清代江南的府县关系

清代江南的府县关系

湖州府的设置江南的核心是太湖流域的平原，其地位不容忽视。平原北境的嘉兴、湖州二府及杭州府的东北部诸县,与苏州、松江、常州、太仓、镇江四府一州,同属这个流域。所谓地势平坦,川流交贯,绝无天然界划可言。明代开始的政区调整,使地方行政臻于成熟,于行政区划方面表现显著。从环境背景与区域社会经济的影响来说,可以对府、州、县作出层级式的区分。这种区分,固然要照顾到直隶与非直隶地区的差别在府以下,一般的州县差别多样,地位或者说等第高下不一。政区上的这种分等与职官“缺分”仍然是有密切关系的。早在雍正六年(1728年)三月,广西布政使郭钅共曾上奏要求必须明确政区分等的标准这个要求,后来就成为地方职官缺分的正式标准。概括而言,冲、繁、疲、难四条俱全的为“最要”或“要”缺,具三条的为“要”缺,具二条的为“要”缺或“中”缺,具一条或没有的为“简”缺。但这种地方缺分从清初到清末不断发生着更动。对但求无过的州县官来说,“繁缺事多,难于称职;繁而兼冲,称职尤难;简缺事少,易于图功;简而兼僻,图功尤易”,所以初任地方官吏、经验不多的人,那就是“冲不如繁,繁不如简,简不如僻”了。表1中罗列的44个州县,等级为“冲”并“繁”的占12个,此外为“繁”的也有20个。地位显然都很重要。在这些地方,除了府、州、县一级的地方行政长官,还有一些杂职,包括县丞、巡检、典史、儒学训导等。其品秩与每年常规的政府津贴,详参见下表2。:《大清缙绅全书》(荣录堂宣统元年版)“钦定吏部则例官阶品级”;各学训导与县学教谕在明代均属“未入流”。湖州府在明代开发已相当成熟,领有一州六县,清代的州县分划,除将安吉州改称县之外,一仍其旧。清初顾祖禹分析道:这里“山泽逶迤,川陆交会,南国之奥,雄于楚越。自三国置郡以来,恒为江表之望。建国东南,此尤称腹心要地”。从军事上说,从安徽宣州出广德,必道吴兴之郊,而后及于余杭,“余杭之安危,吴兴实操之也”。总之,湖州南卫杭州,北巩苏州,如左右手,不可轻视。不过,根据州县职官缺分的等差比较,即使是湖州府的附郭县乌程与归安,也都逊于嘉兴、苏州、常州三府;湖州其他普通州县也是如此。其中,长兴县似乎有些特异,长期据有“冲”(地当孔道者)、“繁”(政务纷纭者)、“难”(民刁俗悍命盗案多者)三条。这大概是因为,长兴位于湖州的北部,东面是太湖,西面是低丘地带的安徽广德州,北面则是江苏常州府的宜兴与荆溪地界,属于环境复杂、政区交错之区。浙西地区的三个府中,湖州府是比较平均地占据平原水乡与低丘山地两种地表形态的代表,杭州则多山,嘉兴基本为平原。清代湖州府下辖的乌程、归安(1912年后两县合并,一度改称吴兴,都是府城所在的附郭县)、长兴、安吉、孝丰(今已并入安吉)、武康(今已并入德清)、德清7个县级行政单元,地理背景和社会条件都各有不同。在县改革开放之前,基层社会政治系统设置了较为明确的县政治才施按照清代制度的规定,知府本来是正四品,乾隆十八年(1753年)后改为从四品制度上规定,知府掌总领属县,宣布条教,兴利除害,决讼检奸;三年要考核下属官吏的贤否、职事修废,向上级政府作出汇报;所管地方之要政大事,需要禀告省级督、抚官员,得到批准后方可实行。这种职任,有明显的“承上接下”的意味。就浙江湖州府而言,地方行政工作中两大的重点是治安与水利。这里虽号称江南水乡,但低丘山地却较多,经济上的最大支柱,是赢利颇厚的蚕桑业。在治安上,由于山地平原相间、散布的溇港与太湖紧密相连、周边政区多属两省或两府边界等环境的诸多复杂原因,存在较多的烦难。从水利方面看,浙西天目山东泄的山溪水,主要通过湖州的苕溪与各溇港,流入太湖之中。水利在其中构成了一个关键,在整个浙西水利事业中占据着重要地位。太平天国战乱结束不久,江苏上元人宗源瀚(1834—1897)来到了湖州。