上采取措施。在不到一周的时间内解决了下水道堵塞问题。

请从公共行政监督的角度分析，上述报纸的报导和批评属于何种监督，这种监督具有什么特点？走进公共行政监督3第一节行政监督概述一、行政监督的涵义及特点〔一〕涵义1．监督，即监察催促。2．行政监督对国家行政的监督，是政党、国家和人民根据法律的规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律与遵守纪律的情况所进行的检查、催促、指导、纠错的活动。4〔二〕监督主体1．行政机关以外的机构、团体、政党、人员对行政机关及其工作人员的行政行为实施的监督；2．行政机关内部上级行政机关和人员对下级行政机关和人员及它们相互之间的监督3．专门监察机关的监督〔三〕特点1．行政监督的对象具有特定性是特指从事国家和企事业单位行政管理活动的机构和人员。2．行政监督的主体具有多元性〔1〕内部监督体系行政监察部门、审计部门、行使监督职能的上级行政机关各级国家行政机关既是行政监督的对象，又是行政监督的主体。〔2〕外部监督体系执政党、国家权力机关、国家司法机关、民主党派、人民团体、人民群众、新闻媒介等。5

3．行政监督的性质具有法制性：行政监督是法制监督。二、行政监督的必要性国家权力凌驾社会力量统治社会的力量控制社会的力量管理社会的力量两重性提供公众效劳的力量损害公众利益的力量2．权力必须受到制约一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止…从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。------孟德斯鸠?论法的精神?〔一〕行政权力地位重要且范围广泛1．涉及领域广泛国家的人事、军事、外交、民政、公安、司法、经济、科技、教育、文化、体育等。1．行政监督监督的必要性来自国家权力需要监督的重要法那么6行政权力的三种职能：1〕行政职能2〕准立法职能3〕准司法职能权力使人腐蚀，绝对的权力绝对腐蚀人。------英国历史学家约翰-阿克顿※在权力的行使上的两条经验或规律1〕人对权力的使用没有限度，一直用到有界限的地方才停止，如果不加限制就会滥用权力，即超出合法职权的范围。2〕权力越大，管理范围越广，滥用权力的时机就越多。在现代国家里，主要的决策场所已不是党派政治而是官僚政治了。……随着官僚机构权力的不断加强，将来的任务将是不断地探索控制官僚机构的方法。------美国弗西斯•鲁尔克7〔二〕行政管理活动与国家和人民的利益关系最为密切和直接1．行政管理遵循的原那么——对公众负责、公正无私、合法。2．在行使行政权力时，以人民的要求、利益为目标；〔三〕行政管理主要是人、财、物管理，行政人员易受其诱惑1．行政管理大量接触人、财、物，直接分配和使用2．西方学者的研究基层官员腐败的原因：①直接支配钱、财、物的使用；②直接进行各项社会、文化、经济活动的管理和控制，活动又缺乏公开性；③自身素质：一般基层官员受教育的层次较低，对个人品德修养不够重视，也容易受社会不健康文化与思想的影响，经手大量的公共资金时极易被诱惑。对行政权力的行使实行监督是十分必要的，如果不予监督，滥用权力就不可防止。8三、行政监督实践〔一〕西方国家的行政监督实践1．古代思想〔1〕古希腊的亚里士多德、波里比阿提出了国家权力分为三权和权力要均衡的思想。〔2〕资产阶级学者马基雅弗里提出国家权力不能让一个集团完全支配，否那么就容易产生腐化。〔3〕洛克和孟德斯鸠著名的“分权制衡说〞。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力

