行政程序专业知识讲座

行政程序法1/46知识点概要

行政行为是行政机关行使行政权力，影响相对人权利义务行为。那么，法律如何确保行政机关在作出行政行为时不想当然而为之，避免侵害相对人合法权益呢?这就需要行政程序存在。从主线上说，行政程序是为规范行政权力，避免行政机关恣意妄为，保护公民权利而设置一种制度。2/46行政程序概念、特点行政程序是指行政主体作出行政行为时应遵循方式、步骤、次序以及时限。行政程序特性是：(1)法定性，即行政程序是由法律要求、行政机关作出行政行为时应遵循程序;(2)多样性，指因行政行为性质上差异造成其所遵循程序各不相同，多种行政程序同步存在;(3)分散性，指行政程序由单行法律各自要求，分散于为数众多效力等级各不相同法律文献中。3/46行政程序价值行政程序对促进行政法治，确保行政管理依法进行，维护相对人合法权益具有主要意义。详细说来，行政程序价值体目前下列几个方面:(1)扩大公民行使参政权;(2)保护行政相对人合法权益;(3)提升行政效率(4)促使行政主体依法行使行政职权。4/46行政程序标准行政程序应遵循以下原则:(1)公开原则，除法律另有规定外，行政行为所涉及各方面内容都要向相对人和社会公开，包括依据公开、信息公开和决定公开等;(2)公平原则，即行政主体必须在程序公平约束下，合法地行使行政权力，特别是行政自由裁量权;(3)参与原则，行政主体在作出行政行为过程中，应当尽可能为行政相对人提供参与行政行为机会和条件;(4)效率原则，即行政程序中各种方式、步骤、时间、顺序设置，应在保证相对人合法权益前提下，尽可能提高效率。5/46行政程序基本制度

行政程序包括下列基本制度:(1)听证制度。指行政主体作出行政行为前，通过召开听证会，为相对人提供质证、辩论机会，在听取相对人意见基础上作出行政行为;(2)表白身份制度。指行政主体工作人员在进行调查或作出行政行为时，应向相对人出示身份证明，表白其有权从事该项活动;(3)调查制度。指行政机关作出行政行为前，必须对有关事实进行调查，在查明事实真相基础上再作出行政行为。调查措施主要有检查、问询当事人或证人、现场勘察以及对专门问题进行判定等;6/46(4)通知制度。指行政机关在实行行政管理活动时，将应当让相对人理解事项及有关权利等，通过合理途径给予通知一种制度;(5)回避制度。指行政机关工作人员在处理行政事务时，如与所处理事务存在利害关系，应回避参与该项事务处理。另外，行政程序基本制度尚有审裁分离制度、案卷制度等。7/46行政程序基本要素（案例）

