最低生活保障制度的政策工具

最低生活保障制度的政策工具

一、救助对象难识别,容易产生双重问题居民和年轻人的最低生活保障制度是实施“社会政策必须为他们提供依据”的主要政治工具。作为最后一个安全网络，有效实施城乡最低生活保障制度，解决贫困家庭的基本生活问题，对促进经济发展和社会稳定发挥了根本性作用。目前,随着我国经济和社会的发展,一方面,城乡最低生活保障功能不断扩展、救助标准逐渐提高、综合救助体系得以确立;另一方面,在制度建设不断完善,政策执行日益规范的情况下,对救助精准性和有效性的要求进一步提高。近年来,城乡最低生活保障制度实施过程中存在两大难题:一是最低生活保障救助对象的识别问题;二是最低生活保障政策执行效果问题。最低生活保障救助对象的识别是指有资格进入最低生活保障的家庭认定,即最低生活保障制度的对象选择问题。最低生活保障资格的认定是以严格的收入审查为标准,即家庭人均收入低于当地最低生活保障标准才可获得救助,而不论该家庭是否有劳动能力和特殊困难。但在基层最低生活保障政策执行层面,突出面临的是家庭收入难以确定,加上许多地方开始实施对最低生活保障边缘户等有特殊困难的支出型贫困家庭展开分类救助,从而造成救助对象难甄别等问题,与此相伴随的是,基层最低生活保障执行者的个人关系被认为容易影响救助资源的获得,衍生出人情保和关系保等问题。关于最低生活保障政策的执行效果,从已有的研究来看,救助对象的有效识别事关最低生活保障制度的公平性,而最低生活保障运行的困境则表现在福利污名和福利依赖两个方面。基于以上研究讨论,本文关注:目前影响城乡贫困家庭获得最低生活保障资格的因素是什么?城乡贫困家庭(成员)如何评价最低生活保障资格的评审?最低生活保障制度的实施对最低生活保障家庭(成员)究竟会产生哪些效果?二、调查对象及样本描述本文研究使用的数据来自于由财政部立项资助,民政部政策研究中心承担的国家重大课题“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目的调查。本文使用的数据是2015年7月调查所得,其反映的是城乡困难家庭的基本状况,调查对象主要分为两类:一是享受城乡居民最低生活保障的贫困家庭;二是没有享受最低生活保障的其他低收入困难家庭。本次调查按照“省—市—区(县)—乡镇(街道)—户”的顺序,综合运用立意抽样、分层抽样以及简单随机抽样等多种抽样方式,抽取调查样本。样本省份包括北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、江苏省等29个省份。调查对象包括城市和农村困难家庭,回收有效问卷为城市7322份,农村4205份。三、家庭最低生活保障能力模型本文根据最低生活保障资格申请与获得情况,将城乡困难家庭分成三大类别:成功申请了最低生活保障资格的家庭、申请了最低生活保障资格但未获得的家庭、从未申请过最低生活保障资格的家庭,其具体情况见表1,可见凡是申请过最低生活保障资格的家庭,大多数都能够申请成功,但不排除还有相当一部分申请不成功,且在农村这一比例更大。进一步考察申请最低生活保障资格未成功的原因,发现城市和农村各有12.4%和14.13%的居民认为是由于最低生活保障评审不合理造成的,同时大部分的居民还是认为是由于不符合申请条件造成的。但是在农村家庭样本中进一步分析发现,还有一部分家庭提出没有申请成功的原因是因为所在村没有了最低生活保障指标(参见表2)。为了要进一步分析影响城乡贫困家庭申请最低生活保障的影响因素,进一步采用回归分析的方法进行判断。根据“申请最低生活保障并成功的家庭”、“申请最低生活保障但未成功的家庭”为二分因变量,以“申请最低生活保障并成功的家庭”为参照类,采用logistic回归模型进行探究,自变量有以下三类:一是家庭经济状况变量,包括有劳动能力人口占比、家庭人均收入(减去政府救助收入,并且去掉收入小于0的无效样本)、家庭人均支出、家庭住房面积、家庭耐用品拥有情况、农村还包括土地面积);二是家庭需求情况变量,包括家中是否有残疾人、是否有慢性病患者、是否有大病患者、是否有需要长期照料者;三是与村/居委会的关系变量,包括认识村/居委会工作人员数量和遇到困难是否最先向政府或居委会求助。各变量描述统计结果见表3。从模型估计结果可以看出:第一,在城市中,从家庭经济状况变量可以看出,家庭成员有劳动能力的人口数占比越大,家庭拥有耐用品的情况越好(即是否拥有电动自行车和手机),家庭住房面积越大,越不容易获得救助,家庭人均收入和家庭人均支出较低对于获得最低生活保障资格虽然有显著的正向影响,但是由于调查样本均为申请过最低生活保障的贫困家庭,收入和支出普遍偏低且变异较小,其效应非常小。