制度安排与行动逻辑农民工养老保险的实证研究

制度安排与行动逻辑农民工养老保险的实证研究

一、农民工养老保险的实践困境农民是中国改革开放以来在城乡二元体制下形成的一个边缘社会。它也是中国经济发展中最活跃、最具创造性的新兴力量。然而,就是这样一个对社会发展做出巨大贡献的群体,却一直处于养老保险权益严重缺失的尴尬境地。近年来,探索建立适合农民工特点的养老保险制度,解决农民工养老保障问题,已成为社会共识。在这一背景下,中央和一些地方政府相继出台了农民工养老保险的指导性政策与文件,并进行了农民工养老保险的制度尝试。然而,相关政策和试点制度的实施效果并不理想。一方面,农民工参保率低,据国家统计局农村司统计,2009年度,全国有2.3亿农民工,其中仅有7.6%的农民工参加了养老保险;另一方面,农民工退保现象严重,在一些地区农民工退保甚至成为一股风潮。对于农民工养老保险的实践困境,学术界分别有“结构论”和“行动论”两种不同的研究取向。“结构论”的研究取向强调社会结构对农民工养老保险的影响,其基本假设是:农民工养老保险权益缺失是城乡二元社会结构体制的产物。城乡二元结构背景下的户籍制度、就业制度以及藉此形成的城市人口管理制度是制约农民工参与养老保险行为的关键因素;农民工养老保险制度不健全持“行动论”研究取向的学者认为,农民工并非被动适应制度与环境,作为行动者的农民工不断反思、调整自己行动,并通过这些行动影响制度和环境。相关研究多从理性选择视角出发,将农民工养老保险参与实践视为行动主体对养老保险投入与产出、风险与收益进行综合评估后所作出的理性选择“结构论”研究取向关注的是城乡二元结构体制下农民工参与养老保险的制度性障碍因素,这种取向往往预设城市与农村、市民与农民之间的二元对立,简化了农民工与城市社会的复杂关系,低估了农民工的能动性、建构性和反思性,夸大了制度对农民工的决定作用,因而无法解释为什么在同样的养老保险制度安排面前,不同的农民工有着迥然相异的选择。正如有学者所言,结构对行动的支配和制约作用在社会制度框架稳定时期往往更为有效;而在社会转型期,由于人们力求改变社会基本结构,而制度安排也不可能像稳定时期那样规范人们的行为,故强调行动对结构的构建似乎更有必要然而,片面强调参保行为的理性特征似乎又不免陷入个体主义方法论和经济人假设的巢臼。作为一个变迁性弱势群体,农民工是社会制度变迁的产物。因此,对农民工养老保险的研究不可能脱离对中国社会转型期制度背景和城乡互动关系网络的考察。综上所述,无论是只见“结构决定性”而不见“行动建构性”的研究取向,还是只见“个体理性选择”而无视“结构制约性”的研究取向,都无法全面理解农民工养老保险的实践性。因此,在对农民工养老保险实践进行研究时,需要采用一种“结构与行为互构论”的研究取向,将农民工养老保险实践视为行动与结构的双重建构过程二、假设和数据来源(一)农民工养老保险参与行为的结构制约因素:基于“注意力焦点”的假设在本研究中,笔者将农民工视为一个既受到结构情境制约、又能根据结构情境作出能动选择的有限理性行动主体。作为有限理性行动主体,农民工的养老保险参与实践可能呈现以下三个方面的特征:首先,在养老保险制度安排面前,农民工并非单纯的被动主体,而是具有能动作用的积极行动主体,对于是否参保以及如何参保,农民工有自己的行动逻辑;其次,农民工的养老保险参与实践不可避免地受到结构情境的制约,其参保实践并非基于成本收益最大化的完全理性行为,而是行动者不断与行动环境发生互动,并不断地对行动环境及行动本身做出新的主观解释,进而在情境制约下做出的有限理性选择;又次,在农民工养老保险参与实践中,“注意力焦点”基于上述思路,笔者将农民工所在城市的用工环境及其与农村的关联度视为其养老保险参与行为的结构制约因素,将农民工的人力资本现状视为影响其养老保险参与行为的能动性因素,将农民工的身份归属认同视为影响其养老保险参与行为的“注意力焦点”因素,进而提出关于农民工养老保险参与现状的5个假设和11个推论。假设一:农民工的养老保险参与行为与其参保意愿存在一定差距,表现为农民工养老保险参与意愿较高,但实际参保率相对较低。假设二:农民工所在的城市环境对其参与养老保险的意愿与行为有显著影响,表现为城市用工环境越完善,农民工参保的可能性越大。由此产生以下推论:推论1:农民工职业稳定性越强,其参保的可能性大;推论2:已签订劳动合同的农民工,其参保的可能性越大;推论3:由于体制内单位用工较为规范,相对在体制外单位工作的农民工而言,在体制内单位工作的农民工更有可能参保。