主体功能区建设的税收政策选择

主体功能区建设的税收政策选择

依据资源环境统筹考虑将来我国各项安排格局，根据主体功能定位调整和完善区域政策及绩效评价，形成合理的空间开发结构，是“十一五”规划的重要目标。主体功能区的划分思想将成为我国今后空间布局和区域进展的指导方针。促进主体功能区建设，税收应当有所作为。

一、主体功能区的界定

2024年通过的全国“十一五”规划纲要，将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。同时，国家对主体功能区的划分做了界定：“优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载力量开头减弱的区域。重点开发区域是指资源环境承载力量较强、经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区域是指资源承载力量较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态平安的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然爱护区域。”

从对主体功能区界定的内容来看，主体功能区划分依托于区域资源环境承载力量、现有开发密度和进展潜力，凸现两个特点:

1.规划具有统筹性。总体来说，主体功能区建设可从纵、横两块考虑。横一直看，在全国范围内，将各地区统筹归类，综合考虑将来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，区分为重点扶持区域、限制进展区域及适度掌握区域;纵一直看，在各横向进展区域范围内，又依据各地区资源环境承载力量和进展潜力，将国土空间细化为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。从而明确不同区域的功能定位，制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域进展格局。

2.规划具有敏捷性。根据设计，主体功能区划分已不拘泥于行政区划，将在空间上与现有行政区域发生错位。一些局部区域将适度打破行政区域格局，转变行政区划的界限，构建跨行政区的主体功能区。即在主体功能区设计下，同一主体功能区可能包括不同的同级行政区域和不同层级的行政区域,而在同一个省级、地(市)级甚至县级行政区域内,又可能包含不同层次的主体功能区。

二、主体功能区域进展的税收政策定位

税收作为政府调控宏观经济的手段具有不容忽视的作用，它将影响到市场实物和资本的流淌。税收诸要素的确立，直接关系到国家与纳税人之间，以及各纳税人之间的经济利益安排关系，对经济进展具有特别宽阔的作用空间。主体功能区建设辐射范围广、关系错综简单、建设难度大，现仍处于探究阶段，仅仅依靠市场的自我调整力气是远远不够的。因此，有必要立足整体经济进展实际，从各功能区经济协调进展的全局动身，依据主体功能区经济进展的战略部署，进一步明确税收政策的定位，充分发挥税收政策在主体功能区建设中的乐观效应。

1.税收政策应当立足于引导各功能区协调进展

探究形成既各具特色又有机统一的政策体系是功能区建设的重要目标，税收政策在推动各功能区经济协调进展的实践中，应注意理顺三个方面的关系。一是处理好区域战略目标与共同目标的连接关系。税收政策应当从实际动身，立足于发挥各功能区的比较优势，针对不同功能区详细状况提出不同战略重点和工作任务，实施有区分的战略举措和政策措施。但必需明确，立足于进展功能区优势的同时，要留意缩小区域进展差距，防止消失各功能区之间进展不均衡、财宝安排不均问题;二要正确处理各功能区之间的关系。理顺扶持地区与限制进展地区的关系，首先应当鼓舞支持重点开发、优化开发地区优先进展，这是实现功能区经济协调进展的重要物质基础；其次，应当切实保障限制开发、禁止开发地区的利益，这是缩小各功能区差距的关键。两者相互促进，才能共同进展。重点开发、优先开发地区要乐观支持限制开发、禁止开发地区的进展，加强与限制开发、禁止开发地区的合作互动，实现优势互补、共同进展；对一些被归入限制开发和禁止开发区的地方政府，要防止消失“等、靠、要”的惰性，应乐观通过自我进展改善经济状况，缓解重点开发、优先开发地区的支援压力;三要协调好各区域内重点进展与一般进展的关系。推动主体功能区经济协调进展，税收政策既要统筹兼顾，合理考虑各地区的实际需要，支持各地区加快进展，又要推行适度非均衡进展战略，即抓住各区域内进展的重点，大力推动重点地区进一步开发开放，充分发挥这些地区的示范、辐射和带动作用，推动形成新的经济集聚区，培育新的契合点。

