新型农村社会养老保险制度试点地区比较研究

新型农村社会养老保险制度试点地区比较研究

一、新农保地区差异研究的意义2009年9月，国务院发布了《关于制定新型农村社会健康保险试点的指导意见》（国发[2009]第32号），中国的新型农村社会健康保险（以下简称“新型农村保险”）开始试行。政策实施4年来,我国新农保试点工作取得重大进展,2012年7月1日新农保制度全覆盖工作全面启动,新农保提前8年实现了制度全覆盖。同时也要看到,我国地域辽阔,区域间经济发展不平衡,地区间的新农保在基本政策、待遇水平等方面存在较大的差异,与党的十八大提出的“增强公平性”、“基本公共服务均等化全面实现”等目标背道而驰,因此研究新农保的地区差异问题,具有重要的现实意义。当前学术界对新农保地区差异的研究较少。薛惠元、王翠琴(2010)二、测试区域的选择标准、人口和经济状况1.新农保试点县的分布本文按新农保试点县(市、区)(以下统称试点县)的地域分布、经济发展水平、试点工作启动时间以及地方政策特色等标准,选取了8个有代表性的新农保试点县,分别为广东斗门区、浙江平湖市、山东临朐县、辽宁西丰县4个东部县市,黑龙江林甸县、河南西峡县2个中部县,贵州遵义县、青海湟源县2个西部县。平湖市早在2007年就自行开展了城乡居民社会养老保险试点,2010年依据国家和省里的文件出台了新的实施办法;斗门区、西丰县、西峡县、遵义县和湟源县为第一批国家新农保试点县;临朐县和林甸县为第三批。各新农保试点县的试点启动时间及实施依据见表1。2.8农民增收能力分析下面选取农村人口比重、农民人均纯收入、人均GDP、地方财政收入等指标对8个试点县进行比较。农村人口比重的高低,反映了新农保地方财政补助责任的大小和试点工作的难易程度,2010年平湖市农村人口比重较低(52.2%),其余县市比重较高(70%以上),意味着后者的地方财政补助责任及试点工作难度相对较大。农民人均纯收入一定程度上体现农民的缴费能力,斗门区、平湖市农民人均纯收入较高,缴费能力较强,而中西部地区农民人均纯收入较低,缴费会受到一定制约。人均GDP反映一个地区的经济发展水平,2010年人均GDP最高的为平湖市,湟源县最低,前者是后者的5.6倍。人均地方财政收入反映了地方政府财政支付能力,2010年平湖市人均地方财政收入最高,湟源县最低,前者是后者的近10倍,具体见表2。三、在区域一级，对新型农村保险区域进行了差距分析下面根据各地区试点方案,从基本政策、待遇水平、投入产出比等方面来比较分析新农保的地区差异。1.缴费档次对比。以林深度为代表的斗门区缴费标准,以典型低国发[2009]32号规定,新农保缴费标准目前设为每年100~500元5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次。湟源县、西丰县均按中央制定的缴费档次,即100元~500元/人·年共5个档次;林甸县除了100元~500元/人·年5个档次外,还规定缴费标准最高不得超过1000元/人·年。平湖市以上上年度嘉兴市农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入或两者之和的平均数为基数,按8%缴费比例公布3档绝对额为缴费标准,2011年其缴费档次分别为1015、1495和1975元/人·年;斗门区设置5个档次;临朐县、西峡县、遵义县设置8个缴费档次,具体见表3。(2)对于缴费档次补贴国发[2009]32号文件规定,“地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的,可给予适当鼓励。”