假设三:农民工与农村的关联度越高,其参保意愿越低,参保的可能性越小。由此产生以下推论:推论4:相对于在农村无责任田的农民工而言,有责任田的农民工参保意愿较低,参保的可能性亦更小;推论5:相对于愿意放弃责任田的农民工而言,不愿放弃责任田的农民工的参保意愿较低,参保的可能性更低。假设四:农民工的人力资本越高,其参保的可能性越大。由此产生如下推论:推论6:农民工文化程度越高,参保的可能性越大;推论7:农民工城市务工经历越丰富,参保的可能性越大;推论8:农民工职业技能越强,参保的可能性越大;推论9:农民工培训经历越丰富,参保的可能性越大;假设五:农民工越关注自己的户籍身份,其参保的可能性越低。由此产生如下推论:推论10:农民工越认同自己的农民身份,其参保的可能性越低;推论11:农民工越认同自己的乡下人身份,其参保的可能性越低。(二)农民工以新生代为主,企业群体较薄弱本研究数据主要来源于课题组2008~2010年在湖北省11个区县所做的问卷调查和个案访谈。其中,问卷调查采取分段抽样的方式进行,即首先在湖北省所有区县中随机抽取11个区县,其次在每个区县抽取1~2个村,然后在每个村按系统随机抽样方式抽取30户居民,最后在每户居民中选取1名年龄在18岁以上且有打工经历的家庭成员调查样本的主要社会人口特征如下:(1)在性别结构方面,以男性为主,占70.2%;(2)在年龄结构方面,25岁以下的农民工有149人(占57.8%),26~35岁的有38人(占14.7%),表明湖北籍农民工以“70后”新生代农民工为主;(3)在受教育水平方面,65.6%的农民工仅有初中及初中以下学历,表明湖北籍农民工受教育程度普遍偏低;(4)在婚姻状况方面,未婚与已婚者比例大致相当,分别占48.1%和48.5%;(5)在家庭经济地位方面,54.8%的有效样本认为自家在当地属于“中层”,认为自家处于“下层”和“上层”的比例相当,表明多数农民工有阶层地位认同“中层化”的倾向。农民工调查样本的从业概况如下:(1)在外出打工年限方面,70.4%的农民工外在务工年限为“5年以下”,务工时间相对较短;(2)在工作地点方面,近2/3(60.6%)的湖北籍农民工过去一年中在外省打工;(3)在行业分布方面,湖北籍农民工主要集中在加工制造(40.5%)、建筑装饰业(22.6%)、批发零售(5.2%)和餐饮住宿业(5.2%)等劳动密集型行业;(4)在岗位分布方面,湖北籍农民工主要从事工人(51.4%)、服务员(11.0%)、业务员(4.7%)和质检员(4.3%)等以体力劳动为主的职业;(5)在工作单位性质方面,湖北籍农民主要集中在私营/民营企事业(占47.3%)和个体经营(占28.7%)等体制外工作部门。除问卷调查外,课题组于2008~2010年分别在武汉、荆门、宜昌三地对21名湖北籍农民工进行了个案访谈。其中,在武汉收集个案11名,在荆门和宜昌各收集个案5名。访谈个案的基本特征如下:(1)性别方面,8位为男性,13位为女性;(2)行业分布方面,7名来自餐饮住宿服务业,5位来自建筑装饰业,5位来自加工制造业,2位来自批发零售业,2位来自物流交通业;(3)岗位分布方面,3位为单位主管,16位为普通职员,2位为个体经营户;(4)工作单位性质方面,15位在私营企业,2位在国有事业单位,4位在个体经营部门工作。三、农民工参保意愿较低在制度安排方面,仅有28.6%的农民工表示其打工所在城市推出了农民工基本养老保险政策,另有超过一半的人(53.2%)并不清楚相关政策是否已经推出。上述数据表明,一方面,农民工养老保险政策缺失问题严重;另一方面,一些城市虽已推出农民工养老保险政策,但由于宣传不到位,导致农民工认知程度不高,进而影响了农民工养老保险制度实践的有效性。在参与现状方面,仅有17.2%的农民工参加了打工所在城市的基本养老保险(见表1)。与之形成鲜明对比的是,31.8%的农民工表明最希望单位或雇主提供“基本养老保险”,其所占比例比农民工参保率超出近1倍。上述数据证实了“假设一”,即农民工群体参保意愿较高,但参保率相对较低。那么,是什么原因导致农民工参保行为与意愿呈现较大差异呢?进一步分析发现,农民工未参加养老保险的主要原因依次是“本人对养老保险政策不了解,没有参加”(占41.3%)、“担心交了费也不一定领得到养老金”(占14.5%)、“单位或雇主不提供养老保险待遇”(占12.3%)和“当地没有明确的养老保险政策”(占10.6%)。