论环境法制上的状态责任

论环境法制上的状态责任

一、状态责任及其一般规定环境污染问题已不是一个区域问题，而是影响整个地球的生态平衡。第一个问题是预防和处理环境问题，第二个问题是环境问题。若难以防范于未然,则亡羊补牢即相形重要。而最主要的亡羊补牢手段,即是透过行政罚的方式,制裁其制造环境污染之行为,环境污染排除之可能性,亦系透过行政罚的方式,促使其履行环境污染排除之义务。按行政罚之对象原则上应以行为人为重心(即所谓的“冤有头、债有主”),在例外情形方处罚非行为人,此即所谓“行为责任”(Verhaltenshaftung)与“状态责任”(Zustandsverantwortung)之区别。按状态责任则指人民依法规之规定,对某种状态之维持,因基于“与物之联结关系”而具有义务(尤其是所有人、占有人),因违背此种义务,故须受到行政罚。就各类涉及污染防冶、危害预防之法规而言,当行为责任之追究不足以达成立法目的时,状态责任确实在现代干涉行政法(尤其是环境法制)具有不可或缺的重要意义。相较于行为责任之界定,状态责任有其特别之处,甚至亦具有宪法上之重要意义,即状态责任人虽非行为责任人,其责任的基础及界限何在。有鉴于状态责任已成为台湾地区环境法制中的重要课题,本文拟由其宪法基础为出发,探讨其在台湾地区环境法制中应有之内涵及相关议题。二、环境法上的社会义务按就财产权的社会义务性质,台湾地区大法官在“宪法”解释中,即曾多次提及财产权具有社会义务(或责任),而非如论者所言,只能委诸于公共利益之要求。综上所言,由于财产权有社会义务性,立法者可以确定财产权人为了那些的公共利益(轻、中、高)所须课予之社会义务,而对人民财产权分别为比例性的拘束或剥夺。惟“司法院”释字第400号解释特别将环境生态责任独立与社会义务外,其更可作为环境法上状态责任的宪法基础。且对于重大污染中状态责任(乃至于整治责任)之课予,自具有重要意义。特别是土地资源系人民生存条件所不可或缺,并具有易破坏性及不易回复性等特质,自应以永续使用为维护保育目标,土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益,即应负担社会义务,承担适时排除对土地危害之责任,而不应存有对其土地遭受破坏之可能性可予袖手旁观之误解。且基于行政机关人力物力之局限性、土地之有限性、生活环境之易破坏性与难以回复性,乃有必要课予土地所有人、管理人、使用人维持土地秩序之状态责任,尤其于行为人不明时,“状态责任”之课予更属维护土地环境不可避免之手段。三、状态责任:基于行为状态之考量按行政罚之处罚对象,原则上应以行为人为重心,在例外情形方处罚非行为人,此即所谓“行为责任”与“状态责任”之区别。其中行为责任依自己或他人之行为,又可分为自己责任与代位责任,综言之,而立法者之所以课予特定人行政法上义务,究其缘由,不外基于两大类因素:该等特定人之行为(包括作为、不作为与容忍等表现形态)所生之“行为责任”,或该等特定人对于物之支配实力,是以物之状态为中心的“状态责任”。前者着眼于人对自己行为之后果的承担可能性与必要性;后者则着眼于特定人对其所具实力支配可能之物之状态的操控可能性与必要性。(一)须已足达成行政目的时在行政罚之立法中,以处罚违章行为人较为常见,然于部分行政法规,则常见就“状态”课予特定人维护之义务,故当状态责任人非同时为行为人时,其所负的即为纯属状态责任。且对于行为责任人与状态责任人竞合时,原则上应由行政机关就其查获违法之事实,为适当、合理之裁量,并非容许行政机关得恣意选择处罚之对象,择一处罚,或两者皆予处罚。