这是宗氏第一次到湖州府任事,时间上是在同治九年(1871年)七月,原因就是前任杨荣绪在湖州修治溇港水利成绩卓异,入京受奖。宗氏从严州府任上被调到这里,仅是一个代理知府。据宗源瀚的履历,他曾先后任浙江衢州、严州、湖州、嘉兴等地知府,在严州任上凡五年,湖州任上共两次。宗源瀚到湖州后,要接任的工作自然不少。但亦如各地知府一样,需要点派传帖、点派门稿、点派杂务、各官拜见、接印礼节等,延请刑钱、山长、书启,还有吏役点卯、三八放告、举行观风、接见僚属、致送干修、择吉阅城。这些都是地方行政工作的惯例。清人延昌讲得更细,他说:知府到任后,还有拜谒各级官僚、迎来送往、请客吃饭、日常生活安排等烦琐之事。新任知府还要寄发红谕,提前四五天,派遣家丁拿着红谕先到将任职的知府衙门中,交给礼房胥吏,由他们张贴布告,宣示地方政府及军民人等,新知府将于某月某日接印任事。不过,省内知府的调动任职,大概不必这么夸张。同时,到任前,衙门中的吏、户、礼、兵、刑、工六房胥吏,将准备好的“须知册”,即各房日常应办之事总汇各一册,在知府接印前几天送到新知府手中,所谓“以备留览”,了解地方财政大事。宗源瀚正是省内调动的知府,也许接任工作不需太过复杂。在他到任湖州的时候,属下的县级行政长官主要有:乌程县知县赵煦,湖南人,同治八年任,次年由安徽人程国钧接任;归安县知县雷兆棠,四川成都人,监生,同治七年上任,到同治十一年由江苏人陈宝善接任;长兴县知县赵定邦,江苏丹徒人,监生,同治八年八月上任,到同治十二年由江苏通州人张炜基(具进士功名)接任;德清县知县张文煟,河南内黄人,廪贡生,同治七年上任,同治九年由华学烈接任,同治十年即由湖北钟祥人詹仪桂(具举人功名)接任;武康县知县刘立铣,湖北咸宁人,举人,同治四年任,直到同治九年由江苏武进人吴恩贵(监生)接任,同治十一年则由范祖义接任;安吉县知县袁惠畴,广东东莞人,贡生,同治四年任,此前同治三年曾任长兴知县;到同治九年由金其相接任,次年则由江苏吴江人汪荣(监生)接任;孝丰县知县郭志瀛,直隶永年人,举人,同治四年任,直到同治十一年由刘浚接任。以上是宗源瀚任职时期地方人事行政系统的大致情形。在《清史稿·职官志》中,对县级政府主要官吏的职责,有比较明确的解释:知县主掌一县政治,包括决讼断辟、劝农赈贫、讨猾除奸、兴养立教等,“凡贡士、读法、养老、祀神,靡所不综”。一县之中,除知县外,还设有县丞、主簿,分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职,典史则掌稽检、狱囚;若无丞、簿,典史也可兼领其事。总之,州县长官能听讼、催科、缉盗,“即是第一等好牧令”,其他的教养诸善政,才能赖以生根。这是治民的基本范畴。县当然是地方政府中最正式、最低层的一级,知县直面的是乡村百姓与地方士绅,代表中央政府或者说是皇帝,履行其应尽的职任。但另一方面,知县号称地方“父母”,乾隆年间任长兴知县的谭肇基在自己主持纂修的县志中就说“县令与民最亲”府与县之间,是明显的上下级关系,实际上府多表现出承上启下的作用,县经常性地会跳开府的屏障,直接与省一级政府对话。表面上,这并没有呈现出特别异样的情形,但是,涉及到具体问题,这恰恰是体现府与县之间矛盾或冲突的标示之一。宗源瀚到任湖州府的最初三个月内,就要将地方风土人情,向上司具禀通详。了解地方情形,并迅速地熟习起来,是新任知府必须要做好的工作,否则将会影响到行政效率及公正地执法。加强地方治安与社会控制在湖州府下属的七个县中,地方治安与行政工作最烦难的,大概要数长兴县。清代州县一般只设一个佐贰官,长兴却同时设了县丞与主薄。这样的县浙江总共有9个(钱塘、仁和、嘉兴、秀水、嘉善、平湖、乌程、归安与长兴)、江苏有8个(吴县、长洲、元和、吴江、宝山、娄县、上海和青浦)长兴在地理上介于太湖与低丘山地之间,处在湖州府北境与常州府南缘交界地带;全县共分十二区,上六区属山乡,下六区属于濒湖区。