此外,制度供给不足和雇主支持有限也是制约农民工参保的重要因素(见个案LCF)。[个案LCF]女,40岁,已婚,现在武汉打工,为餐饮行业配菜工。问:你有没有参加这里的养老保险?答:没有。问:为什么呢?答:老板没给办。问:你有想过要买养老保险吗?有没有向老板提过这方面的要求?答:我们哪里会想到要买养老保险?我的收入也不多,好不容易在城里找了份相对稳定的工作,供生活就不错了。老板肯定也不愿意为我们买,我只怕提过多的要求,饭碗也丢了。(访谈时间:2008-02-18)四、工人参与保险的实践与成本(一)多变量回归模型本文采用二项Logistic回归模型来分析农民工参保实践的行动逻辑。以农民工是否已参加打工所在城市的基本养老保险为因变量,具体设置为:已参保赋值为1,未参保赋值为0。采用enter方法,同时,用发生比率OR(OddsRatio)解释模型中的变量。发生比率在回归结果报告中给出,用来表示自变量发生一个单位的变化时,相对于参照变量而言因变量发生比率的变化。回归模型用公式表示为:在式(1)中,P表示已参加打工所在城市的基本养老保险概率,P/(1-P)表示已参加打工所在城市的基本养老保险的概率与未参加打工所在城市的基本养老保险概率之比,定义为已参加打工所在城市的基本养老保险机会比率。与研究假设相对应,本文分别建立了四组回归模型,即城市用工环境回归模型、农村关联度回归模型、人力资本回归模型和身份归属认同回归模型。其中,城市用工环境回归模型的自变量包括所在行业、工作单位性质、是否签订劳动合同和工作稳定性(工作变动次数)4个变量;农村关联度回归模型的自变量包括有无责任田和是否愿意放弃责任田2个变量;人力资本回归模型的自变量包括性别、年龄、文化程度、务工年限、专门培训资质和职业技能6个变量;身份归属认同回归模型的自变量包括“是否认为自己属于农民”和“是否认为自己属于乡下人”2个变量。对于每组回归模型,笔者均采用极大似然法进行估计,对样本采用Enter方式进行回归检验。(二)结果分析1.农民工的再参保与养老保险表2显示,城市用工环境回归模型通过检验(x(1)相对于其他行业而言,建筑业、采掘装饰业、加工制造业和餐饮家政服务业农民工不参保的概率要高。如上述个案LCF所示,上述行业所形成的劳动力市场均属于以体力劳动为主的次级劳动力市场,工作的技术含量低,工作岗位的可替代性强、稳定性差。在次级劳动力市场,农民工更为关注的可能是失业风险,而不是养老风险。对于这类农民工而言,保住工作比获得养老保险更重要。可见,工作稳定性越差,其参保的可能性越小。一个意外的发现是,在90%的置信水平上,农民工的工作变动次数显著影响其参保行为:农民工工作每变动一次,其参保的可能性就增加12.7%。这一发现似乎与工作稳定性假设相冲突。对此,笔者的解释是,农民工“一旦发生职业或社会地位的流动,那么不论流动是以何种形式出现的,绝大多数都是向上的流动”(2)签订劳动合同的农民工比没签劳动合同的农民工有可能参与养老保险。表2显示,在99%的置信水平,签订了劳动合同的农民工参与养老保险机率是未签订劳动合同者的7.445倍。这一结果表明,农民工所在城市企业用工环境越完善,劳动保障制度越能落实到位,其参保机会就越多。由此,推论2得到证实。(3)农民工工作单位性质对参保现状的影响未通过显著性检验。表2显示,相对于非国有企业等体制外企业而言,国有企业农民工的参保机率高出0.582倍,但这一影响并未通过显著性检验(p=0.605>0.05)。笔者的解释是,一般而言,国有单位的用工规范程度可能要好于非国有企业尤其是私营企业。然而,如个案HHF、WRF和TCM所示,相对于已经高度市场化、科层化的体制外企业而言,在国有企业内部,编制内岗位与编外岗位、干部身份与工人身份的劳动力市场分割更为明显,其保障待遇的区隔问题更为突出。相关企业往往通过规范变通来规避其为职工交纳养老保险的责任,用潜规则来取代显规则,进而抵消了其规范用工的积极效应。[个案HHF]女,26岁,未婚,时任武汉某大型民营餐饮集团公司大堂经理。问:公司有没有为从农村来的员工办理养老保险?答:有啊。为什么不办?为什么叫我们农民工?我没觉得自己比城里人差呀!在我们公司,只要是转正的员工,都能享受养老保险。