原告吕茂全购有一辆东风140型货车。１99８年7月１3日１3时30分，彭兴华驾驶原告140型货车运砂行至随南路万洋路段时，与对面行驶南营乡南洲村村民程贵才驾驶手扶拖拉机相遇，因当初路面维修，只准单边行驶，两车相会时，彭兴华货车将坐在手扶拖拉机上程贵才之妻何香云刮伤，程贾才发觉后立即停车，上前将继续驾车行驶彭兴华拦住，要求处理此事。彭兴华下车察看情况后，让随车同行刘猴镇长乐村村民胡春刚和程贵才一同将何香云送往宜都市人民医院进行治疗，彭兴华驾车离开现场。当天下午被告宜都市公安局交通警察大队接到事故报案后，立即派员到医院对程贵才和胡春刚进行了问询，才得知是彭兴华驾车肇事。8/46当晚，被告到刘猴镇对彭进行了问询，彭兴华否认其刮伤何香云事实，被告遂将彭兴华驾驶原告吕茂全汽车给予扣押，但没有给彭兴华出具车辆暂扣凭证。被告将车扣押后口头通知彭兴华预付伤者何香云急救治疗费5000元，彭兴华根据被告口头通知，于次日预付何香云医疗费1500元。被告在处理交通事故中，没有对该起事故作出责任认定，也末制作《道路交通事故责任认定书》。1998年8月5日，被告组织彭兴华、程贵才进行了调解，达成了赔偿调解协议。即:何香云医疗费5893·１２元。由彭兴华负担5400元，程贵才负担493·12元，何香云其他损失由程贵才负担。协议达成后，彭兴华没有履行。由此，被告也未放行车辆。嗣后，经彭兴华数次索要，被告才于1998年10月19日将车辆放行。原告不服向法院提起行政诉讼。9/46法院经审理以为，被告在处理彭兴华驾驶原告东风140型货车交通肇事过程中，应当先通知彭兴华预付伤者急救治疗费，只有当彭兴华在通知要求期限内明示回绝预付或暂无力预付时才能扣押彭兴华驾驶原告车辆。被告以“彭兴华拒付伤者急救治疗费”为由，直接将彭兴华驾驶原告车辆给予扣押，违反法定程序。同时，被告在扣押原告车辆时未给彭兴华出具车辆暂扣凭证，对发生交通事故责任，没有作出交通事故责任认定，也未制作《道路交通事故责任认定书》，继而组织双方调解，达成调解协议后，仍未将扣押车辆放行。被告以彭兴华拒付伤者急救治疗费为由，作出扣押车辆详细行政行为，不但认定事实不清，证据不足，并且违反了法律要求程序。据此判决撤消被告1998年7月13日作出扣押原告东风牌140型货车详细行政行为。10/46法律问题1组成行政程序基本要素有哪些?2本案中被告宜都市公安局交警大队在行政程序中有哪些违法之处?11/46法律、法理精解行政程序是行政行为所遵循方式、步骤、次序以及时限总和。步骤、方式以及实现这些步骤、方式时限和次序组成了行政程序基本要素。行政程序步骤是指完成某一行政程序若干必经阶段；行政程序方式是指实行某一行政行为办法和形式;行政程序次序是指完成某一行政程序在步骤上必须遵循先后次序;行政程序时限是指完成某一行政行为及其每一种步骤在时间上限制。行政程序步骤和方式组成了行政程序空间体现形式;行政程序次序和时限组成了行政程序时间体现形式，行政程序就是由上述要素组成。12/46为了规范交通事故处理程序，国务院于1991年公布了《道路交通事故处理措施》，公安部根据该措施也颁布实行了《道路交通事故处理程序要求》。上述行政法规和行政规章要求了公安交通管理部门处理交通事故时在程序上应当遵循方式、步骤、次序和时限。首先，在接到交通事故报案后，公安交通管理部门应当作好报案统计。第二，进行现场处理，包括现场勘察、调查取证、检查、判定和重新评定。假如因检查、判定需要，暂扣肇事嫌疑车辆，应当开具暂扣凭证，暂扣期限一般不超出20日，需要超期，经上一级公安交通管理部门同意能够延长20日;对于需要预付急救治疗费而不预付或无力预付，也能够暂扣交通事故责任者车辆。13/46另外，根据该省公安厅要求，对于交通事故责任人拒付或无力支付急救治疗费而给予扣车最长时间不得超出赔偿调解终止日。第三，作出责任认定。交通事故责任认定作出后，制作道路交通事故责任认定书，并召集各方当事人到场，将责任认定书送达有关当事人。第四，对交通事故责任者进行处罚。第五，主持赔偿调解。调解期间为30日，公安机关以为有必要时能够延长15日，假如当事人达成协议，应当制作调解书，经调解两次末达成协议，调解终止，当事人能够向人民法院提起民事诉讼。