从各试点县来看,斗门区按个人缴费额的35%进行补贴;平湖市按当期基数(上上年度嘉兴市农村居民人均纯收入)的5%给予补贴;林甸县、湟源县缴费补贴标准为30元/人·年,每提高一个缴费档次,补贴增加5元,但林甸县对于500元以上的缴费档次补贴标准仍为50元/人·年;临朐县、西丰县、西峡县和遵义县给予30元/人·年缴费补贴(见表4)。以2011年为例,平湖市政府缴费补贴标准为634元/人·年,斗门区最高补贴标准为462元/人·年,平湖市补贴标准是林甸县、湟源县最高补贴标准(50元/人·年)的12.7倍,是其他县最低补贴标准(30元/人·年)的21.1倍。(3)最低基础养老金标准国发[2009]32号确定的基础养老金标准为每人每月55元,地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准,对于长期缴费的农村居民,可适当加发基础养老金。从各试点县来看,斗门区为150元/月,西峡县和遵义县为60元/月,西丰县、林甸县、湟源县均为55元/月。平湖市最低基础养老金标准为60元/月,并加发缴费年限养老金,其标准为:缴费5年(含)以下的,按1元/年计发;缴费6年以上、10年(含)以下的,从第6年起按2元/年计发;缴费11年(含)以上的,从第11年起按3元/年计发。临朐县最低基础养老金标准为55元/月,但对缴费年限累计15年以上的,每增加1年,每月加发2元基础养老金(具体见表5)。8个县市中,斗门区基础养老金水平较高,相当于平湖市缴费35年的基础养老金水平,是西峡县和遵义县的2.5倍,是其余县市(除临朐县)的2.7倍。(4)政府对农村重度残疾人缴费困难群体的补贴对特殊人员的补贴主要体现在对农村重度残疾人等缴费困难群体以及对独生子女户、双女户、部分高龄老人的照顾上。国发[2009]32号规定对农村重度残疾人等缴费困难群体,地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。除平湖市外,各县市都将重度残疾人纳入补贴范围,为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。另外,斗门区还将低保户纳入补贴对象范围;平湖市根据农民有无土地及年龄大小增加基础养老金和养老金补贴;西峡县对农村独生子女户和双女户家庭在不同年龄阶段给予不同数额的补贴(具体见表5)。2.待遇水平的比较(1)新农保障型农民增收养老金由于各县市新农保试点工作启动时间不同,此处假定2011年为参保年份。为便于比较,设立一个“标准人”。该“标准人”于2011年(25岁)参加新农保,连续缴费35年(至2046年)年满60岁开始领取养老金。同时做出以下假设:缴费在期初;基础养老金水平根据经济增长率每年调整一次,缴费标准根据农民人均纯收入增长率每年调整一次。在不考虑集体补助的情况下,该“标准人”年满60岁时领取的养老金月标准为:其中,P根据《中国县(市)社会经济统计年鉴》的历年数据,可以计算出2001~2010年间8县市农民人均纯收入年均增长率,分别为斗门区9.7%、平湖市12.0%、临朐县12.3%、西丰县14.8%、林甸县29.5%、西峡县14.7%、遵义县11.8%、湟源县15.9%。可以看出,2001~2010年间8县市农民人均纯收入年均增长率都比较高,除斗门区外均在11%以上。显然,这些数据不符合未来发展的可能。由于农民收入水平与经济发展水平高度相关,这里以经济增长率代替农民人均纯收入增长率。参照高盛全球首席经济学家吉姆·奥尼尔预测,这里假定2011~2046年间经济增长率g为6%;将相关参数带入1式可以得到各县市的养老金水平。从表7可以看到,各县市养老金水平之间存在较大差距。从最低缴费档次来看,“标准人”缴费35年后所领取的养老金,平湖市最高(2648元/月),林甸县、西丰县、湟源县最低(607元/月),前者是后者的4.4倍。