(访谈时间2009-04-24)[个案WRF]女,28岁,已婚,时任湖北荆门某民营化工集团人力资源部经理,该集团80%以上的员工来自周边农村。当访问员提到农民工时,WRF说:“我们这里没有农民工与城镇职工之分!这里早不兴叫农民工了。只要是集团员工,我们一视同仁”。(访谈时间2009-08-18)[个案TCM]男,58岁,丧偶,武汉某高校宿舍管理员,临时工。问:现在国家要求所有单位都要给职工办理养老保险,学校给您办了没有?答:办个鬼!这个政策我是知道的。但学校有学校的办法。人事处和保卫处要求我们每个人写一个自愿放弃参保承诺书,否则就不让上岗。你说我是要参保,还是要工作?(访谈时间2010-03-14)2.农民工放弃责任田与参保之间的关系表3显示,与农村的关联度对农民工参保的影响模型亦通过显著性检验(X表3还显示,农民工是否愿意放弃责任田与其是否参保呈正相关关系。相对于没有明确意愿的农民工而言,明确表示愿意放弃责任田的农民工的参保机率高出0.889倍,但这一差异未通过显著性检验(p=0.243>0.05),因而推论5未能得到证实。3.对不同类型人力资本参保的影响所谓人力资本,是指人们花费在教育、健康、训练和信息获得等方面的支出所形成的成本,它与物质资本的最大差别在于人力资本不能与其所有者分离。根据人力资本的属性特征,可以将其分为先赋型人力资本和自致型人力资本,其中农民工的性别、年龄等属于先赋型人力资本,而文化程度、务工经历、专门培训资质和技能等级则属于自致型人力资本。表4显示,回归模型整体通过检验(x文化程度和务工年限经历对农民工参保的影响均未通过显著性检验,表明推论6和推论7未能得到证实。对此,笔者的解释是,无论是在受教育水平分布上,还是务工年限方面,被调查农民工的同质性都较强,即多数农民工仅有初中以下学历、仅有不到5年的城市打工经历,进而使得文化程度和务工年限对农民工参保的影响差异不够明显。4.农民工决定是否为我西蒙认为,在经济行动决策中,一定存在着包括感性选择在内的“非理性因素”。其中,“注意力焦点是行为的主要决定因素”上述研究发现对本文的启示是,农民工的“注意力焦点”可能会影响其参保决策。对于农民工而言,自身的身份归属便是其“注意力焦点”之一。也就是说,分清“我是谁”,对于农民工决定是返乡还是进城、是飘浮在城市还是扎根于城市、是安于天命还是主张权利具有重要意义。表5显示,农民工的身份归属认同对其参保行为同样具有显著性影响(X个案TLF则进一步表明,受制于自己的农民户籍身份,农民工在城市遭遇了各种歧视与排斥,一些农民工既在客观上未能享受到养老保险待遇,又在主观上缺乏主张养老保险权利的意识。[个案TLF]女,35岁,已婚,初中文化程度,理发店女工。问:你在城里有没有因为户口问题而受到歧视?答:有啊。农村人和城里人就是不平等啊。人家就觉得你是农民,我是城里的,就是有歧视的。问:你有没有参加当地的养老保险?答:没有,我户口都不在这,参加没意思,参加也受歧视。(访谈时间2009-04-23)五、农民工养老保险实践的灵活性需求与劳动力本研究综合运用问卷调查和个案访谈资料,对农民工养老保险的制度安排与参与现状进行了描述分析,并从结构性制约因素、能动性因素和感性因素三个方面对农民工参保的行为逻辑进行了探讨。研究的主要结论如下:(1)在制度安排与参与现状方面,农民工养老保险既存在着制度安排缺失问题,也存在着制度文本与制度实践脱节问题,突出表现为仅有不到3成农民工所在的城市推出了为农民工所知晓的相关养老保险政策;农民工养老保险参与现状滞后于农民工养老保险参与意愿;农民工对养老保险政策认知不够、信任缺失、制度供给不足和雇主支持有限是制约农民工参保的主要消极因素。(2)农民工养老保险实践的结构性制约因素主要包括城市用工环境和农民工与农村的关联度。城市用工环境对农民工参保的制约机制表现为:农民工越处于次级劳动力市场,失业风险越大,其参保的可能性越小;农民工所在企业用工环境越完善、劳动保障制度越能落实到位,其参保机会越多;不同所有制企业的农民工在参保现状方面无显著性差异,相对体制外企业而言,体制内单位的内部劳动力市场分割更为明显,保障待遇的区隔问题更为突出。农民工与农村关联度对其参保行为的影响机制表现为:农民工与农村尤其是土地的关联度越高,与乡土社会的联系纽带越紧密,其城市养老保险需求的迫切程度可能相对较低;反之,当农民工失去责任田,他们与乡土社会的联系纽带便渐趋松弛,对乡土社会的依赖程度亦