本案中，被告宜都市公安局交警大队在交通事故处理程序上有如下违法之处:14/46第一，被告扣押原告车辆时在步骤上违反了法定次序。被告是以彭兴华拒付伤者急救治疗费为由扣押原告车辆，按照要求，应当先通知彭兴华预付急救治疗费，在彭兴华拒付之后才能扣车。不过被告却是扣车在先，通知彭兴华预付急救治疗费在后，在步骤上违反了法定次序.第二，被告扣车在手续上违反了法定方式。根据《道路交通事故处理程序要求》第20条要求，公安交通管理部门暂扣交通事故车辆、嫌疑车辆、车辆牌证和当事人驾驶证时，应当开具暂扣凭证，而本案中被告扣押原告车辆时没有出具任何凭证，在手续上违反了法律、法规要求方式。15/46第三，被告扣车时间超出了法定时限。根据该省公安厅要求，对于交通事故责任人拒付或无力支付急救治疗费而给予扣车最长时间不得超出赔偿调解终止日。在本案中，双方于1998年8月15日已达成调解协议，这时就是调解终止之日，但由于彭兴华没有履行协议，被告继续扣车，直至同年10月19日才将扣押车辆放行，超出了法定最长扣车时限。16/46第四，被告在处理这起交通事故过程中遗漏了一种最主要步骤＿＿对该起事故作出责任认定。公安交通管理部门对道路交通事故作出责任认定是道路交通事故处理程序中一种必不可少法定步骤，被告在这起交通事故处理程序中始终没有进行责任认定，在没有作出责任认定，未制作道路交通事故责任认定书情况下，就组织双方调解，遗漏了主要法定步骤。17/46案例

行政程序基本制度1998年10月5日，在某市进行食品卫生大检查过程中，该市卫生局一名工作人员走进王某创办一家个体餐馆，并欲进入该餐馆厨房进行检查。该工作人员当初身着便装，没有佩带检查标志，也未出示有关证件。王某见此情况提出:“你是来检查，请把工作证拿来给我们看看，假如没有工作证就不能进人厨房。”该工作人员这时才将证件掏出，递给王某。王某看过证件后，允许该工作人员进入厨房检查。该工作人员在检查完厨房后，就离开了餐馆。10月20日，该工作人员又来到王某开餐馆，并交给王某一份市卫生局作出行政处罚决定。该处罚决定称王某创办个体餐馆卫生不达标。给予罚款500元，但该处罚决定并未写明餐馆卫生不达标详细原因及处罚法律根据。王某向该工作人员问询处罚理由和根据，该工作人员说:"理由和根据能够在交纳罚款后到卫生局去问"，然后就离开了餐馆。王某对此处罚决定不服，向人民法院提出了行政诉讼。18/46法律问题该行政处罚在程序上违反了行政程序哪些基本制度?