从家庭需求情况变量可以看出,家中有残疾人的家庭,申请获得最低生活保障资格的比例更高,家中有大病患者的家庭也更容易获得最低生活保障资格,但变量不显著。但家中有慢性病患者和长期照料者反而不利于获得最低生活保障资格,而从描述统计可以看出,拥有慢性病患者的家庭在申请最低生活保障资格但未成功的家庭中比例明显更高。从调查家庭与居委会的关系变量可以看出,认识居委会工作人员的数量越多,越倾向于向政府或居委会求助的家庭,在提出最低生活保障申请的时候更容易获得最低生活保障资格。第二,在农村中,从家庭经济状况变量可以看出,家庭成员有劳动能力的人口数占比越大,家庭拥有耐用品的情况越好(即是否拥有电动自行车和摩托车),越不容易获得救助资格。而是否拥有电脑这一变量出现相反结果,可能是由于农村贫困家庭拥有电脑的比例很低所致。家庭人均收入和人均支出的影响依然很小,与城市情况类似。从家庭需求情况变量可以看出,有残疾人的家庭更容易获得最低生活保障资格。但有慢性病和大病患者的家庭反而更不容易获得最低生活保障资格,而从描述统计也可以看出拥有此类特征的家庭在申请最低生活保障但未成功的家庭中比例明显更高。从调查家庭与村委会的关系变量可以看出,认识村委会工作人员的数量越多,越倾向于向政府或村委会求助的家庭,越容易获得最低生活保障资格,但前者不显著(参见表4)。四、城乡最低生活保障政策的实施效果分析(一)城乡贫困家庭对最低生活保障政策执行情况的对比虽然基层最低生活保障管理人员对最低生活保障申请者的熟悉和了解情况,是直接影响到最低生活保障申请者获得最低生活保障资格的重要因素,但城乡贫困家庭(包括三类家庭,即申请了最低生活保障资格的家庭、申请了最低生活保障资格但未获得的家庭、从未申请过最低生活保障资格的家庭)对最低生活保障执行情况的总体评价较高。在最低生活保障评审的公平性方面,城市贫困家庭认为最低生活保障评审是公平的比例达到77.38%,农村贫困家庭认为最低生活保障评审是公平的比例达到73.48%。而非常同意或比较同意“最低生活保障资格认定靠关系、走后门”的城乡贫困家庭分别占比12.29%和13.27%,非常同意或比较同意“最低生活保障户隐瞒工作或收入”的比例分别为19.27%和15.03%,认为“最低生活保障工作人员不认真、不负责”的比例分别为11.1%和12.69%。总的来看,城乡贫困家庭对最低生活保障评审的公平性和执行情况评价较高,但仍存在最低生活保障政策执行不到位的问题。在最低生活保障对解决家庭生活困难方面,在城市选择“作用很大”和“作用较大”的最低生活保障家庭比例超过了80.18%,在农村,这一比例也达到了76.61%,可见,最低生活保障政策能够有效帮助贫困家庭解决生活困难问题。目前,在最低生活保障及其配套措施中,主要还是通过最低生活保障金来保障贫困家庭的生活。从城乡贫困家庭的角度来看,目前最低生活保障执行中存在的最大问题是“最低生活保障金太少”,其次是“家庭收入核查太繁琐”,可见,提标和简化审批手续对于贫困家庭来说是迫切的需求(参见表5-1和表5-2)。(二)最低生活保障对象的个人尊严和隐私价值并存通过对城乡接受最低生活保障家庭的考察来看,城乡最低生活保障家庭在最低生活保障的审核公示和领取过程中,并没有产生污名感。从表6可以看出,他们对最低生活保障的公示制度大多呈赞成的态度,城市和农村最低生活保障家庭呈赞成态度的分别高达89.67%和90.32%。同样,在领取最低生活保障的过程中,也没有产生明显的污名感,不论在城市还是农村,只有不到20%的最低生活保障对象表示非常同意或比较同意“吃最低生活保障有损个人尊严和隐私”,这可能一方面是由于人们的权利意识增强,另一方面也是由于随着最低生活保障制度上叠加有其他项目,最低生活保障制度“含金量”较高所致。但相当一部分最低生活保障对象在与人交往时会产生自卑感,并感到心情沮丧。在城市,有36.96%的最低生活保障家庭表示在与人交往时多少会有些自卑感,且有54.93%的最低生活保障家庭表示经常或有时会感到情绪沮丧、心情焦虑。在农村,有33.69%的最低生活保障家庭表示在与人交往时会产生自卑感,有54.67%表示会出现情绪沮丧和心情焦虑的情况(参见表7)。(三)“个人承担更多的责任来培养自己”为了分析最低生活保障政策是否会在某种程度上造成“养懒汉”的现象,本文考察了拥有有劳动能力家庭成员的最低生活保障家庭对就业的看法和接受就业服务的意愿,并与没有劳动能力的最低生活保障家庭作对比,在此基础上分析针对这部分最低生活保障家庭的劳动就业服务提供情况。