【普华永道】普华永道粤港澳大湾区系列报告

000010111111010000010打造透明数字政府1111101000000000111111111000000011100000111010发展活1力数字经0济101101110010000111111100普华永道粤港澳011100111100000大湾区系列报告0110000111100010100011100001100001100011000001011110111110101110001001100110011001000001000000100010011001001100000000110110100100001010101010100

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010101010101010101000111000110001001111101101001110110001111101100110000100010010引言本报告包含三大部分。前言部分，论述背景环境，全球数字经济看中国、中国数字经济看广东及粤港澳大湾区，支持数字经济发展的数字政府、数据生态建设有待加强。发展方向部分，探讨广东省及大湾区政府如何通过自身数字政府建设、加强数据治理能力来营造安全、多元、充满活力的数据生态，推动区域数据归集整理─开放流通─创新应用层面的闭环发展。最终通过数据生态建设支持产业生态建设和数字经济发展。总结部分，阐述值得重点关注的几点建议，供广东省及大湾区政策制定者和有关方面参考，并阐述建议的重要性与意义。|打造透明数字政府、建设多元数据生态、发展活力数字经济摘要数字经济成为全球竞争的聚焦点，广东省及大湾区的数字经济在国内整体领先的同时，可能需要进一步加快数字政府建设，促进区域数据生态基础设施逐步完善。在此背景下，通过G端（政府）的数据治理能力建设，推动B端（企业）与C端（个人）数据的融合发展、创新应用，形成区域数据生态、赋能经济数字化发展刻不容缓。具体来说，我们为广东省提出以下几点建议：

广东尤其是大湾区各政府从政策规划和技术角度出发，从自身数据的归集与整合入手，为数据的后续应用打下扎实的数量与质量基础。在海量高质量数据的前提下，以政府为示范引领公共数据开放，鼓励企业和机构数据合规流通，实现高效的数据共享与开放，为数据应用创造便利条件。在开放的基础上，打造数据应用的生态圈，以价值为导向，探索医疗数据整合，加速普惠金融等应用场景，赋能民生与企业的发展。广东省及大湾区政府可以在中国树立标杆，率先打通政府数据的归集与整合─共享与开放─应用与创新，特别关注数据应用的深度和广度，在推动区域数字经济发展的同时引领中国政府数据开放创新的领先实践。普华永道粤港澳大湾区系列报告 | 3前言：数字经济的发展背景 1发展方向：建设大湾区数据生态 4环节一：政府强化自身建设优化数据归集整合 4发展挑战：数据孤岛问题突出、数据整合种类单一 4发展借鉴：美国的数据管理组织保障、欧洲的数据池建设 5发展建议：完善顶层规划、规范归集整合 5环节二：引领数据合规开放，促进数据流通共享 6发展挑战：数据开放程度有限，安全可信流通平台缺失 6发展借鉴：美国开放优先级、欧盟GDPR、上海数据交易中心、德国行业数据流通 7发展建议：规范标准制度、推动分级开放、建设流通平台 9环节三：政府企业协作共建，场景导向释放数据价值 10发展挑战：数据应用单一、数据融合程度较低 10发展借鉴：苏州小微企业数字征信实验区、美国医疗数据平台 10发展建议：政府牵头企业参与、聚焦场景释放价值 11总结：政府数据闭环先行赋能数字经济生态圈 12联系我们 15普华永道粤港澳大湾区系列报告 | 1前言：数字经济的发展背景打造数字政府、建设数据生态、发展数字经济101110000101000100101