而2010年平湖市人均GDP分别是林甸县、西丰县和湟源县的4.6倍、3.9倍和5.7倍(见表2),平湖市与西丰县养老金水平的差距超过了经济发展水平的差距。从最高缴费档次来看,临朐县养老金最高(4581元/月),西丰县最低(1263元/月),前者是后者的3.6倍,而人均GDP前者仅为后者的90%,呈现出经济发达的地区养老金水平反而低的现象,其原因在于新农保政策设计不同造成的。(2)养老金/当地上年度农民增收这里采用交叉替代率的定义,即新农保替代率=农民年满60时领取的养老金/当地上年度农民人均纯收入。于是,替代率RR的测算公式为:其中,P为“标准人”年满60岁时领取的养老金月标准,Y3.缴费档次对投入产出比的影响新农保投入产出比反映农民参加新农保收益状况,影响到农民参保积极性。仍以“标准人”为例,新农保投入为参保农民每年的缴费,产出为年满60岁后领取的养老金,假定该“标准人”60岁的平均预期余命为139个月,则其总投入I和总产出O分别为:将相关数据代入4式可得各县市最低和最高缴费档次下的投入产出比。表7显示,不同缴费档次的产出投入比存在差异,基本趋势是缴费档次越低,产出投入比越高,其部分原因是随着缴费档次的提高,政府缴费补贴率不断下降。以100元/年为例,西峡、遵义、林甸、西丰、湟源的投入产出比都在5以上,而缴费标准较高的斗门区、平湖市,以及其余县市最高缴费档次的投入产出比都较低。四、结论和政策建议1.缴费补贴标准存在差异通过对东中西部8个新农保试点县的政策比较和实证分析,本文得到以下研究结论:(1)各地新农保缴费档次、一般缴费群体的政府缴费补贴标准、特殊人员补助政策等均存在差异,东部富裕地区最低缴费档次水平较高。(2)新农保替代率地区差距明显,东部富裕地区最低缴费档次的替代率大大高于中西部地区;中西部地区最低档和最高档缴费标准的替代率差距高于东部地区;部分地区间养老金水平的差距超过了经济发展水平的差距。(3)各地投入产出比随缴费档次的提高而降低,东部地区最低缴费标准的投入产出比低于中西部地区。2.关于政治建议为缩小新农保地区差距,实现新农保在全国范围内的均衡发展和基本服务的均等化,提出以下政策建议:(1)月补助的不公平中央财政对中西部地区给予55元/人·月的基础养老金,对东部地区给予27.5元/人·月的补助,这种补贴方式虽然考虑到我国经济发展的区域差异,但是会造成新的不公平。因此,应合理分配财政资源,增加对东部贫困地区的补贴,适度减少对中西部经济实力较强而养老负担并不大地区的补贴,以缩小区域差异,促进新农保在全国范围内的均衡发展。(2)养老保险制度新农保试点4年来,国家没有调整过中央基础养老金标准。很多地区尤其是经济落后地区仍然采用的中央基础养老金标准(55元/月),在物价不断上涨的情况,直接导致农民实际购买力的下降。与此形成鲜明对比的是,企业职工基本养老保险却做到了连续9年调整。因此,应尽快建立新农保基础养老金的动态调整机制,基础养老金调整系数应适当高于物价上涨率,同时在不损失经济效率的前提下,使农村老年人分享到经济发展成果。(3)部分农民选择较低的缴费档次,进一步延长新农保待遇水平的差距新农保设置多档缴费标准,有利于增加农民的选择范围。但在实地调研中发现,受到收入水平低、政府激励机制不健全、对政策缺乏信任、宣传不到位等因素的影响,有相当一部分农民倾向于选择较低的缴费档次,这会进一步拉大新农保待遇水平的差距。因此,笔者建议:第一,适时提高最低缴费标准,引导农民选择较高的缴费档次;第二,建议按照当地上年度农民人均纯收入作为缴费基数,采用比例费率制,对符合参保条件的群体实行强制参保。(4)收入渠道较少,未能发挥特殊群体参保补贴作用农村计划生育家庭为控制人口过快增长、稳定低生育水平做出了巨大贡献,政府理应保障他们的养老需要;与其他社会成员相比,农村重度残疾人、低保户等