------孟德斯鸠2．制约权力，监督行政权的制度〔1〕运用行政机关外部力量对行政机关实施监督三权制衡：1787年制定的美国宪法，对三权相互制衡作了明确规定〔国会立法要总统批准，总统违法由国会弹劾〕〔2〕在行政机关内部设置监察机关实施监督监察长(监察专员)制度：瑞典于19世纪创立。20世纪大战后在英、法、新、丹麦等、巴基斯坦建立了监察员制度。9共同点：①监督的对象都是各级行政机关和人员；②为了实施对行政机关、行政官员的监督，区别：①瑞典、英国等国监察专员由议会设立，属议会监督范围；②美国在各部设有监察长办公室，监察长由总统任命，业务工作是独立的，属行政内部监督的范围。10美国1946年?行政程序法?行政裁决程序、规章制定程序、听证程序、复议程序等。1946年?改革法?赋予国会的每个常设委员会如下的职责：经常注意行政机构对任何法律的执行，只要这些法律是属于该委员会的管辖范围的。1978年?文官改革法?成立了功绩制保护委员会、人事管理局、特别委员会办公室，加强了对联邦职员的任用、考核等工作的管理和监督。1978年?政府道德法?规定在国会设立法律参谋办公室，政府建立道德办公室。该法规定了政府机构的道德标准，要求政府机构中的任何人都应当：①忠实最高的道德原那么和对国家的忠诚置于对个人、政党或政府部门的忠诚之上。②维护美国宪法和法律，决不违背。③每天要勤恳工作，忠于职守。④努力寻求更有效和更经济的方法来完成任务。⑤决不对任何人进行不公正的歧视，决不为自己或家庭成员接受礼物和谋求利益。⑥不作任何约束职责的秘密承诺，不做影响公务的私人工作。⑦不从事与政府无关的事务。⑧决不利用在政府工作中所获得的任何确实情报为自己的私利效劳。⑨揭露在任何地方发现的腐化现象。⑩维护上述原那么，公共官员要始终自觉地做一个公众信任的人。11〔二〕我国的行政监督实践1．监察制度始于封建社会〔1〕西周雏形设小宰、宰人/御史：掌治朝之法，以正王及三公六卿大夫群吏之位，掌其禁令。尚未立专门监察机构。〔2〕监察制度始于秦汉1〕秦设御史大夫为行政和监察长官，对中央和地方官吏进行监督、纠举秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职，不师古…又置御史大夫，为纠察之臣。2〕汉朝设置监察机构---御史台长官称御史中丞为台主，以司监察。3〕明清，改为都察院①设四司，置十三道监察御史，为天下耳目风纪之司在内为主纠百司之官，在外为巡按，代天子巡察。②又设六科给事中，分科监察六部百司之事，称为科道制。都察院科道制的实行，标志着封建监察制度的成熟和完备。12我国古代监察机构的主要职能①掌律令：是监察法律、法令的实施，维护国家法律、法令的统一。②纠弹百官，鞫审重狱：对中央和地方各级官吏进行监察，对违法渎职者提出弹劾，直接参与对犯罪官吏的审判。③纠视刑狱，审录冤枉：监督审判机构活动。④肃正朝仪：检查班朝时百官的仪态行履，维护朝廷的秩序和尊严等。⑤监军旅：2．孙中山?五权宪法?〔1〕设五大机构立法权、行政权、司法权、考试权、监察权3．建国后〔1〕初期?共同纲领?政务院和县市以上人民政府内设立了人民监督委员会〔2〕1954年依据第一部宪法，改为中央监察部和地方省(市)的监察厅(局)；〔3〕1959年监督机关撤销行政监督处于既无专门的监督机关又无监督制度的状况，党纪监督顾及不全，权力机关监督软弱无力，群众监督有名无实，政风、党风都出现了较严重的问题。13〔4〕1986年12月六大常委会第18次会议决定恢复并确立国家行政监察体制设立监察部，恢复和重建了专门的行政监察机关。第二节行政监督的类型和体系一、行政监督的类型〔一〕按行政监督主体分为1．政党监督为中国共产党和各民主党派对国家行政活动的监督。2．国家机关自身对国家行政活动的监督；3．社会和群众监督即社会团体、新闻媒介、人民群众对国家行政活动的监督。〔二〕按行政监督体系分1．外部监督政党、国家权力机关、司法机关、社会团体、新闻媒介、人民群众对国家行政活动的监督。2．内部监督国家行政机关内部监督机构、审计机关的监督及上级机关和下级行政机关的相互监督属于内部监督体系。14〔三〕按行政监督性质分1．一般监督各监督主体对监督对象的全部行政行为实行广泛的经常的法律监督和工作监督。2．专业监督上级业务部门对同级或下级机关行政活动的某一方面实行的监督。〔四〕按实施监督的时间分1．事前监督是对决策过程监督。2．事中监督对决策方案执行过程的监督。3．事后监督是对行政决策执行的结果进行的监督。二、行政机关的外部监督体系〔一〕政党监督政党监督是指中国共产党和各民主党派对国家行政活动的监督。151．党内监督〔1〕检查方式1〕党的纪律检查组织；2〕领导机关对行政活动执行法律和政策的状况实行检查和催促。〔2〕监督层次与任务1〕中央和地方各级党委的监督监察和催促中央和地方各级人民政府积极认真地执行党的路线、方针、政策、国家法律，领导中央和地方各级人民政府的行政管理活动。2〕基层党组织的监督是经常性的监督3〕党的各级纪律检查委员会是党内设立的专门监督机构党的基层委员会设立纪律检查委员会或纪律检查委员；党的总支委员会和支部委员会设纪律检查委员。主要任务：维护党的章程和其他党内法规，协助党的委员会加强党风建设，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。16党的纪检机关的一项经常性工作就是检查和处理党的组织和党员违反党章、党纪和国家法律、法令的比较重要和复杂的案件。2．民主党派〔1〕地位:在我国是参政党〔2〕关系长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共。〔3〕职能组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政；参政议政的主要内容是政治协商、民主监督。(4〕监察部实施特邀监察员制度一些民主党派和无党派人士被聘为特邀监察员、检察员、审计员、教育督导员，全国各省市也都建立了这一制度17〔二〕国家权力机关的监督人大及其常委会中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。------?宪法?181．法律监督主要是监督宪法和法律的实施。〔1〕人大和人大常委会行使国家立法权，监督宪法的实施；人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；〔2〕地方人大及其常委会在本行政区域内保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行地方人大常委会有权改变或撤销本级和下级人民政府不适当的决议、决定和命令。

