户籍制度改革的探索与实践以湖州为例

户籍制度改革的探索与实践以湖州为例

自2001年3月14日以来，浙江省湖州市率先向全国市级企业开放了户籍限制，基本允许农民和外国人自由流动和生活在城市地区，并得到了人民的欢迎和支持。2001年10月,湖州市与深圳市、上海市被公安部确定为全国第一批换发第二代居民身份证试点城市。2003年9月25日,湖州市换发第二代身份证综合试验工作正式启动。湖州户籍管理制度改革创新对加快经济发展和社会全面进步有何现实作用;当前户籍管理中有何新情况新问题;如何深化户籍管理制度改革创新?对此,需要系统的总结和探索。一、大力推进农村人口流转城镇户籍户籍制度是我国行政管理制度的重要组成部分。湖州户籍改革前同其他地方一样,自1958年国家颁布《户口登记条例》以来,尽管经历了曲折演变的过程,但仍基本沿用城乡分离,严格限制农村人口自由迁移城市的制度。随着社会主义市场经济体制逐步建立,城乡二元结构户籍制度的弊端日趋突出,户籍制度改革势在必行。湖州户籍改革是在实践中不断前进的。第一阶段从1995年至1998年,在贯彻国家体改委、公安部等11个部委下发的《关于小城镇综合改革57个试点指导意见》中,该市的织里镇被确定为全国小城镇综合改革试点镇之一,从1997年起又有16个镇相继被列为小城镇综合改革试点镇,共办理了13.83万农村户口转为城镇户口。小城镇户籍制度率先启动,带动了行政管理体制、财政体制等基础性改革,取得了阶段性成果,成为进一步改革的示范。第二阶段,从1999年到2001年3月14日,在贯彻国务院批转《公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见》中,共办理了3.34万农村人口转为城镇户口,进一步取得了为农民和外地人进县城降低门槛的经验。第三阶段从2001年3月14日至今。2001年初,在贯彻国家“十五”计划加快城市化进程的部署和省政府《关于加快浙江省城市化若干政策的通知》中,湖州市公安局党委经请示省公安厅同意,报请市政府于2001年3月14日出台了市区户口迁移管理的文件,全面放开户口限制,彻底拆除城乡之间的壁垒。至2003年6月,全市办理户口迁移78703人,其中“农转非”45288人,中心城市新增31344人。湖州市是在全国地级市中最先放开户口迁移限制的,没有可以借鉴的成熟经验。在市委,市府的组织领导下,公安、劳动和社会保障、教育,城建等多个部门密切配合,针对户籍迁徙制度“彻底改、改彻底”可能带来的一系列社会矛盾和问题,准备了切实有力的应对措施,确保了改革平稳实施。二、家庭制度改革创新对促进湖州经济和社会发展的作用湖州户籍制度改革创新的先发效应,对当地经济跨越式发展和社会全面进步的促进作用日益显现:(一)促进促进城乡经济发展,为城市化发展提供保障城市化发展是中国经济增长的强大推动力。加快城市化进程,是推进新型工业化的有效载体,是解决“三农”问题的重要途径,是优化城乡结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。影响城市化的因素诸多,其中户籍制度是重要的社会因素之一。户籍制度改革,革除的是妨碍生产要素向城市集聚的弊端,使城乡劳动者、资金,物资,按照市场经济规律调配和组合。湖州市对市区户籍制度进行全面改革,突破城乡人口迁移限制,大大加快了城市化进程。2001年、2002年全市城市化为39.9%、41.5%,分别比上年提高1.2%、1.6%。这为湖州市把城市化作为实现经济跨越式发展和全面进步的突破口,实现2007年全市城市化水平达到50%以上奠定了可靠基础。(二)在农村发挥的新市民地位全面建设小康社会,重点和难点都在农村。农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢,根本的原因是由于长期的城乡二元结构使过多的劳动力滞留在农村和农业。户籍制度改革,革除的是城乡分割二元结构的弊端,农民和外地人成为城市居民后,享受到原来没有的市民待遇,其中很多新市民在城里找到了新的岗位,生活来源稳定,收入增加。他们的子女在城里中小学上学,得到了原在农村得不到的高质量的文化教育。留守农村的农民有机会获得富余劳动力迁入城里后转让的土地流转经营权,有利于从事规模经营和效益农业,提高劳动生产率,增加收入。2001年、2002年,湖州市农民人均收入4695元、5052元,分别比上年增加7.6%、8.3%。