荷兰兰斯塔德国际多中心城市群的重要代表

荷兰兰斯塔德国际多中心城市群的重要代表

空间规划是最高的空间规划。空间规划的编制和实施是国外发达国家和地区控制空间秩序的重要依据，也是空间发展秩序的标准化趋势。荷兰地势低洼,土地资源稀缺,一直高度重视国土空间的集约高效利用,通过精细的空间规划实现国土资源的合理开发和利用,堪称世界空间规划的典范。荷兰是西欧人多地少的经济发达国家。虽然该国国土面积不足4.2万平方公里,但却承载着1674万人口,人口密度400人/平方公里。荷兰80%的人口居住在人口2万以上的都市化地区1编制空间规划成为解决发展空间受限问题的现实需要优化空间结构,提高国际竞争力是编制兰斯塔德地区空间规划的根本动因。二战后,荷兰为尽快恢复重建,制定了非均衡的区域发展战略,使西部的兰斯塔德成为国家经济发展的火车头。在国家空间发展政策引导下,人口和经济活动进一步向阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支等城市组成的兰斯塔德城市群集中,使得该地区的城市盲目扩张,住房问题日益突出。编制空间规划成为解决发展空间受限的现实需要。对荷兰政府而言,着力建设和优化兰斯塔德的空间结构,就是要形成与伦敦、纽约、巴黎、东京等国际大都市相抗衡,以城市群的整体优势参与国际竞争,提高荷兰在国际竞争中的地位和层次,同时,避免单核国际大都市带来的“膨胀病”,创造一个生产、生活和生态协调发展的宜居空间2兰斯塔德地区的发展荷兰是较早编制空间规划的国家。荷兰政府于1951年成立了西部工作委员会,规划兰斯塔德地区的空间发展。1958年,该委员会颁布了兰斯塔德发展纲要,提出将兰斯塔德地区建设成为一个多中心的绿色大都市,即保留历史风貌,在各城市之间设立绿色缓冲带,严格保护城市圈内的农业区。多中心的绿色都市圈思想,影响着荷兰空间规划政策的演变2.1强化“黑色职能”,使土地更加符合生态保护的政荷兰通过空间规划的方式严格土地用途管制。空间规划分为国土规划、省级区域规划和市级土地利用规划三个层次,分别用“红色职能”、“绿色职能”和“黑色职能”来表示。“红色职能”是市政府在城市建设中对通过市地重建和农地转用来实施空间规划;“绿色职能”是指省政府负责改善农村地区的土地利用结构,使其更加符合经济效益与生态效益的统一,包括农业用地的规划、自然保护区风景区和生态环境的规划;“黑色职能”是指政府负责修建基础设施建设项目,一般是由省政府负责。中央政府只负责规划框架的制定和对各级政府规划实施进行监督,其本身不参与土地开发活动荷兰重视发展边界与保护边界的控制,划定了“红线”和“绿线”。“红线”用来划定城市及其发展区,以控制城市蔓延,同时避免中心区的“绿心”被蚕食。“绿线”用来划定城市发展过程中要保护的特殊生态或景观。绿线范围内的地域都是受保护的区域,禁止任何违规的开发建设。“红线”和“绿线”的划定,既有利于控制城市发展边界,又有利于保护生态景观有限的地表空间使兰斯塔德的发展空间受到限制,在严格的空间管控制度下,土地供需矛盾突出。为拓展发展空间,防止该区进一步城市化和提高国土承载能力,荷兰政府进行了更大规模的调查和系统利用地下空间的可能性研究,主要目的包括优化空间功能结构、提高生活环境质量和达到更有效地利用空间2.2持续围海造地荷兰政府在编制第二次空间规划政策文件时提出了“有集中分散”的基本原则,促进兰斯塔德地区的人口和经济活动沿便捷的交通干线向外扩散,尤其向正在开垦土地和新建交通干线扩散。第三次空间规划又提出“有选择的经济增长”的基本原则,将14个城镇作为生长中心。兰斯塔德地区的空间规划强调重组经济的同时必须加强空间规划的协调,重视环境保护,将居住生活中心全部布局在“绿心”之外,改变都市增长方式,实行了紧凑都市政策,通过集约型经济增长的方式提高荷兰的国际竞争力。为了扩展生存空间,荷兰长期与海搏斗,开展了大规模、持续的围海造地。几百年来,荷兰修筑的拦海堤坝长达1800公里,增加土地面积60多万公顷,如今荷兰国土的20%是填海造出来的。虽然围海造地创造了巨大的经济和社会效益,但也带来了一系列生态环境方面的负效应3兰斯塔德区域空间规划的效果3.1个乡村型街区的通勤距离城乡分布呈现城市在外、郊区在内的特征。兰斯塔德都市区在空间分布上呈现多中心结构,城市共享一个乡村型的郊区,4个主要城市和其他8个城镇分布在该区的周围。4个大城市的通勤距离较短,位于这4个城市间的8个中等规模城市相邻距离大约25公里。