参照结论该行政处罚违反了行政程序中表白身份制度、调查制度和通知制度。19/46法律、法理精解该行政处罚违反了下列有关行政程序基本制度:第一，表白身份制度。表白身份是指执行公务人员在进行调查或作出行政行为时，应当向相对人出示履行职务证明，表白其有权从事该项活动。表白身份制度不但有助于避免假冒、诈骗活动，更有助于避免执行公务人员滥用职权、超越职权，是确保行政机关依法行政一项主要程序制度。我国《行政处罚法》第37条也要求，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员应当向当事人或者有关人员出示证件。本案中，市卫生局工作人员在身着便装，没有佩带检查标志，也未对当事人出示有关证件情况下，就要进入餐馆厨房进行检查，违反了行政程序中表白身份制度。20/46第二，调查制度。调查是指行政机关为了查明与作出行政行为有关某些事实所进行检查、搜集证据等活动。任何行政行为作出必须建立在一定事实基础之上，而调查程序就是取得有关证据，理解有关信息过程。调查措施主要有检查、问询当事人或证人、现场勘察以及对专门问题进行判定等。我国《行政处罚法》第36条明确要求，行政机关发觉公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为，必须全面、客观、公正地调查，搜集有关证据;必要时，根据法律、法规要求，能够进行检查。第37条还要求了调查制度详细要求，如:行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人;执法人员在问询或者检查时，应当制作笔录。本案中，市卫生局工作人员在执法检查中，只有一名工作人员单独对王某经营餐馆进行检查，且在检查完成后，没有制作现场检查笔录，违反了《行政处罚法》中要求调查制度。21/46第三，通知制度。通知是指行政机关在实行行政管理活动时，将应当让相对人理解事项及有关权利等，通过合理途径给予通知一种制度。通知内容一般包括两个方面:一是让相对人理解行政决定所认定事实、适用法律和决定内容;二是通知相对人享有权利和谋求救济办法。通知制度能够促使行政机关对自己所作出决定充足考虑，使决定有充足理由;能够满足公民合法要求，改善行政机关与公民关系;能够使公民有充足根据考虑是否对决定提起行政救济，以维护自己合法权益，因而是行政程序中主要步骤。22/46我国《行政处罚法》第31条和第41条要求了行政处罚程序中通知制度:行政机关在作出行政处罚决定之前，应当通知当事人作出行政处罚决定事实、理由及根据，并通知当事人依法享有权利;不依法通知上述事项，行政处罚决定不能成立。本案中，市卫生局作出处罚决定没有写明餐馆卫生不达标详细原因及处罚法律根据，当本案当事人王某向市卫生局工作人员问询时，该工作人员也未予通知，市卫生局及其工作人员行为违反了《行政处罚法》要求通知制度。23/46案例听证制度1994年以来，伴随市场经济迅速发展，铁路客运市场形势发生了主线性变化。为适应市场经济发展，促进铁路客运与马路、民航合理竞争和全国运输市场健康发展，国务院及其所属铁路行政主管部门和国务院所属其他有关部门开始逐渐改革并试行引进新客运价格行政管理体制。为此，１999年１１月8日，国家计委以计价格(1999)1862号文献向国务院请示有关对部分旅客列车运价实行政府指导价有关问题。在该请示第二部分中请示了“允许部分铁路客运票价合适浮动”，如“(一)允许客流较大线路、经济发达地域线路和春运、暑运、节假日客运繁忙线路铁路旅客票价合适上浮”等问题;并请示拟将原由国务院行使制定和调整铁路客运票价审批权部分授予国家计委有关问题，如“(四)跨局行驶旅客列车，由铁道部负责确定浮动区域、线路和时间，报国家计委同意后实行”等祈求授予权限问题。同月，国务院同意了该请示。24/462023年7月25日，铁道部根据国务院同意计价格(1999)1862号请示要求，以铁财函(2000门53号《有关报批部分旅客列车政府指导价实行方案函》向国家计委上报，确定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间实行票价上浮约有关实行方案。同年１１月8日，国家计委根据国务院授权，以计价格(2000)1960号《有关部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题批复》同意了铁道部上述实行方案。同年12月21日，铁道部根据国家计委计价(2000)1960号批复作出《有关2023年春运期间部分旅客列车实行票价上浮通知＞下列简称《票价上浮通知＞。该通知确定2023年春节前10天(即1月13日~22日)及春节后23天(即1月26日~２月１１日)北京、上海铁路局、广州铁路(集团)公司等始发部分直通列车实行票价上浮20%~30%。25/462023年1月17日河北省一名律师乔某乘坐铁路2069次列车从河北石家庄到河北磁县，1月22日又乘坐2069次列车到河北邯郸，其购买车票比平时价格上浮了20%，致使其购买车票费用比平时分别多了5元和4元。乔某以为根据《中华人民共和国价格法》(下列简称《价格法》)第23条要求，火车票价上浮应召开有消费者、经营者和有关方面参与价格听证会，但铁道部在未举办价格听证会情况下就公布了《票价上浮通知》，该行为违反了法定程序，属于违法行为。并且该行为侵害自己合法权益，于是根据《中华人民共和国行政复议法》向铁道部提起行政复议，要求铁道部依法撤消《票价上浮通知》，并赔偿自己损失。26/46法律问题

1·什么是听证?听证制度有什么作用?