(三)促进了社区居民增收户籍制度改革促进了城市化发展,而城市化发展又能拉动房地产业、交通运输业、餐饮服务业等与人民生活密切相关产业的发展,一方面给城市居民提供了更多的择业机会,增加收入,另一方面又改善了城市生活环境。2001年、2002年,湖州城市居民人均可支配收入分别达到9872元、11388元,分别比上年提高15.4%、19.5%。根据国家统计局调查表明,2002年湖州的这一增幅在长江三角洲15个城市中名列榜首。(四)人口登记的必要性对属于已在城市工作、生活多年,而户口受政策限制一直难于进入者,户籍制度改革使这部分原先已经进城但户口搁置原籍的人员,实现了按居住地如实登记,这对准确掌握实有人口信息,保护其合法权益,维护社会治安稳定均有很大帮助。公安管理的实践表明,治安隐患主要不是来自于如实登记户口的人员,而是那些居无定所,隐匿居所,故意规避登记的人员。影响社会治安有多方面的复杂的原因,而且,放开户口限制不等于放弃户口管理,放开户口限制也不等于放弃人口管理,因此,并不会对治安带来过度的压力,2001年、2002年湖州市刑事发案仅分别占浙江省的4.8%、4.7%。(五)负责人培训程序计划经济体制下的户口迁移,特别是“农转非”须经户口所在地派出所、分局、市局承办人和负责人逐级审批,程序多,时间长。户籍制度改革,革除的是层层把关行政审批的弊端,实行准入登记,节省了警力投入,减少了周转,凭借计算机系统和人口信息库,公开办证程序和规范,提高了工作效率,既方便了迁移户口的群众,又降低了行政管理成本,节省了公共财政的支出。三、目前，湖州家庭管理面临的新情况、新问题和原因分析(一)农村劳动力和城市吸引力减弱湖州刚开始放开户口限制时,迁移市区居住的人员须排队预约,当年迁移人员达44976人,在2002年就“盛况不再”,迁移市区人员19128人,明显回落。2003年上半年迁移市区人员14599人。这表明,放开户口迁移限制,不会造成人口过度膨胀。湖州城市吸纳农村富余劳动力还有较大的承受力和安置空间。相反,城市吸引力减弱可能影响湖州在2007年城市化达到50%以上,中心城市在2007年建成大城市目标的实现。现代化的通信、交通工具使城市和乡村连结起来大大缩短了城乡距离。随着国家、地方对农村社会保障,教育、就医经费投入倾斜,城乡差别缩小,许多农村已今非昔比,加上乡村的新鲜空气、田园风光和自身的综合实力,多数农民并不会硬往城市尤其是人口太多的城市里挤。(二)农村地区不落常绿户口农村对户口几乎没有利益上的依赖性,出生不报,死亡不销的现象普遍存在。2000年底人口普查前的户口整顿资料统计,全市共解决未落常住户口1.1万名,注销死亡人口7826人,但到年底人口统计,全市未落常住户口的人数仍有1.86万,有的甚至借迁移之机将迁移证件放入“袋”中,不愿申报,此种现象农村户口和大中专毕业生居多。随着城市户口原来附着的粮、油补助功能的丧失,户口迁移放开,城镇居民对户籍的依赖性越来越小,不自觉自愿申报登记户口的现象在城市也存在,这给人口信息统计的准确性带来严重的影响。(三)“非转农”的要求一部分原籍农村,特别是属城郊结合部的大中专毕业生和城市失业职工要求、迁回农村,甚至一些刚由农民身份转变的市民提出了“非转农”的要求。其中多数受利益驱动,以获得承包土地,一旦土地转让或被征用,则可以获得补偿和安置费用。由于城郊结合部农村属于城市规划控制范围,不允许“非转农”,因此还产生了一些社会矛盾。(四)中心城区人户分离数对常住人口信息掌握难于全面准确及时,暂住人口、流动人口信息掌握更加不尽如人意。据2001年统计,全市人户分离人数达22.23万人,占总人数的8.7%,其中中心城区人户分离数达4.3万人,占总人数的21.4%。住房地段之间的差价,中小学生的入学,干部的异地交流、求职等,都涉及到群众的切身利益,人户分离现象将长期存在,城市人口增多后的人户分离现象会随之增多。户口限制放开后,人口迁移自由,人口信息变动更加频繁,对户籍信息动态管理提出了更高的要求,难度增大。四、关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》党的十六大报告中指出:“发展必须坚持和深化改革。”党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为全国深化户籍制度改革指明了方向。湖州户籍制度改革顺应我国户籍制度改革的趋势,取得了公认的成效,巩固和发展户籍制度改革成果,克服改革中面临的问题,也只有坚持和深化改革的办法。