全球数字革命正在以前所未有的速度和规模重塑经济发展与生产生活方式。数据作为“新石油”，已经成为价值创造的新驱动要素。政府作为重要的监管方、数据资源管理方、服务提供方和平台建设方，在构建区域数据生态、促进数字经济的进程中发挥日益重要的作用。中国信息通信研究院发布的《G20国家数字经济发展研究报告2018）》显示，中国数字经济总量达4.02万亿美元，增速16.44%，总量和增速均位居G20国家第2位。虽然中国数字经济发展势头良好，但是政府自身的数字化建设与领先国家相比依旧有比较大的差距。根据2018年东京早稻田大学数字政府研究所与国际CIO学会联合发布的《第14届（2018）国际数字政府排名评价报告》，尽管中国数字政府排名上升了12位，但仍然只位列第32名。与主要发达经济体相比，中国的政务数字化发展进程缓慢，主要指标基本上都落后于发达国家,以下10个指标是度量数字政府的主要因素。政府数字化能力建设滞后将可能影响数字经济的长期发展。1.网络基础设施6.数字政府推广2.管理优化及效率7.数字参与程度3.线上服务/应用程序8.开放政府数据4.国家门户网站/主页9.网络安全5.政府首席信息官10.新兴信息通讯技术财新智库发布的数字经济产业指数显示，广东在全国各省的数字经济中排名第一，数字经济融合指数较高，主要体现在工业互联网、智慧供应链、共享经济和金融科技等方面。与此同时，广东在数字经济的几个领域表现较为逊色，包括溢出指数排名全国第六。（其它产业利用数字经济产品作为中间品的比例）即数字经济产业对其它产业的推动作用，基础指数排名全国第三（度量从数据的获取、传输、存储和使用四个角度来衡量数字经济基础设施的增长）。|打造透明数字政府、建设多元数据生态、发展活力数字经济2019年5月各省数字经济指数219311431002902868611604547678484458457434414413397365331293279277247212171147144142104593330广东省北京市江苏省上海市浙江省山东省湖北省安徽省四川省天津市陝西省福建省湖南省河南省吉林省重庆市辽宁省云南省江西省河北省广西状族自治区海南省黑龙江省山西省内蒙古自治区贵州省甘肃省新疆维吾尔自治区宁夏回族自治区青海省西藏自治区来源：财新智库2019年5月各省溢出指数比较5.155广东省江苏省上海市北京市浙江省广东省湖北省重庆市湖南省安徽省四川省云南省陝西省江西省山东省福建省辽宁省吉林省河南省广西状族自治区黑龙江省海南省新疆维吾尔自治区河北省西藏自治区山西省宁夏回族自治区甘肃省内蒙古自治区贵州省青海省广东省及大湾区的数字经济引领全国，进一步发展可能需要加快数字经济的核心资源─数据资源的整合、共享、开放与应用。因此，我们建议，通过提升广东数字政府建设水平，打通G端（政府）、B端（企业）与C端（个人）数据的归集与整合，推动共享和开放，从而促进数据的流通乃至应用，为中国发展数字经济提供标杆和示范。普华永道粤港澳大湾区系列报告 | 3发展方向：建设大湾区数据生态环节一：政府强化1自身建设优化数据归集整01合01011110100001000100101