2.税收政策要立足于经济的可持续进展

基于历史进展的需要，在市场经济机制初步建立、生产要素可以敏捷流淌、高新技术革命和改革开放步伐加快的背景下，我国东部地区领先开放的地区获得了开放政策的先机，利用税收优待等各项政策成为先富的地区;西部在大开发战略支撑下通过巨大的基础设施建设和财政转移获得了进展的动力；而中部地区由于缺乏政策支撑步履蹒跚，东、中、西部地区进展差异巨大。从历程来看，国家政策的选择是我国区域进展不均衡的重要推动手，其中，税收政策是重要分支。以往税收政策的制定，在过去的进展建设模式中以经济增长即GDP为核心，消失了牺牲环境、铺张资源现象，这种“先进展、后治理”的模式在后期可持续性经济进展中体现出了严峻的制约性。

坚持以人为本、全面协调进展的科学观，统筹区域经济社会进展、人与自然的和谐进展，是为了增加经济进展的后劲，主体功能区建设进展的最终目标也要归属到实现可持续进展的目标上来。推行主体功能区进展的目的在于实现人类社会经济与自然生态系统之间的和谐进展，因此，税收政策应当从主体功能区经济协调进展的全局动身，依据不同地区的自然环境、资源禀赋、产业基础、进展阶段、社会环境等因素，明确各项战略布局、功能定位、进展重点等，确定税收政策的基本导向。

三、主体功能区税收建设的路径选择

1.主体功能区税收建设应当稳步推行

我国主体功能区划分应当遵循国情，留意类型的简明性和可操作性。主体功能区划从长远看应当实现国土的全掩盖，但现阶段的主体功能区划不能一蹴而就，综合实际状况应考虑根据国土部分掩盖的原则进行，即符合标准的区域划入四类主体功能区，其他区域暂不进入，待以后时机成熟调整标准后再逐步划入四类主体功能区内。因此，税收政策也应当与之相配套：

(1)从全局来看，主体功能区的税收政策应当逐步推行，在国土部分掩盖的原则下，要有针对各主体功能区的差异型税收政策，此政策掩盖范围随功能区范围的扩大而扩大;(2)在各主体功能区内，由于状况简单，属于同一主体功能区的不同地区进展状况不全都，税收政策应当针对同一功能区不同地区进展状况区分对待，详细实施时可以实行先试点推行，再逐步扩大的方法。

2.要有适度的税收优待

税收优待是推动经济增长的一种可供选择的制度支配，在肯定的历史条件下，合理的税收优待支配可以发挥巨大效用。实施主体功能区后，依据实际需要，四类主体功能区内也应当有所选取的实施不同层次的税收优待，比如：对优化开发地区应赐予自主创新、循环经济、清洁生产等方面的税收优待;在重点开发地区可以适时推出吸引产业项目进入和集聚的税收减免实施方法，对支持交通、能源、水利、水电气热供应、污水垃圾处理等基础设施和公用事业进展的国际资金、民间资金投资赐予适当税收优待，同时分别赐予就业安置、社会保障、训练文化、医疗卫生等方面鼓舞和吸引人口进入和集中的税收优待政策;在限制开发地区可推行税收减免优待政策扶持符合主体功能特色的优势产业进展;禁止开发地区应当明确核心区、试验区、区不同区域的人口容量、建筑、旅游、探险等开发活动的标准，对限制性、禁止要课以重税，而对乐观于投身于此区域的公共服务和生态补偿的行为要辅以适当的税收优待，以通过税收政策鼓舞该地区的自我盘活、进展。

3.要注意爱护经济、社会的进展平安

税收安排影响资源配置的效率，也事关社会稳定。因此，税收政策制定必需既反对平均主义，又防止两极分化。既要注意爱护经济的增长和进展，不损害安排领域的效率导向机制；也要提高再安排领域的社会公正程度，实现地区之间、群体之间的利益和谐，防止不良倾向，才能切实促进各地区、各行业之间的统筹兼顾与协调进展。

实行主体功能区管理后，四大区域由于有了不同层次的税收优待、税收限制，地方收入必定存在差异。这便要求我们要根据主体功能定位调整、完善区域税收政策和税收绩效评价，加强相关政策的协调和机制建设，以规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。例如限制开发区域和禁止开发区域由于受到