城乡最低生活保障家庭劳动能力拥有情况见表8。从表9可以看出,总体来说,城乡最低生活保障家庭愿意为自己的生活负责,且有较强的就业意愿。但是在有无劳动能力的家庭之间有较大差距,有劳动能力的家庭明显更愿意为自己的生活负责且有较强的工作意愿。在城市,这部分家庭有85.32%表示很同意或比较同意“个人应该承担更多的责任来养活自己”,在农村,这一比例也达到84.03%。在城市,这部分家庭有90.82%表示很同意或比较同意“只有努力工作,才能够带来好生活”,在农村,这一比例更高,达到92.48%。可见,有劳动能力的最低生活保障家庭就业意愿较强,愿意为自己的生活负责,没有典型的“福利依赖”现象。在“您需要哪些帮助”这个问题中,本文选取了与就业服务有关的选项进行了综合,这里的就业服务包括“帮助家里劳动力找份工作”、“提供技能培训、指点致富门路”、“提供低息贷款或生产资金”以及“结对帮扶”,以此探讨城乡最低生活保障家庭接受就业服务的意愿。可以看出,虽然有劳动能力的家庭接受就业服务的意愿明显更强,但在城市和农村分别还有44.27%和35.19%的家庭没有提出需要接受提供的就业服务,这与他们强烈的自立与就业意愿相矛盾,因此,继续考察他们试图实现就业的途径和政府就业服务项目的提供情况。其中,关于实现就业途径的考察,在农村样本调查问卷中没有包括相关问题,因此,对这一问题的回答仅限城市样本(参见表10)。城市有劳动能力的最低生活保障家庭中的劳动力实现就业最常用的途径依次是自己灵活就业(38.4%)、亲友介绍就业(20.24%)和直接到用人单位应聘(15.13%),而真正借助社区和政府力量的比例非常小,选择“社区介绍就业”和“政府提供公益岗位”的比例分别只有7.81%和2.83%(参见表11)。从这些最低生活保障家庭接受过的就业服务项目来看,大部分家庭都没有接受过任何就业服务项目,在城市和农村,这一比例分别为77.97%和87.36%,农村有劳动能力的最低生活保障家庭接受就业服务的比重更低。在城市,有接近10%的家庭接受过免费培训和职业介绍,而在农村,所有的服务项目接受比例都不超过5%,最高的为免费培训,也仅有4.98%(参见表12)。五、政策建议:有劳动能力的最低生活保障对象能否就业服务第一,影响贫困家庭获得最低生活保障资格的因素是多样的,家庭经济状况、需求情况以及与村/居委会的关系都是重要影响因素。总体来说,城乡贫困家庭对最低生活保障评审的公平性和执行情况评价较高,但还存在政策执行不到位的问题。第二,目前,最低生活保障对解决家庭生活困难方面作用明显,同时,在最低生活保障的审核公示与领取环节并未给最低生活保障家庭带来污名感,但相当一部分最低生活保障对象在与人交往时会产生自卑感,并感到心情沮丧。第三,有劳动能力的最低生活保障对象依然具有较强的就业意愿和责任感。有劳动能力的最低生活保障家庭就业意愿较强,愿意为自己的生活负责,没有典型的“福利依赖”现象。从最低生活保障家庭接受过的就业服务项目来看,大部分家庭都没有接受过任何就业服务项目,相关就业服务还没有跟上,最低生活保障家庭成员大多还是通过自己的关系寻找工作。针对城乡最低生活保障政策执行的影响因素及效果的分析,本文提出如下政策建议:第一,强化对最低生活保障审批和执行环节的管理,避免由于与最低生活保障管理人员个人关系而产生的“人情保”和“关系保”。建立最低生活保障的公开透明性规则,建立监督、申诉机制及其问责机制,同时,还应适当简化最低生活保障资格的审批手续。第二,在社区中,为最低生活保障家庭营造良好的人际环境,并提供专业的心理疏导服务。最低生活保障家庭生活于社区之中,平时交往范围和得到的服务也多来自于社区。因此,可以以社区为基础,通过相关工作人员与这些家庭进行充分地互动与接触,克服他们与人交往的障碍,帮助其建立有益的社会支持和社会网络,同时,通过参与社区各种文体活动形式,融入社区生活,形成最低生活保障家庭与周围人员的良好人际环境。在必要时,还可以通过提供专业的心理疏导服务,帮助他们克服沮丧和焦虑心情。第三,通过提供多种就业服务激活有劳动能力的受助对象,促进其就业。鉴于有劳动能力的最低生活保障对象就业意愿较强与就业服务缺位的矛盾,一方面要加大就业服务项目的提供力度,另一方面要重视就业服务项目提供的针对性和培训效果。重点通过就业服务的提供来提高有劳动能力救助对象的就业能力,具体分析阻碍他们实现就业的因素,并根据不同的年龄层次、文化程度和身体状