发展挑战：数据孤岛问题突出、数据整合种类单一近年来，虽然各地出台相关引导政策，推动数据归集、整合工作，但推行过程中存在数据整合难、部门间配合不够积极等问题，数据孤岛现象普遍存在。各企事业单位、委办局、区域政府在点、线、面层面形成的数据缺乏统一规划与标准，在重复劳动的同时无法打通数据的归集与有效治理，最终导致“数据烟囱”林立。与此同时，归集数据主要为政府内部的IT数据为主，而城市管理、公共安全领域产生的大量非结构化感知数据则尚未纳入数据整合范畴。伴随5G、物联网等技术发展下基于物的感知数据高速增长，其应用价值不断提升。在“数据爆炸”的未来，数据整合将可能成为一个更为严峻的问题。根据复旦大学《2019中国开放数据指数报告》数据准备度排名，广东数据法规与政策完善度、组织与执行效率、标准规范制定方面相对较滞后。复旦大学《2019中国开放数据指数报告》数据准备度排名19.1 18.711.8 11.6 11.1 10.5 10.28.06.84.2贵州注：数据开放准备度按法规与政策完善度、组织与执行效率、标准规范制定程度评价|打造透明数字政府、建设多元数据生态、发展活力数字经济发展借鉴：美国的数据管理组织保障、欧洲的数据发展建议：完善顶层规划、规范归集整合池建设在组织层面，由省大数据管理局或大湾区层面牵头，完善的组织架构与清晰的权责分配是打破信息孤岛制定切实和落地的政策与行动计划，分步有序地推的重要支撑。以美国的数据管理和开放组织建设实进部门数据主动归集。同时，设立首席数字官岗位，践为例，政府数据管理、开放工作属于电子政务建设统筹各部门进行数据整理与归集，整合决策权与技的管理体系范畴。政府通过完善组织架构明确权术能力，推进数据的沉淀工作，并保障数据的大众可责，确保工作的有效推进。其数据开放工作由美国行获得性与机器可读性。政管理和预算局(OMB)负责实施，同时设立联邦首在技术层面，建立统一的数据中台，将数据沉淀至统席信息官(CIO)、联邦首席技术官(CTO)等关键岗位，一的数据池中的同时，对所归集数据进行清洗、加负责提升数据整合度与开放度。在各政府机构中（如工、结构化处理，为下一步数据的使用提供前提美国的总务管理局）同样设置了首席数字官（CDO）条件。岗位，赋予相应的决策权应对各部门数据开放和应用过程中的障碍，统筹部门层面的数据行动。跨部门协作方面，联邦首席信息官建立协调工作组，OMB也成立了跨部门的高级顾问组，成员包括首席信息官委员会、机构间统计政策委员会、联邦地理数据委员会等多个部门的代表。通过明确的分工与跨部门协作机制的建立，保障各行政部门数据的及时发布和共享。当然，美国的架构除中央政府可以借鉴外，同样适用于广东省及大湾区。建立统一的数据中台（指通过数据技术，对海量数据进行采集、计算、存储、加工，同时统一标准和口径）是数据整合的有效保障。在2012到2014年期间，意大利、西班牙、瑞典、土耳其四国政府资助开放数据体系结构和基础设施项目(即Open-DAI,OpeningDataArchitecturesandInfrastructures)，通过建立统一的中台与数据池，旨在打破各政府部门间的数据孤岛现象。其架构优势在于通过创建一个可扩展的中台架构，在不破坏原有部门底层数据系统的基础上，将数据汇聚到统一的云平台中。新的应用与服务可以基于该平台而继续开发。普华永道粤港澳大湾区系列报告 | 5环节二：引领数据合规开放，促进数据流通共享

发展挑战：数据开放程度有限，安全可信流通平台缺失数据开放而言，当前中国（包括广东及大湾区）数据开放平台的数据集、发布部门的数量与发达经济体相比存在差距，数据格式单一、体验差、时效性弱，未能满足数字经济的发展需求。美国政府数据集数量达23万个、发布部门172个、分类检索方式9个。相比较而言，广东数据采集3615个、发布部分40个、分类检索方式3个，整体和上海、贵阳处于同一水平。开放程度的不足首先是由于缺乏政策立法等顶层规划要求，其次从短期实践的角度，未引入按优先次序的“分级分类”开放机制也导致发布的有限数据价值不高等问题。国内外政府数据开放平台对比（数量维度）1数据集数量发布部门数量分类检索方式美国2324311729英国41522135312中国北京1302562中国上海2111452中国贵阳3001515中国广东40336151《中外政府数据开放比较研究》，，.uk，，，，等，数据截至2019年8月|打造透明数字政府、建设多元数据生态、发展活力数字经济国内外政府数据开放平台对比（质量维度）数据格式时效性美国PDF/CVS/ZIP等几十种格式，支持在线预览实时更新英国HTML/CVS/WMS/WCS/XLS/PDF/XML等，实时更新支持在线预览中国北京XLSX/CVS等，支持在线预览更新不规律、时间不均衡中国上海常见格式，不支持在线预览更新不规律、时间不均衡中国贵阳XLSX/CSV/JSON/XML/RDF，不支持在线更新不规律、时间不均衡预览中国广东JSON等，不支持在线预览更新不规律、时间不均衡数据流通平台建设方面，对比贵阳、上海等城市，广东省在数据流通、交易环节发展略显滞后。数据合规交易行业规则、交易标的合法性、资产评估与定价规则等透明公开的流通机制有待进一步明确。法律监管的层面，广东省乃至全国在数据管理方面存在法规欠缺、监管不足的现象。导致用户信息过度采集、个人敏感信息泄露、信息暗网出售等数据安全问题显现。数据资产化，即数据资产确权、评估、定价、质押、抵押方面有待进一步明确。虽然国家已出台《数据安全管理办法(征求意见稿)》，但广东省可以结合本省实际，积极探索并引领数据监管与隐私保护的监管落地。与此同时，数据交易面临着全国范围内全行业需共同面对的黑市操作的冲击。在黑市交易泛滥的背景下，据专家估算正规大数据交易额只占约总成交量的1%。在有效监管的机制保障下，交易平台的搭建将促进大数据交易的公开透明，助力大数据的产业化发展。目前，广东省国资委下属国有企业成立了广东粤数大数据有限公司，落地广东数据交易平台，目前尚未上线。在未来建设中，广东可能需要进一步明确的数据交易行业规则、交易标的合法性、资产评估与定价规则将带来透明公开的流通机制，并进一步拉动广东及大湾区整个大数据链条的完整性与丰富度提升，从而在全国发挥示范性作用。