该城市圈中间有一个接近3000平方公里的绿色核心,70%用于养殖、谷物和花卉种植、民俗旅游产业,30%用于居住,形成了一些小城镇和村庄3.2兰斯塔德地区的空间组织兰斯塔德地区的4个大城市各有各的特殊职能,城市之间不具有层次结构,因此也不存在首位城市,从而形成城市地域结构的多核心化。虽然阿姆斯特丹是首都,但中央政府的驻地在海牙,阿姆斯特丹只是一个金融、贸易和文化中心;鹿特丹是世界第一大港;海牙是荷兰中央政府和若干国际组织的驻地;乌得勒支则是全国的铁路枢纽,同时是会议和贸易展览中心。该地区城市群的特点是把一个城市所具有的多种职能分散到大、中、小城市,形成既有联系、又有区别的空间组织形式,以保持整体的统一性和有序性。有调查资料表明,从1995年至今,兰斯塔德地区居民上下班的出行距离和时间几乎没有发生变化(表2、图1)。这说明该地区的城镇扩张程度小,基本维持了一个长期稳定的城市结构3.3兰斯塔德地区的人口分布兰斯塔德地区的人口分布呈现高度的城市化特征。城市地区的人口居住比重接近90%,而广大乡村的人口仅占10%左右。该地区的人口密度1224人/平方公里,其中,城市地区和“绿心”地区的人口密度分别为1680人/平方公里、470人/平方公里。从国家人口高度集中的角度来看,兰斯塔德地区的人口密度比英国的伦敦高280人/平方公里。兰斯塔德以占荷兰16%的土地聚集着45%的人口,提供了占全国50%的就业岗位,创造了近一半的国民生产总值,是荷兰的经济中心3.4高效率、“绿色”用地比重高兰斯塔德地区的土地利用呈现两高的特点,即利用效率高、“绿色”用地比重高。建成区用地仅占26%,比荷兰全国的建成区用地比例高10%,而农业用地和自然保护区用地分别为64%和10%4各类空间规划难以落地,操作困难我国的国土空间所面临的问题与当时荷兰兰斯塔德地区具有相似性。第一,国土规划、主体功能区规划、城乡规划等空间规划不统一、不协调的现象比较突出,造成各类空间规划相互“打架”,难以落地,可操作性差。第二,我国资源环境禀赋“人均单薄、分布不均、结构不佳”的现实状况是造成我国人地矛盾突出的客观原因4.1建立统一的空间规划体系荷兰实现了国土规划、区域规划和土地利用规划的协调,形成了统一的空间规划体系,有力地保障了空间规划的实施。我国正处于全国国土规划编制的重要阶段,要借鉴荷兰的空间规划体系,建立我国统一的空间规划体系。以全国国土规划纲要为主框架,构建层次分明的国土规划体系,为编制和修订各类空间规划提供重要依据。加强主体功能区规划、区域发展规划、新型城镇化规划、乡村规划与国土规划的衔接,形成以国土规划为基础的空间规划体系。加强城乡规划与土地利用规划的衔接。以土地利用总体规划为基础,科学编制城乡建设规划,统筹安排城镇各类新增用地及空间资源,合理部署各项建设,着力优化资源配置、优化人口分布、优化生态环境,构建与我国资源环境承载力相适应的新型城镇化发展格局。4.2建立严格保护制度保护兰斯塔德地区的“绿心”是荷兰空间规划的重要内容。在面临快速城市化和土地资源稀缺的条件下,通过建立区域性联合机构,使“绿心”得到严格保护。在紧凑型城市和网络型城市的空间概念引导下,该区的空间规划走向明确和具体,通过保持“绿心”的开放性,尽可能地通过在城市地区集聚人口和产业的方式提升兰斯塔德地区的空间质量,为居民提供舒适的生活环境。对此,我国的国土规划应充分借鉴兰斯塔德地区的空间管理经验,划定农田、水系、湿地、森林等城镇绿色隔离带的保护边界,使生态空间得到严格保护,使城乡生态环境得到改善,确保国家生态安全。4.3优化组合,提高资源综合利用能力围海造地在给人类谋求发展空间的同时也给生态环境和生态服务功能带来了一系列的负面影响。因此,在借鉴荷兰围海造地的经验和教训基础上,要统筹谋划陆海发展,实现陆海联动。一是合理开发利用海洋空间,改变重陆轻海的资源利用格局,使陆地获得更多的休养生息空间。优化海洋空间开发结构,强化远海和深海开发,保护近海和浅海空间。二是以海制陆,实现陆海联动发展。以海洋生态环境容量确定陆域空间经济规模,促进海洋生态修复。三是加强地质调查和资源环境评价,合理确定地下空间容量,充分利用地下空间的功能置换效应,使地表获得更多的生态功能和承载空间,从而达到既能实现国土资源利用方式的优化组合,又能达到提高国土资源综合承载力的双重功效。四是慎重推进围海造地。要从土地的合理利用、保护海洋生态环境和防治自然灾害等角度统筹进行围海造地的规划和评估,避免海洋生态环境退化。4.4优化城市群空间布局,限制新增用地荷兰兰斯塔德被誉为世界