(一)户籍迁移制度的配套措施更有利于为城乡常住人口创造更高的生活水平湖州市推出户籍迁移改革措施已取得阶段性成效,而当前“农转非”趋冷,意味着户籍的身份指向越来越没有实质性的意义。城市化的推进依靠城市的吸引力,吸引农村富余劳动力向城市流动,关键在于农民进城后能不能得到比在农村较多的利益,过上更好的生活。能否为城市常住人口创造比农村更好的就业条件、福利待遇,生活水平,又取决于城市经济的发展和城市的承受能力。户籍迁移制度改革呈现因地制宜,由局部向全面放开的趋势,要求与之相配套的城市就业、住房、教育、社会保障等配套措施继续完善,以吸引农村富余劳动力向非农业和城镇转移。而增加城市就业岗位,发展住房、教育、社会保障事业,是适应扩大内需,促进工业化和现代化的需要。因此,要大力培育城市产业,以产业聚集带动人口聚集,增强城市对农村的辐射功能,以中心城市繁荣带动城乡协调发展。(二)大力推进市领导换证件工作,发挥政府引导作用换发第二代身份证是国家加强行政管理,加快推进社会信息化建设的一项重大举措。2003年6月28日全国人大常委会通过了《中华人民共和国居民身份证法》并自2004年1月1日起施行,这为换发二代证提供了强有力的法律依据。换发二代证是一项全新的工作,涉及面广,科技含量高。为加强全市换发证试点工作开展,在市政府统一领导下,市领导和有关部门负责人已组成领导小组,以加强换发证的组织领导、宣传发动、经费保障、社会应用等各项工作的顺利进行。换证过程也是人口信息采集、传输、制证、查验、管理、服务的过程。湖州市为确保人口信息采集的正确性,组织人员在原先查重、查漏、查错的基础上,再进行身份证重漏错号的检查和清理,已发现并处理原先手工编制或计算机大批量录入造成的重、漏、错号4613条,为二代证试点工作全面开展打下了基础,同时也为纠正户籍信息差错、改善户籍管理提供了机遇。目前,身份证替代户口簿时机尚不成熟,户口簿除了身份证具有的证明个人身份的功能外,还具有证明家庭关系甚至血缘关系的特殊作用。实行单一身份证管理虽然无所谓人户分离,但身份信息安全易受侵袭,在2002年美国就有70万人成为被窃取身份号码的受害者。科学管理好居民身份证和户口簿,使两者优势互补,相得益彰,造福于民。(三)从管理上强化虚实人口管理市场经济对资源配置导向的神奇磁力,吸引着人财物大规模大范围地流动。原先人口常住一个地方而固定管理模式遭到了挑战,大量的人户分离己从原先作为有待解决的治安管理问题转变为合法的正常普遍现象。为适应这一客观实际,人口管理的重点应从户口管理转移到实有人口尤其是流动人口的管理上来。各级公安机关要把切实加强实有人口管理作为加强基层基础工作的重点工作来抓。完善对居民身份证管理是有效管理实有人口动态信息的主要办法。为加强居民身份证信息管理,经湖州市机构编制委员会批准,市公安局于2003年10月建立了市居民身份证信息管理所,对市级人口信息和制证信息数据库进行日常维护,开展居民身份证和人口信息社会应用服务等。派出所和社区民警要把切实掌握辖区和社区实有人口及其高危人群信息作为派出所和社区警务的重点来抓,不断增强及时,准确掌握实有人口底数及其流动人口的动态信息,增强人口动态管理的本领,为人口信息公共资源的统计、利用、共享提供更好的服务,提高为公安机关侦查破案,精确打击犯罪的贡献率。(四)强化网络引导,提高人口管理素质第二代居民身份证以户籍登记制度为基础,以人口信息管理系统和公安计算机专网为信息传输为依托,以非接触式IC芯片为证件信息载体,以密码技术为证件防伪核心,方便计算机核查和使用方便等优点,采用了国际上较为先进的技术。二代证的使用将促进个人身份认证系统的完善和人口管理现代化。湖州市换发二代证前期准备工作中,借鉴深圳市的先进经验,对现有常住人口信息数据库和管理系统进行了技术改造,已基本完成公安四级网络的改造,宽带接入方式已延伸到户口登记机关公安派出所,提供了网络技术保障,完成了技术方案的编制和设备采购招标、采购、调试。对换证工作人员的调配和业务技术分期分批进行了集中培训,着力提高人口信息管理工作人员的政治业务素质,为他们尽快精通业务技能创造良好的环境。在继续保留现公安办证窗口,方便群众办证的同时,加快在互联网上开设湖州公安办理居民身份证、户口登记、迁移等办证照的网页,让居民足不出户就可直接登录互联网下载申报表格和报申指南,为居民提供更为便捷的网络化服务。(下转第51页)(五)以监狱执法的法定程序为前提,提高警察的执法意识,以维护自身的民户籍管理涉及人民群众的切身利益,为杜绝以往人口管理中存在的服务态度“冷硬横推”现象