发展借鉴：美国开放优先级、欧盟GDPR、上海数据交易中心、德国行业数据流通从数据开放政策立法的角度，法律的明确是推动政府部门开放数据的重要推动力。2009年1月，美国时任总统奥巴马签署《开放透明政府备忘录》提出了政府数据开放“透明、参与、协同”的三大原则，开启了国际政府机构数据开放的先河；随后，2012年进一步出台《电子化政府执行策略》，明确将政府数据通过互联网平台进行开放；在2014年出台《美国开放数据行动计划》，对数据开放工作进行全面落地。从数据开放优先级的角度，由于数据短期内无法做到完全的开放，如何处理开放的优先级是政府部门关注的要点。美国的卫生与公共服务部(HHS)邀请公众参与数据开放优先级的排序，从而帮助自身更好地了解开放数据的价值并指导自身工作，开展“需求驱动的数据开放”(DemandDrivenOpenData)项目，旨在通过建立机制让业界与学术界更好地与政府部门互动，提出其数据需求。在资源有限的情况下，卫生与公共服务部以应用场景为导向，确保每次的数据发布对数据使用者而言将立刻产生价值。从交易中心建设的角度，例如，上海首先明确了由上海大数据中心承担政务数据、行业数据、社会数据等各方数据归集和应用融合工作。其次，大数据中心研究数据采集、传输、存储、挖掘、展现等技术，拟定数据资源归集、互联、共享、应用等技术标准和管理办法。同时，承担上海政务信息系统整合相关工作，建设全市统一政务服务数据共享交换平台，开展跨地区、跨层级、跨部门的数据共享交换和应用。普华永道粤港澳大湾区系列报告 | 7上海市政府大数据管理模型梳理各区、市数统一汇总管理跨建立内部共享机建立对外开放机数据的挖掘分析推进建设智慧据资源，形成数区域、跨领域的制和渠道制和平台和应用政府据资源目录政府数据(来源：上海市《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》)上海数据交易中心建立了良好声誉与公信力，并与公的国际数据空间联盟通过产业联盟方式，搭建了一安部三所联合开发数据标记技术，提供领先的数据个安全、可信、合规的数据交换平台，吸引了上百家大保护与合规流通渠道，保障数据交易运营安全。德国型企业、研究机构、政府机构参与数据流通、融合。上海市公共数据开放门户架构图行业应用场景普惠金融 ...数据组织服务数据搜索引擎上海市公共数据开放门户上海市大数据中心公共数据资源平台上海市四大基础库49个政府机构数据资源|打造透明数字政府、建设多元数据生态、发展活力数字经济上海市“十三五”智慧城市建设总体框架智慧社区 智慧商圈 智慧新城 智慧园区 智慧村庄智慧交通智慧健康智慧教育智慧养老智慧文化智慧旅游智慧就业智慧气象综合管理信息化食品安全信息化环境保护信息化公共安全信息化智能化城市生命线智慧智慧生活普惠高端经济智慧精细协同智慧治理 政务