2．工作监督是指人大及其常委会对国家行政机关的工作进行监督。全国人大及其常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和人民检察院的工作。县级以上地方各级人大及其常委会，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。------?宪法?19〔三〕司法监督是指人民检察院和人民法院对国家行政机关和行政工作人员的行政管理活动实行的监督。1．人民检察院〔1〕是我国的法律监督机关依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。------?宪法131条?20〔2〕人民检察机关直接受理举报的范围①贪污贿赂罪；②国家机关工作人员的渎职犯罪；③国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查公民人身的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪；④对于不属于检察机关管辖的举报、投案、控告，也应当接受；⑤接受犯罪人的投案自首。〔3〕主要法律依据?行政诉讼法?；?中华人民共和国国家赔偿法?(1995年实行)；?行政复议法?(1999年实行)21〔四〕社会团体监督是指工会、共青团、妇联的监督。代表工人阶级、青年、妇女的利益，对政府的有关政策、法令、法规提出建议和批评，监督政府和政府工作人员遵守国家法律和法规，依法办事，对他们利用职权侵犯国家和人民利益的行为予以制止，以维护国家和人民的利益。22〔五〕群众监督是指人民群众通过批评、建议、申诉、控告、检举等方式对行政机关及其工作人员执行和遵守法律、法规的情况进行监督。〔六〕舆论监督是通过群众传播工具如报纸、刊物、电视、播送等对国家机关及其工作人员的违法违纪行为进行揭露的一种监督。1．意义舆论监督是宪法赋予人民群众的一项权利，也是人民群众表达自己意志的重要形式，是了解人心向背、社会思潮的主要渠道。2．作用利用舆论工具对违法者进行揭露、批评，对廉洁奉公者进行表扬，形成一种社会压力，促进政府机关和工作人员的廉政建设，提高行政效率。23舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵。------朱镕基寄语?焦点访谈?3．特点〔1〕监督主客体广泛性；〔2〕监督方式公开性；〔3〕监督影响及时性；〔4〕监督效果威胁性---第四种权力三、行政机关的内部监督体系非专门监督：指上级行政机关对下级行政机关实行的监督。专门监督：指政府主管部门对下级政府相应的工作部门、有隶属关系的企事业单位的行政活动实行的监督。〔一〕非专门监督1．一般监督指有隶属关系的行政机关之间产生的相互监督，即行政机关内部的纵向监督。〔1〕上级机关对下级机关的监督监督形式主要有：工作检查、工作指导、工作催促、工作报告、专案调查等。〔2〕下级行政机关对上级行政机关的监督

242．职能监督指政府具体职能部门就其主管的工作，在各自职权范围内对同级政府其他工作部门及工作人员、有领导或指导关系的企事业单位的行政活动的某一方面实行的监督。如人事监督、财政监督、税收监督等。

3．主管监督指政府主管部门对下级政府相应的工作部门、有隶属关系的企事业单位的行政管理活动和其他管理活动实行的监督。〔二〕专门监督1．行政监察指行政机关内部设立的专门监察机构对国家行政机关及其工作人员的行政活动实施的一种内部监督。25本质是政府系统内部的一项监督活动主体是各级国家行政监察机关客体是公共行政行为对象是国家公共行政机关及其工作人员方式是依法独立进行检查、监督我国行政监察制度的根本内容261949年由政务院设立了人民监察委员会1954年，国务院设监察部1955年起，党的纪律检查委员会改称党的监察委员会1959年4月，监察部以及行政监察系统被全部撤销1969年党的九大后，党的监察委员会也被取消1986年12月，我国再度设立了国家监察部1993年初，中央纪律检察委员会和监察部合署办公1997年5月，?行政监察法?公布实施行政监察机构27监督检查国家行政机关及公务员和国家行政机关任命的其他人员贯彻执行国家法律、法规以及违反政纪行为的检举和控告受理对国家行政机关及公务员和国家行政机关任命的其他人员违反国家法律、法规以及违反政纪的检举和控告调查处理国家行政机关及公务员和国家行政机关任命的其他人员违反国家法律、法规以及违反政纪的行为受理国家行政机关及公务员和国家行政机关任命的其他人员不服行政处分的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉行政监察范围28拥有的权限检查、调查权建议、处分权根本职责行政效能监察清正廉洁监督检查程序调查程序准备阶段具体工作程序立案阶段审理阶段行政监察权限行政监察程序292．行政复议〔1〕开展1990年公布了?行政复议条例?；1999年?行政复议法?公布实施，使行政复议工作更为完善。县级以上各级地方政府建立行政复议机关(设在政府法制工作机构内或与法制工作机构合署办公)。〔2〕主要职能维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益303．审计监督指国家审计机关根据国家的法律、制度、规定，依照一定的程序和方法，对政府机