民法典编纂背景下的自然资源国家所有权主体研究

民法典编纂背景下的自然资源国家所有权主体研究

自然资源国家所有权的性质民法的基本原则是意义自治，即一切权利和义务关系的产生、变化和废除取决于各方的意图。原则上，国家不干预。意思自治这一基本原理,体现在《物权法》上叫做所有权自由,指所有权人可以在法律允许范围内自由处分其所有物。虽然意思自治不是绝对的,国家可以通过制定一些特别法规对意思自治予以限制,但是作为《物权法》调整范畴的物,总体上应该自由大于限制。而政治生活的一切问题,包括政府机关设置、国家权力行使等,均取决于上级国家机关的决定。无论在我国还是在其他发展中国家或者西方发达国家,除少数国家少量存在自然资源国家所有权可以转让的情况外,自然资源国家所有权是不可转让的,因此自然资源国家所有权人是不能随意行使自然资源国家所有权的。宪法一般都规定国家作为主体不能随意处置自然资源,尤其是不可转让和交易,如果需要在自然资源国家所有权上设置使用权,也需要严格按照法律规定来处置。国家在对自然资源使用权进行分配时,比如设置矿业权、水权等,从各国立法实践看,都属于公法行为,不适用民法自治的基本原理。《物权法》规范的环境分析从物权法定出发,物权法上的所有权主体应该具体、实际、特定并具有私法上的人格,另外物权法中各主体之间应该是平等的民事法律关系。而我国无论《宪法》还是《物权法》所规定的自然资源国家所有即全民所有,这个主体是具有不确定性的、抽象的政治概念,无法成为民法主体,存在主体虚置问题。退一步说,即便将自然资源国家所有权主体具体化为某一个特定的法人,比如我国拟成立的自然资源资产管理机构,其性质决定了其代表的是公共利益,而正因为此,按照公共利益优先于个人利益的一般原则,其与一般的民事主体之间不应该也不可能成为平等关系。对于自然资源管理的主体来说,其作为公权力机关除了有高于一般民事主体的地位以外,也要受到各种公法的制约。如果将资产管理机构作为民事主体,不负担公法上的义务,可能使其过于关注经济利益,而忽视自然资源所承载的其他公共利益;另外也可能使其“以所有权代行者的名义扩张权力、以私权的名义逃避监督、以国家的名义贯彻自我意志、以私产的逻辑处理公共问题”。因此,把资源国家所有权作为物权对待,运用民法理论解释和适用,理论上站不住脚,也缺乏相应的实践。《物权法》中对自然资源国家所有权进行规制的目的之一,是通过私法保护自然资源国家所有权,凸显其财产属性,以避免资源法中用行政权管理代替所有权管理,进而导致国家财产在经济上不能得到充分体现。但是从各国实践上看,单门类的资源立法,比如矿产资源法、油气法等,其虽然属于行政法,但大量遵循了私法的逻辑,兼具资源法和民法的双重属性,因此可以解决物权法中没有明确规定矿产资源国家所有权等问题。不得开采,也不能一定归纳物权是指直接支配特定的物并排除他人干涉的权利,其有三个要点:特定物、支配物和排他性。所谓特定物指某一具体的物。所谓支配性是使用人可以对其进行控制。而排他性是指法律可以强行规定排除一般人干涉,尤其是来自公权力的干涉。物权的客体主要是有体物,其特定性和处于被控制的状态是物权客体的核心特征,在不确定、未被控制或无法控制的物上是无法成立物权的。自然资源种类很多,整个自然资源属于集合体,有些自然资源比如矿产资源处于未知状态,有些自然资源比如气候资源并非有体物,所以人类很难对其进行控制。因此,自然资源作为一个整体来说,不具备能作为《物权法》上的客体的条件。《物权法》所规定的排他性,对自然资源国家所有权来说是没必要的。当然,如果换一种角度,有些自然资源可以为人所控制或支配。矿产资源虽然可能因处于未知状态而未被直接控制或支配,但非经所有权人许可不得开采,这一点所有权人可以通过排除他人干扰的办法进行控制或支配。水资源的问题比较复杂。就水流而言,尽管水流本身不能为人力实际控制或支配,但所有权人对于取水、水上通行等是可以控制的。土地、森林、山岭、草原等自然资源也可以通过相应的方式进行控制。所以,即便自然资源可以成为《物权法》上的物,也只能是部分自然资源。然而这些自然资源很难成为独成一体的有体物。自然资源是一个集合体,在同一空间中多种自然资源相互交叠,一种资源的利用往往依赖于对另一种资源的利用。比如采矿突然需要利用土地、水等其他自然资源。