且基于行政罚系处罚行为人为原则,处罚行为人以外之人为例外,如须对行为人以外之人科处行政罚,自应具备充分、合理及适当之理由,且行政机关如对行为人处罚,已足达成行政目的时,即不得对所有权人处罚。对此,“最高行政法院”2006年1月庭长法官联席会议决议,即指出“建筑法”第91条第1项第1款之规定,究应对建筑物所有权人或使用人处罚,应就其查获建筑物违规使用之实际情况,于符合“建筑法”之立法目的为必要裁量,并非容许建筑主管机关恣意选择处罚之对象,择一处罚,或两者皆予处罚。又行政罚系以处罚行为人为原则,处罚行为人以外之人则属例外。建筑主管机关如对行为人处罚,已足达成行政目的时,即不得对建筑物所有权人处罚。于本题情形,擅自变更使用者为行为人,如建筑主管机关已对行为人处罚,并已足达成行政目的时,即不得对所有权人处罚。简言之,行政罚依法律及自治条例规定,虽得同时处罚行为人与所有权人,但若行为人无从调查探知时,处罚所有权人之前提要件为所有权人对该违法行为或状态有过失时,方得例外成为受罚对象,如此方能符合行政罚处罚实际违法行为人之本旨,且亦能突显出行为责任应优先于状态责任之法理。一般而言,同属状态责任,应由直接管领力者(近者),优先于无直接管领力者(远者)而受处罚,若置直接应负责任之人免受处分,而处分次要责任之人,即非适法,向为实务上之一贯见解。再者,前已论之,当行为责任人与状态责任人竞合时,原则上应由行政机关就其查获违法之事实,为适当、合理之裁量,并非容许行政机关得恣意选择处罚之对象,择一处罚,或两者皆予处罚。且基于行政罚系处罚行为人为原则,处罚行为人以外之人为例外,如须对行为人以外之人科处行政罚,自应具备充分、合理及适当之理由,且行政机关如对行为人处罚,已足达成行政目的时,即不得对所有权人处罚。如此方能符合行政罚处罚实际违法行为人之本旨,且亦能突显出行为责任应优先于状态责任之法理。实务上即曾出现行政裁量错误,未顾及原则上行为责任应优先于状态责任之法理,例如依“都市计划法”第79条第1项之规定,都市计划范围内土地或建筑物之使用,或从事建造、采取土石、变更地形,违反本法或内政部、直辖市、县(市)(局)政府依本法所发布之命令者,当地地方政府或乡、镇、县辖市公所得处其土地或建筑物所有权人、使用人或管理人新台币六万元以上三十万元以下罚锾,并勒令拆除、改建、停止使用或恢复原状。其受裁处之对象包括建筑物所有权人、使用人或管理人,是以非仅以处罚行为人为限,此即所谓“行为责任”与“状态责任”之竞合,故“都市计划法”第79条对于裁处对象之规定,实即授权行政机关得依个案情形,就裁处对象为选择之裁量。故行政机关对于查获营业场所经营赌博性电动玩具,而依违反“都市计划法”第79条规定,裁处罚锾,并勒令停止使用,若同时对建筑物使用人(即行为责任人)及所有人(即状态责任人)为之时,即应考量行为责任应优先于状态责任之法理。实务上即因此认为若“未考量于存有租赁关系之建物,建物所有权人就出租建物,并无实际管理使用权限,故其监督范围有事实上之局限性,所有权人自无可能于使用人从事违法行为时,即可立即得知而予制止,纵认所有权人依‘都市计划法’第79条负有维护建物合法使用之状态责任,该责任亦应建立于合理且符合法规目的之基础上。……裁罚标准,虽可维持法律适用之一致性,然仅以查获次数、台数,作为是否处罚所有权人之依据,已难认可区别行为责任与状态责任本质,且该标准就可对违章行为人裁处之情形下,何以仍认无法达成行政目的,而须一律并予处罚建物所有权人一节,亦无裁量理由可参,已有恣意处分之违法。