明代后期的归有光早就指出:“长兴地介湖山,盗贼公行,民间鸡犬不宁。自广德、宜兴往来客商,常被劫掠。告讦之风,浙省号为第一。至株连追逮或至数人,戏涉司府,旷历年岁。民间骚扰,不能安坐。”世居湖州的地方名流陆心源(1834—1894),在论述民性强韧情况时,特别重视长兴。他说:“浙西三府之民,以湖郡为强。以湖郡而论,长兴为强。”在与太平天国军队进入当地,民众更表现无比的顽强:“自宁、广失陷,长兴当其冲,屡挫屡胜,杀贼无算。八都岕、西川岕、东川岕三处,尤为长兴之巨擘。”然而,长兴地方民风中有三大流弊,即“赌博”、“假命”、“抢寡”。根据政府规定,“凡斗马吊、打混江与赌博同科,即赌酒食者,亦杖儆无赦”;地方健讼方面,与“假命”相关,民众“好以假命装头,或睚眦之怨,辄称寸骨十伤,或一夫令终,劈捏二命三命,越诉株连,破家不顾”,所以政府要求“自缢投河、刎颈服卤,俱不得以‘人命’论”,但效果不大;所谓“抢寡”,与赘孀相关,即男人刚死一二周,就有人来“以尊酒三牲置其家”,号称“抛酒瓶”,甚至有数家来抛瓶,最为恶俗。根据地方志中康熙朝至光绪朝知县对这些问题的关注,可以推定,在整个清代其实都未能予以根除。在湖州的其他地方,同治年间存在的社会问题,也并不见得比长兴县好多少。譬如,坐落在归安县的西部边境埭溪镇,处于周边包括归安、乌程、长兴、安吉、孝丰、武康、德清七县的中心之地,自然形势险要。镇区北靠下沈港,东濒埭溪港,山丛林杂,民居幽僻,水陆交通俱属便捷,是湖州府向西通往杭州、宣州方向的要隘所在。由于属于政区边界的瓯脱地带,距离最近的县城也有几十里路程,其附近村落民居多的不过一二十家,少的只有几家,治安问题长期十分困难。再如孝丰县,处于府境极西的山地,“负险为固”,民间“凡有科调,缓则玩,急则变”,东西两地又有差异,所谓“东地沃而侈,西地瘠而险”如何加强地方治安与社会控制,显然是新任知府宗源瀚的首要工作。在现存有关宗源瀚自编的文稿《颐情馆闻过集》中,有许多内容是这方面的反映。光绪三年刻印的这部文稿,有其第二次在湖州任上重新开展工作的借鉴或指导的目的。他在“自叙”中就说:“欲四方朋好,攻吾之短,而非敢以炫世也。览者鉴诸。”根据宗源瀚保留的公牍、文告、信函,集中反映长兴地方问题的较多,尤以赌博、贩卖人口、盗匪(白莲教结党聚会)为最。这些都属于地方行政工作的一大重心治安或捕防的范畴。在湖州府属的七个县中,治安工作搞得最好的可能也是长兴县。宗源瀚不得不承认,赵定邦在湖州府各地知县中,捕盗能力是最强的。他给上级的汇报中也说:“卑府尝举长兴赵令之捕盗获誉,风示他县,而赵令所获邻境盗犯较多,本地未破之案尚复不少,仍于批奖之中加意考核。”杨昌浚在奏稿中,首先说明了长兴县治安之困难非同一般:“湖州府属长兴县,逼近太湖,汊港分歧,盗匪出没其间,往往此拿彼窜。”因而对赵定邦讲求捕防工作,十分称赏,“不但本境应拿及前任承缉未获,无不广购眼线,四路侦缉,即邻境盗犯,亦能不分畛域设法拿办,到任年余,迭获劫抢首伙要犯二十余名之多,并将该县棚民编立保甲,认真稽察缉捕,洵属勤能,闾阎借获绥静”。这是赵的勤政,杨为有这样的属下也应觉得荣耀。而太平天国战乱后,地方着力恢复社会秩序与发展经济时,治安更是保障关键,杨说道:“赵定邦悉心经理,忍耐劳苦,(同治)九年分据报清查垦熟田地加至三百顷以上,征完银米较钜,是其办理垦务亦著有成效。伏念安民以禁暴为先,养民以力田为本,该员尽心民事,均有实绩可纪。”因此杨提出要吏部对赵的政绩“从优议叙,以为州县办事奋勉者劝”。这个要求,就在同治九年九月十七日得到了正式批准。赵定邦在治安捕盗与垦田征税方面的出色表现,使浙江省与中央给予这个地方小县令以很高的评价,巡抚杨昌浚亲自为他向朝廷请功顺利获得批准。这些自然令赵定邦十分得意。