水流和水淹土地的关系也是如此,比如水流和水淹地,当土地归集体所有,而水流归国家所有时,需要规定是水随地走还是地随水走,以及在什么情况下水随地走或地随水走。矿产资源也是如此,矿产资源的开采必然导致土地的破坏,土地的利用方式也可能会导致压覆地下的矿产资源永远实现不了所有权。这种情况下,当土地为集体所有时,就需要对两个所有权人各自的权利义务责任边界进行规定。其他的还包括土地和林木的关系等。如果不能清晰界定这些关系,这些自然资源就不能成为《物权法》上的客体,因为产权不清晰,权责也就无法明确,《物权法》也就失去了其调整的意义。界定这种关系是一个专业性很强的问题,要看《物权法》究竟有多大的容量。即便其有足够的容量,其又如何适应自然资源外延不断扩大的事实?《物权法》的作用是定分止争。定分,即明确划分各种权利的界限、明确公权与私权的界限;止争,即规则完善、权利界限清晰,便于权利人行使权利,减少纷争;发生权利冲突时,便于人民法院裁决。但是由于自然资源本身的复杂性,清晰地界定界线是很困难的。比如,我国存在大量的集体拥有所有权的土地,而按照我国《宪法》,地下矿产资源归国家所有,也就是在土地集体所有的情况下,地表权和地下权是分离的。那么,如果想通过《物权法》来调整自然资源的国家所有权问题,就需要说清楚土地是否应包括地表土壤、砂石土,是否包括地下空腔等。水资源的情况就更复杂,如果在《物权法》中规定了水资源国家所有,所要遵循的基本原则是权、责、利需要协调。由于水的利害双重性,那么国家拥有所有权的水如果把集体拥有所有权的土地给淹了,国家是不是要承担赔偿责任?所以对于自然资源的所有权来说,很难利用《物权法》的定分止争功能。如果《物权法》不能发挥这个功能,又有什么必要在《物权法》中调整呢?从这一意义上说,我们通常所说的自然资源产权清晰,主要指的是自然资源国家所有权派生出来的使用权,通过国家明确规定时间、空间、使用方式等途径,明晰产权。而就自然资源国家所有权来说,由于所有权的客体具有不确定性,这个产权清晰不是绝对的。自然资源国家所有权的立法展望《物权法》是物的归属法而不是保护法,物权保护的基本原则是谁的财产谁保护。在物权受到侵害的情况下,通常是进行经济补偿。然而从各国自然资源国家所有权的立法实践看,国家拥有所有权的自然资源在受到侵害的情况下,其权利人管理不善,导致流失、损失,往往会对侵害人采取惩罚性的措施,这也是明显的公法特点。当然,有学者指出,自然资源不宜物权化是因为《宪法》并未授权私法上的自然资源国家所有,因此不能作为《物权法》上自然资源国家所有权赋权,也就是《宪法》所授予的自然资源国家所有权并不具备财产权属性。其理由是如果《宪法》第9条可直接产生民事效力,国家依据该条获得了自然资源的民法所有权,那么对于在立宪之前早已为无数公众以不同形式占有、利用着的各种资源物来说,《宪法》相当于“发生了立法征收”,既无正当性,也不符合实际。我们认为,这是把自然资源所有权和所有权的实现方式混淆了。虽然《宪法》上规定自然资源国家所有,但是国家在实现这种所有权的时候,根据自然资源的特点采取很多方式,包括积极的设置准入或者许可的方式,也包括消极的免费开放准入等,使其物尽其用。因此国家所有不代表国家就一定要控制或者限制开放使用。国家可以出于可操作性、经济性、使用习惯、民生等考虑,采取开放免费准入的方式允许每个人使用某些自然资源,或者说采取排除私人垄断的方式不允许私人独占,并不代表国家没有这种自然资源的所有权资格。国家保留这种资格,也是确保有一天需要的时候,出于公共利益考虑,国家可以采取措施控制这些自然资源。目前,我国正在对《物权法》进行修订,其中讨论的重要问题之一,是《物权法》是否应规范自然资源国家所有权问题,以及在什么程度上规定所有权问题。笔者通过研究认为,《物权法》不宜实质性规范自然资源国家所有权问题。所谓进行实质性的规范,就是在《物权法》中对自然资源国家所有权的物(也就是自然资源)进行归属,确定其主体、客体、所有权的内容,并对其与使用权的关系等进行实质性规定,作为除宪法外,国家进行自然资源国家所有权管理的物权法依据。自然资源国家所有权是否应由《物权法》调整,首先要从“自然资源”“国家”“国家所有权”三个方面来一一对表《物权法》上的物、主体以及所有权的内容,即“自然资源”是否符合《物权法》对“物”的一般定义;“国家”是否符合《物权法》中对于民事主体的一般定义;“国家所有权”是否符合《物权法》中对于物的“所有权”的一