……”“内政部”2002年11月21日台内营字第0910081556号函着有释示:“……二、为免旨揭规定执行产生疑义并减少类似争讼,请贵府参酌本部八十八年七月十六日台八八内营字第八八七三八六九号有关‘建筑法’第九十条规定之执行方式略以:‘……为达直接处罚吓阻行为效果,第一次违规处罚对象为其使用人并副知所有权人,其后经勒令停止使用不停止使用之连续处罚,得认定所有权人为共犯,并罚之。’办理。未予考量‘行政罚法’第14条第1项共同违章行为人之成立要件,不论建物所有权人与使用人有无共同违章之意思联络,遽然以共同违章行为人论处,混淆行政罚共犯与行为责任、状态责任之区别,属违法之裁量,……自得不予适用”。(二)状态责任应为结果责任所谓状态责任系以具备排除危害可能性为重要考量,而物之所有人、管理人、使用人对物的状态原则上应系最为明了把握而能排除危害者,而此等义务本身并无“人的行为”要素存在。然状态责任之追究仍应以构成故意、过失为前提,而非有此身份者即当然有此责任之“结果责任”,故“状态责任”及“行为责任”毋宁是一种“状态义务”或“行为义务”,惟不乏学者认为状态责任是一种结果责任,惟值得注意的是,立法者基于个别立法中状态责任之特殊性,特别规定(但并非因此采无过失责任)状态责任人之责任要件,甚或援引“民法”之责任概念取代源自于“刑法”之行政罚责任概念,实不乏其例。诸如“废弃物清理法”第71条第1项前段即规定,不依规定清除、处理之废弃物,直辖市、县(市)主管机关或执行机关得命事业、受托清除处理废弃物者、中介非法清除处理废弃物者、“容许或因重大过失”致废弃物遭非法弃置于其土地之土地所有人、管理人或使用人,限期清除处理;再者,私法规定之表现一般法理者,如与公法之性质具共通性者,亦可适用于公法关系;而公法上之连带债务如何成立,并无明文,但民法成立连带债务之规定所表现之一般法理,应与公法具有共通性,故行政机关若欲课予当事人必须与其他事业负起清除事业废弃物之连带责任,必须有相关法律之明文或经债务人明示,始可成立。(三)状态责任义务人的观念此类情形,多半系因已难以对行为责任人究责,以及状态责任人所负之危害排除责任本系独立之行政法上之义务(例如“废弃物清理法”第11条及第50条),与行为责任之是否究责无涉,自不生行为责任人与状态责任人责任竞合之情形。惟就重大污染及急迫之危害防止而言,主管机关基于快速且有效率的危害防止措施,自得裁量选择状态责任人之责任优先于行为责任人,盖前者对于危害来源的特定物具有法律上或事实上作用的支配可能性,较能早日达成危害排除之目的。盖状态责任人既然有权自由享受使用其所有物,对于其所有物产生对公众之危害,亦有义务加以排除。故当物之支配权人改变时,继受者自应因承受成为状态责任义务人。换言之,状态责任系一种对物责任,状态责任所致之义务,乃是一种以物为中心的义务,通常是排除危险,回复物之安全状态的义务,此等义务本身并无“人的行为”要素存在。故当物之支配权人改变时——所有权人改变或具有事实管领能力者改变,基于危险状态所形成之状态责任义务人自然随之改变,严格而言,并不涉及一般所谓权利义务的继受问题。典型之例,如买受负有违建之建筑物者,自应因承受该违建物所有权而成为状态责任义务人,其因此所负之受罚或违建拆除义务并不因该违章建筑非其所建而得以免除其责,理由正在于其所负之责任为状态责任,而非行为责任。惟对重大污染所形成之状态责任(乃至于升级为所谓的“整治责任”)要求是否应有其一定之界限,已系“宪法”议题。其中涉及公法上义务继受是否溯及既往,以及责任承担之界限等重要问题,尤其是比例原则与平等原则求取调和与均衡,此时恐无法无限制地课予在义务继受时之状态责任。四、土地异质性按行政罚上之状态责任若未达特别牺牲之程度,自未逾财产权社会义务