美国政策性农业保险财政补贴模式研究

美国政策性农业保险财政补贴模式研究

美国农业保险是世界上最成功的农业保险制度之一。美国农业保险财政补贴政策的显著特点是,按保障水平实施差异化的财政补贴政策。因此,研究其差异化财政补贴政策和经营模式,借鉴其成功经验,为我国农业保险差异化财政补贴政策的制定与实施,以及构建农险经营模式具有重要的参考价值。一、农业保险的美国比较1.美国农业保险的组织体系(1)美国农业保险的混合经营模式。历经70多年的改革与发展,美国政策性农业保险已基本由传统农作物保险成功转向了现代风险管理模式。(2)美国农业保险经营模式的基本特征。美国农业保险经营模式是以政策性农作物保险为主体的保险制度。其主要特征为:一是有可靠的立法保障。美国现行的农作物保险相关法案是经过多次修改二是农业保险组织体系完备。美国农作物保险体系构成包括联邦农作物保险公司(FCIC)、私营保险公司和保险代理人三个层次。在美国联邦政府税收优惠政策的激励下,农民向私营保险公司进行自愿投保,而保险公司也可以从政府获取财政补贴及其它政策优惠;另外,私营保险公司还可以参与联邦农作物保险公司的再保险业务,也可以只做保险代理人。联邦农作物保险各层次运作机制的完善,形成了多主体的农业保险组织体系。三是政府的财政支持。美国财政支持的主要特征为:第一,保费补贴只针对农作物保险业务而不针对保险机构,其平均补贴额达到纯保费的53%。第二,所有保险公司都可以获得业务费用补贴,政府不仅承担FCIC的一切经营费用,而且补贴私营保险公司全部经营费用的20%~25%。第三,普遍运用再保险降低保险公司的经营风险,主要是超额损失再保险和比例再保险服务。政府的财政补贴,弥补了市场失灵的同时也发挥了市场机制的作用,增强了农民收入的保障水平,对保险公司经营农险也提供了进一步保障。2.政府主导的企业主导地位(1)专业性农业保险公司模式。我国专业农险公司主要有吉林安华农业保险公司、上海安信农业保险公司和安徽国元农业保险公司。三个农险公司经营的主要是政策性农业保险,其国有性质决定了其经营模式是农户投保、保险公司参与、政府财政支持的市场化运作和政府主导地位模式。(2)相互制农业保险公司模式。阳光农业相互保险公司是在2004年经中国保监会批准、国家工商总局注册,是目前我国唯一一家相互制保险公司。其经营模式为“公司统一经营为指导、保险社互助经营为基础”的统分结合的双层经营管理体制。阳光公司创造了保费“三方筹集”的模式,即参保农户保费、中央财政补贴、地方财政补贴三类资金共同参与。(3)联合共保体模式。联合共保体指政府授权,由两家及以上商业保险公司组建,其中一家保险公司为首席承保人,其他保险公司为共保人,经营农险的原则为:依约定的比例,共同提供服务、风险共担、保费分摊、政策共享。3.政府支持力度不够,制约农险经营行为正常开展(1)中国农业保险组织形式缺乏多样性。美国农作物保险组织有三个层次,建立起“三级”风险保障机制,由中央政府组建全国最高级别的农业再保险公司,在全国范围内分散风险,各层次间分工明确,责任落实,扩大了农险公司的经营规模和资金,各层次风险机制的有效配合,保障了保险公司经营农险的稳定性与盈利性。与美国相比,中国农业保险经营模式中,组织形式多样化当属相互制农业保险公司,其模式最大特点是参与的广泛性,农户对农业风险的自我防范和分散风险的意识增强。但是相互制固有的缺点限制了保险公司的规模、资金等,对农业保险的发展和保障水平产生了不利影响。(2)中国经营农业保险的财政支持力度不足。第一,中国政府对保险公司的经营费用补贴和再保险支持并未落实。美国联邦政府经营农险过程中最集中的表现是财政补贴。