互联网金融智慧航运智慧商务智慧企业智慧制造公共数据开放电子政务一体化网络服务能级公共信用信息平台公共服务渠道新一代讯息基础设施数据资源新一代技术信息产业网络安全光纤宽带政务数据集成电路综合监控与应急响应无线城市公共数据高端软件管理制度与环境物联专网社会数据新型显示安全测评与认证通讯枢纽政府商事民生服务云计算网路安全技术与产业技术研发与产业智能装备从数据交易监管的角度，欧盟的GDPR提出了全面的依据。在基于国内《数据安全管理办法（征求意见监管规则，涵盖数据的归集、交易、使用等的各个环稿）》的大前提下，广东省及大湾区可以根据当地的节。GDPR明确了七类可视为个人敏感数据的数据类具体情况和实际需要，制定地方性法规，进一步加强型，从种族、民族、性取向，到个人生物识别技术和数据安全相关办法在广东的适配和落地，为数据生基因数据都被涵盖在范围内。从数据交易的角度，其态的建设与发展提供法律保障。对跨国的数据交易提出了更高的监管要求，规避因其次，政府数据的开放不可能一蹴而就，数据分级其他国家法律保障不足而导致数据被滥用的风险。分类开放过程中的优先级可以参考国外案例，建立对违反GDPR的条例明确规定了“高达2000万欧元与潜在数据使用者的充分沟通机制，建立应用场景的巨额罚款或4％的全球年营业额（以较高者为清单，有效帮助政府部门聚焦内部资源在最优先的准）”的惩罚条例。数据需求上。发展建议：规范标准制度、推动分级开放、建设流通最后，加快省级数据流通平台的落地。合理利用政府平台背书、技术手段、法律监管等机制，推动数据合规流首先，政府数据的开放需要立法层面的推动，广东作通与交易；鼓励国有企业、行业协会等逐步加入数据为拥有地方立法权的经济大省，在数据开放法规建共享生态，促进政府和企业数据融合与应用。设方面可率先布局，为各部门的数据开放提供法律普华永道粤港澳大湾区系列报告 | 9环节三：政府企业协作共建，场景导向释放数据价值发展挑战：数据应用单一、数据融合程度较低当前广东省“粤省事”民生服务和“粤商通”惠企服务的两个平台已初步建成，并取得一定成效。然而，整体来看，应用场景有限以及应用程度不深是未来进一步发展面临的挑战。目前广东省大数据应用项目相对有限，项目中超七成为大数据平台及基础设施建设类，应用层面的软件开发不足5%。而从应用场景来看，对比国内外领先实践，在比如民生类应用（医疗、教育）、治理类应用（智慧城管）等的数据应用建设仍有待深入。另一方面，对比少数领先地区通过协调G端、B端和C端数据融合以形成在金融、医疗等关键领域数据驱动的应用，目前广东省政府联合企业推动G端和B端、C端数据融合的力度较小、市场化程度较低、创新协作较弱。以医疗为例，广东省目前新一轮机构改革成立省医保局，突出医保对医疗收费风险管控、成本监管的作用。推动医疗、医保、医药数据互联互通、实时共享，完善全省统一参保、征缴、药品集中采购等数据源采集机制，实现对医院全民健康档案库、电子病历库、药品库、医用耗材库以及定点药店“进销存”等数据源全口径采集，该项目由省医保局牵头，目前在前期研究课题阶段，但尚未进行项目立项，整体进度相对缓慢。

发展借鉴：苏州小微企业数字征信实验区、美国医疗数据平台、上海市“健康云”区域医疗一体化苏州自2016年10月成立苏州征信体系试验区，20195月正式获央行批复成为全国首个小微企业数字征信实验区。建设模式上，苏州明确由苏州市金融办、央行苏州支行、苏州企业征信服务有限公司负责实施征信系统，归集全市78个政府部门和公共事业单位约1.7亿条信用数据，为42家银行、担保等金融机构提供更为精准的金融风控，最终为小微企业提供授信服务。截至2019年5月末，已累计为1万多家企业提供授信近6000亿元。美国卫生与公众服务部的国家卫生研究院(NIH)致力于通过建立开放的数据平台，支持医疗研究成果的共享，加速研发到应用的转化试验。国家卫生研究院正在测试打造“Datacommons”（数据共用）软件平台，方便医学科研工作者存储、获取与分享生物医药领域的数据。在此平台上，来自不同领域、地域的科研工作者可以相互协作。国家卫生研究院作为政府机构，承担了建立平台基础设施，制定数据的格式、使用与安全标准的责任，运用数据开放理念在医疗领域实现了创新应用。此外，上海打造“健康云”满足了社会公众在就诊、配药、结算等方面的区域一体化便利需求。伴随2018年卫健委出台《进一步改善医疗服务行动计划（2018-2020年）》、《关于公立医院开展网络支付业务的指导意见》等指导文件，区域医疗一体化成为发展大方向。上海卫健委委托专业公司（万达信息），打造包含医疗云、医保云、医药云、健康云等在内的“四云合一”体系，满足了公众的就医需求。|打造透明数字政府、建设多元数据生态、发展活力数字经济上海市“健康云”区域医疗一体化闭环示意图线下诊疗医联体远程医疗覆盖领域：医疗市级医院 实现三甲医院和社区医院信息互联，实现远程医疗社区医院线下配药慢性病处方药$外流系统药店覆盖领域：医药医保实现医疗机构和药店信息$互联，患者在医院看病后市级医院可到任意一间社区定点药商保公司房取药信息来源：文献研究，财通证券，普华永道思略特分析