而新来的知府宗源瀚,对地方情形本来并不太熟,况且只是代理职务,赵定邦对宗源瀚是有骄矜之态的。因为,在宗源瀚要求的一些制度与措施推行时,到了长兴县往往出现迟碍,甚至完全被搁置。这当然会令宗源瀚恼火不已,但因赵定邦的特殊性,他不便直接向他责难,而是须先通禀浙省的巡、按、道长官,以示其为难处境和对赵定邦在地方政治工作中的一些不满。宗源瀚是有忍耐的,作为知府,深知如何驾驭好骄横的下属,是稳定地方、顺利施政的基础。他给赵定邦的信写得比较委婉客气:“弟在湖半年,除所闻长兴之弊盖有五事,一盗贼横行,一荒熟淆混,其三事则开赌、溺女、弃尸不葬也。盗贼得兄严缉,荒熟田亩经此番厘剔,亦有过半之道;若开赌、溺女与弃尸不葬,此湖属七县之通病,非长兴一处,而长兴尤为甚。弟初闻犹不深信,遇有长兴来者,自仕宦以至贸易,无不留心询访,赌场之多,冠于他处。是以前次批答公牍,不嫌尽言,欲吾兄宜示于众,据尤惩儆,以遏此风。溺女之事,有言兵后人稀不至,公然溺女。弟初亦信其说,后有谓其不然者。江南北贩卖子女至长者,想望于道,初亦以为女少使然也,近则有谓长兴向来生女不育,故娶妻者多买外来女子,夫溺女已属戕生,而贩卖尤多奸拐,若二者交相为用,则长兴之害深矣。而江南北之受害于长兴尤不浅矣”可是,对上司宗源瀚的许多要求,赵定邦作为下属,居然很不买账。这常常迫使宗向上级禀告,要求对赵进行制约。宗源瀚以当时中央到地方最关切的客民问题入手,在报告中说:“奉委查办归安、长兴、武康、安吉、孝丰客民,除归安境内已查办完竣,其长兴等四县均拟亲历饬查。卑府源瀚复函札,交催不遗余力……惟长兴县多方推诿,三次请缓,均经卑府等批驳,而查办情形来禀,亦觉含糊。卑府如纬拟即亲驻该县,督同认真查办。并求大人严批督责,以免观望。”在宗源瀚看来,长兴县的问题还不止这些。在整顿地方棚民、清查保甲工作,该县书差经常有额外需索行径,使棚头、棚长被逼借此科敛百姓,甚至窝留匪人。他十分震怒,发出告示道:“仰各棚民知悉:此后如再有书差向尔等索取缉捕等费,断不准私给分文,仍将索取之人或就近扭赴县署,或来府指控,以凭严办。其各凛遵!”这次大规模清查保甲的过程中,长兴县政府表现最不积极,一直令宗源瀚很不高兴。而在四安巡检与清查委员高从九发现该县差役向棚民们私收缉捕费的问题后,他更是震怒,马上作了严厉的处理,并发布公文,晓谕城乡地区。宗源瀚还向长兴县警告道:“如敢阳奉阴违,定干参究!”宗源瀚还发现,赵定邦在征漕米过程中,有隐瞒上级,将银钱纳入私囊的行为。这主要表现在赵定邦借口往年荒歉,要求地漕银米“征新缓旧”;同时以募勇经费没有着落为由,要求“暂行变价”,所报募勇人数远远高于实际,属于“浮冒”经费。这些谋利手段,被宗源瀚斥为“长兴数年来未有之事”、“不成政体”。知府与知县之间的矛盾,本属地方行政工作中的斗争,却都挟带了私怨与公愤。可是,知府似乎并无直接压倒知县的能力,而是需要绕道省一级高官那里,再向知县施压或采取措施。经过宗源瀚的揭发,省里会查,赵定邦最终败下阵来。宗氏的最后报告说:“窃长兴县交代,奉饬调省督算拖最久,不结不揭,屡经卑府檄催,现又奉详,请将赵令摘顶,勒限赴省,业经卑府飞饬,驰赴省垣会算。乃据该令来禀,仍以患病为词,称已邀友派书,晋省报到,实属玩视。拟请转饬交代局,查明如所派友书并不能作主算结,即请将赵令撤任,押赴省垣督算,其应接李前任交代,如何轇轕,并饬仁、钱二县秉公监算,如各有狡展,即将前后任一并参办,以杜借口而肃交案。”清代地方行政的变化水利问题是江南地方百姓生活、生产的要害所在。嘉兴府秀水县人陈士钅广指出:“天下赋税,半在江南;而天下之水,半归吴会。”就清代而言,太平天国战乱后的江南,治安工作(以人命盗案为主)显得尤其重要。所谓“居官首在安民,安民必先弭盗”长兴与江南其他一些地方的不同,也正在于此。与长兴相比,苏州、松江、嘉兴等地的行政工作,重点往往在赋役问题。例如,康熙二年(1663年