财政补贴主要有对投保人应缴费用的补贴,其补贴比例取决于投保人选择的保险单位与保障水平,差异化的财政补贴政策保证了更多经济状况差的农场主也可灵活选择投保单位,减轻了农民的投保负担,使得保险公司可以维持正常费率,基本解决了市场失灵问题;其次是对私营保险公司经营管理费用的补贴,联邦政府对其提供20%~25%的经营补贴,则直接弥补了私营保险公司经营农业保险的高额管理成本,提高了利润率,使其经营农业保险的内在驱动力也由此增强。实际上,我国保险公司承担经营农险的费用,要比普通财产保险业务高,特别是我国专业农业保险公司模式,过度依赖政府,一旦政府财政支持不够,经营就会出现相关问题,农民参保意愿也随之降低。以安华农业保险公司为例,其经营费用成本随着经营规模的加大逐步上升,2014年,经营管理费用占总营业支出的比例高达37%。若无有效解决办法,将不能有效刺激保险公司经营农险产品,从而导致农业保险市场供求失衡。第二,中国尚未建立起长期有效的农业巨灾风险分散机制。美国联邦政府对巨灾风险的经营,建立起有效的巨灾风险分散机制,对其实行全额补贴的政策,保证了农险公司的正常运行,避免了因缺乏巨灾准备金而使保险公司难以经营的局面出现。而我国农业巨灾风险频发,农业保险公司超赔严重,尤其是联合共保体模式中,保障能力有限,难以发挥补偿功能;其成员份额悬殊,协调利益分配困难;巨灾风险准备金的缺位,使得农险公司抗灾能力有限,不能保障经营的稳定性,严重制约了中国农业保险的经营规模。二、农业保险的差异金融补贴政策的美国比较1.在财政补贴方面存在的问题(1)中国农业保险财政补贴政策的发展。我国农业保险财政补贴政策于2007年才开始实施。其发展变化主要体现在:一是财政补贴的区域不断扩大。2007年,中央财政对种植业保险财政补贴试点有6个省份;二是财政补贴品种的增加。2007年,中央财政补贴的品种仅有5种农作物和能繁母猪;2008年,补贴品种加入了油料作物和奶牛;2009年,增加了育肥猪和森林;2012年,补贴品种增至15个。三是财政补贴比例逐步上升。2008年以前,中央财政补贴种植业保险比例为25%;2009年,东西部地区种植业的补贴比例分别为35%和40%,森林保险补贴比例为30%;2010年,森林保险补贴比例增至50%;2011年,奶牛保险保费补贴比例由30%增至50%;2013年,东、中西部地区育肥猪保险财政补贴比例分别为40%和50%,见表1。(2)中国农业保险财政补贴政策的缺陷之处。中国农业保险财政补贴政策起步晚、经验不足等因素,使得中国在实施农业保险过程中暴露了各种缺陷。一是财政补贴的区域差异加剧了农民收入差距。由于我国本身存在的区域差异和地方政府财政实力悬殊,且我国实行的补贴模式是中央———地方各级财政多层次补贴,在中央财政补贴比例的地区差异并不大的前提下,地方政府财政实力的悬殊使得东部地区的补贴力度高于中西部地区,财政补贴在增加社会福利的同时,也引发了社会财富的再分配,加剧了经济发达和欠发达地区农民收入的差距。二是财政补贴比例提升空间有限。全球财政补贴的比例平均为44%,(3)美国农业保险差异化财政补贴政策的发展及积极成效。1980年,美国通过了新的《联邦农作物保险法》,首次对保费补贴予以规定,要求政府对参保农民提供保费补贴。该项财政补贴政策在全国范围内进行推广,其补贴是以产量保障水平为基础,产量保障水平为55%或65%时,补贴率为30%;产量保障水平为75%时,补贴率为17%,该政策持续实施了42年。继而,美国分别又在1994年和2000年颁布《联邦农作物保险改革法》和《农业风险保障法》中大幅度上调了补贴水平。2008年《食品、保护和能源法》规定,保障水平相同下,补贴率最低的为基本单位和选择单位,最高的为全农场单位,企业单位居中,而农民投保必须按保险单位选择保障水平(见表2)。2012年新的美国《农业改革、食品与就业法》新设了区域农作物保险保费补贴率,但对基本单位和选择单位、全农场单位,企业单位的保费补贴率仍不变,见表3。