商保结算覆盖领域：商保为医疗机构和保险公司提$医院供结算功能商保公司医保结算医保控费系统覆盖领域：医保$实现医疗机构和医保信息医院互联，在医疗过程的支付医保时发挥“医保控费”功能发展建议：政府牵头企业参与、聚焦场景释放价值从规划层面，一方面应全面涵盖当前与未来数据应用场景的核心价值点，出台省政府层面的智慧城市整体规划，明确在智慧政务、智慧民生、智慧治理、智慧经济等领域的功能覆盖，融入5G等领先技术，从顶层规划的角度优化布局与战略思考，为政企合作推进数据融合应用提供方向指引。另一方面，可考虑明确定义政府在其中扮演的角色，厘清政府或企业市场化主导的发展模式，为规划的落地提供指导。

同时，在打造数据生态方面，广东省政府可以聚焦金融、医疗等重点应用场景，例如推动“中小企业融资平台”等项目加速落地。同时，动员企业、NGO（非政府组织）、科研单位、媒体等机构全面合作，推动创新要素的聚集与融合。在联合多方机构为开放的数据寻找并明确创新的应用场景后，政府考虑承担生态圈基础设施建设者的角色，同时建立机制将合作模式常态化。普华永道粤港澳大湾区系列报告 | 11总结：政府数据闭环先行赋能数字经济生态圈101000010001001

综上所述，虽然广东省及大湾区在数字经济发展方面已经走在了全国的前列，但是由于中国整体数字政府建设落后于国际领先水平，广东省及大湾区需要进一步提升政府数字化、推动数据生态建设以支持数字经济的长期可持续发展。我们建议：广东尤其是大湾区各政府从政策规划和技术角度出发，从自身数据的归集与整合入手，为数据的后续应用打下扎实的数量与质量基础。在海量高质量数据的前提下，以政府为示范引领公共数据开放，鼓励企业和机构数据合规流通，实现高效的数据共享和开放，为数据应用创造便利条件。在开放的基础上，打造数据应用的生态圈，以价值为导向，探索医疗数据整合等场景应用，同时加速普惠金融等应用场景落地，赋能民生与企业的发展。广东省政府在数据经济的生态中扮演至关重要的作用。作为数据的提供方、数据的应用者、数据开放生态的推动者、政策法规的制定者，我们建议省政府及大湾区率先垂范，打通数据归集与整理-开放与流通-创新与应用的闭环，并积极推动整个生态圈的繁荣与发展。开放的数据生态将提升政府与企业的可靠与信誉度，优化政府或企业的决策效率，并为企业及创业者带来创造优质的服务或颠覆性产品的更多可能，最终全面推动全省数字经济的发展。最后，广东及大湾区的数字化经济建设在全面铺进的基础上可能需要灵活针对性的模式。数字化经济发展，将从数字化基础设施、数字化智能应用、数字化思维和业务模式、数字化创新孵化机制以及数字化管控体系等多个方面入手，借助当前各方面专业技术能力资源，为数字经济的发展快速打造优质健全的环境。在这个进程中，政府和企业需要的专业服务及咨询的内容和模式，因为组织架构、行业、企业特点不同而具有较大差异。普华永道中国和全球网络在这些方面积累了丰富经验，我们可以为政府部门和企业提高多种形式的服务，详见下图。|打造透明数字政府、建设多元数据生态、发展活力数字经济企业类型和发展特点还没有