通过对美国农业保险差异化财政补贴政策变化的分析,可看出一定的积极成效为:一是注重保障水平与补贴比例的配合,大大提高了农民的参保率,保障了农民的收入水平,实现了补贴效用的最大化。二是财政补贴政策在全国范围内推广,补贴比例差异化呈细化趋势。由表1和表2知,美国政府将保障水平由1980年的3个层次增至1994年的9个层次,2008年,美国补贴比例又进行相应调整,2012年,美国政府又新设区域产量和收入保险,将其作为补贴比例差异化的标准,使补贴比例更加细化,从而提高了补贴资金的利用效率,区域化保证了地区内在同一补贴比例下,不同农户的支付能力和不同需求得到体现。2.中美农业保险的经营规模技术现状(1)补贴标准。我国农业保险尚处于保成本的阶段,保障水平比较低。当前中国农业保险的财政补贴标准是按区域划分,与保障水平无关,这种忽视了保障水平的差异化财政补贴比例为“平”比例。(2)补贴项目。美国农业保险财政补贴项目主要有保费补贴、业务费用补贴、再保险支持、联邦农作物保险公司的一切费用及农作物保险推广与教育费用。其中,保费补贴保障了农民的收入水平,维持保险公司正常费率,基本解决了市场失灵问题;业务费用补贴对保险公司经营农险的高成本,进行了适度弥补;再保险服务提供了比例再保险和超额损失再保险,保险公司的偿付压力得以减轻,为保险公司经营农险服务提供了财务后盾。2014年,在三项补贴的共同推动下,美国农作物收入类保险规模很大,其保费收入占总保费总额的83%,达100.39亿美元。美国联邦政府多样化的补贴项目,为农业保险提供了全方位及多层次的风险保障。与美国相比,我国农业保险补贴项目仍比较单一,主要以保费补贴为主,但是保费补贴并不是影响农业保险需求的唯一因素,它对农民参保的激励作用有限。另外,我国农业巨灾频发,然而农业巨灾风险分散机制尚未建立起来,巨灾一旦发生,对农民投保的农作物造成损失,保险公司严重亏损,加上我国业务费用补贴和再保险支持项目的空缺,因而农业保险业务的经营规模受到严重影响,这也是中美农业保险覆盖率的差距的成因之一。(3)中央和地方政府具体设计的比较。在美国联邦农作物保险计划下,联邦政府占据主导地位,由美国联邦政府将其纳入国家粮食安全网,先后成立了FCIC和RMA,负责全国农作物保险的经营和农业风险的管理。联邦政府承担农业保险财政补贴的绝大部分资金,不需要州及以下政府出钱配套,所以地方政府财政压力过大而不愿意推动农业保险发展的状况不会出现。反观中国,国家要求农业保险财政补贴为中央和地方各级财政补贴制度。但事实上,地方政府与国家开办农业保险的长期目标不一致。中央政府财政补贴农业保险的目标是制定一项惠农强农的金融政策,以保险公司市场化运作方式,保障农民收入稳定,保障农业保险稳定发展。但地方政府大都是想获取中央财政的补贴资金和显现绩效,有些地方政府甚至和农业保险公司合谋套取中央政府的补贴。另外,中央财政虽要求省级及以下财政必须对农业保险进行补贴,却又没明确规定各级财政承担的补贴比例,从而造成地方政府规避财政补贴责任的情况出现,在制度设计层面埋下了隐患。地方政府目标的偏离与规避责任的事实,导致农险政策难以贯彻落实。三、美国的财政补贴政策在农村保险运作模式中的成功经验1.“发挥市场因素,建立““农从美国联邦农作物保险经营的模式看出,联邦农作物保险“国营与私营”二者兼顾,即“政策性”与“商业性”并存,充分实现了农业保险混合经营下的公私合作模式。其政策性主要体现在政府对农户和私营保险公司的双向补贴和对私营保险公司提供的再保险服务上;商业性表现在有效运用了市场机制,对参保公司自担风险部分实行自负盈亏的模式。而我国农业保险在立法中,其“政策性”与“商业性”并不兼容。2.农业保险品种单一由于我国农业保险财政补贴政策起步晚,当前保险产品品种少。目前,中央财政补贴的可保农作物保险品种仅16种,而且财政补