2·本案中铁道部未举办价格听证会就公布了《票价上浮通知》是否违反了法定程序?27/46法律、法理精解听证是指行政主体在作出处理决定前，通过召开听证会方式听取相对人意见程序。听证首先意味着听取相对人意见，更主要是赋予了利害关系人质证、辩论权利。通过听证给予相对人刊登意见机会，与行政机关当面向质、辩驳，能够使相对人充足地行使权利，保护自已利益。同步，通过听证，使行政机关能够直接听取相对人对案件事实陈说与质证，使证据在听证中得到充足展现，有助于发觉真实情况，为行政机关正确作出决定提供基础。另外，公开举办听证，接收社会监督，能够有效地避免行政权力滥用。因此，听证制度是当代行政程序中关键制度。28/46《价格法》第23要求:“制定关系群众切身利益公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面意见，论证其必要性、可行性。＜价格法》之因此要求在制定关系群众切身利益政府指导价和政府定价时要举办听证，就是由于只有在充足听取各方面利益有关人刊登意见后，才能够发觉和确定与价格制定有关各方面原因，才能制定出符合实际又能为大众所接收价格。因此，在政府指导价和政府定价制定之前举办听证是《价格法》要求一种必经程序。本案中，铁道部在未举办价格听证会情况下就公布《票价上浮通知》，提升春运期间铁路票价，该行为遗漏了主要法定程序，违反了《价格法》要求价格制定程序。29/46行政程序法一、行政程序法之意义及种类行政程序法是规范行政程序法律。目标在使行政程序能够在法律规范下，有一定轨道可循。行政法以所规范行政权力范围太过庞大，包括法律与法规种类太多，加上行政机关人员法律素养不一，使得行政滥权危险性多过司法滥权，如何以一部法典来规范行政权执行，遂成了行政法学发展新方向。30/46行政程序法种类，能够辨别为下列几个类型:一般行政程序法与尤其行政程序法:这是以行政程序法所要求标准，是一般行政程序都通用，称为“一般行政程序法”，这也是行政法学所称行政程序法。另外，假如针对不一样事务，另外统一要求其行政程序，称为“尤其行政程序法”。绝大多数国家或地域只制定前者;也有少数国家二者都制定，例如:德国除了制定一般行政程序法联邦行政程序法外，各邦还制定各邦行政程序法，来统一执行各邦邦法根据。同步，另外针对租税事件，以及社会救济事件，德国行政程序三大法典，又称行政程序法三大支柱，也分别制定税法通则及社会法法典来作为租税法与社会法执法程序标准。31/46狭义行政程序法与广义行政程序法:广义行政程序法，指一切关涉行政权力之法律，都包括在内。因此，例如行政组织、行政权力运作种类(行政决定，包括行政罚、行政执行;行政法规及行政协议……)、行政救济、公物制度……，都能够在法典内取得标准性规范。就这种意义行政程序法来看，行政组织法、行政行为法以及行政救济法(如复议法及行政诉讼法)，都可包括在行政程序法大范围之下。32/46狭义行政程序法，是指专门针对行政权力而产生法律。由于行政权力行使是达成国家行政目标之主要根据。并且，这种行政权力多半限制在行政决定及行政协议，其他例如:行政处罚及行政执行等，由于范围较为专门，且可独立立法，便不列入狭义行政程序法概念之内。其次，对于达成属于“辅助”或“纠正”这个目标之其他行政法上之制度，前者如行政组织法，后者如行政救济法，则剔除在行政程序法范围之外，以凸显出行政程序法特殊目标。外国或其他地域有制定行政程序法者，多半指这种狭义行政程序法。例如德国1976年(行政程序法)、美国1946年(联邦行政程序法）、日本1993年通过(行政手续法)等，皆是例子。33/46二、行政程序法立法时尚

行政程序法之因此产生，是希望将纷杂不一、存于各个行政法规内行政规范，能导入在一种或数个标准性、总括性法典之内，这代表了行政权力能够在明确法典内，统一受到法拘束。而立法者能够将不一样目标、不一样任务行政法律，归纳在某些详细标准下来运作，也显示出立法者“归纳”及“规划”之能力，同样是代表着行政法学发展，已臻圆熟之阶段。以比较法制办法，来回忆其他国家与地域进行行政程序法法典编纂工作，能够下列列"编年式"方式，择要略示之:34/461884年，德国巴登邦制定程序法。1889年，西班牙制定行政程序基准法。"1926年，奥地利公布行政程序法，1950年再度施行。1926年，德国图林根邦公布行政法典。1928年，捷克(仿奥地利法制)以行政命令方式要求行政程序法之事项，并于1955年修订。1928年，波兰制定行政程序法，于1960年修订。1930年，南斯拉夫制定行政程序法，并于1956年修订。1931年，德国符腾堡邦公布行政程序法草案。1946年，美国公布联邦行政程序法。

35/46

1954年后来，西德许多邦皆进行行政程序法立法工作，如:下萨克森邦于1954年提出草案;巴登·符腾堡邦于1955年实行;北莱茵·西伐冷邦于1957年起草草案;柏林于1958年公布实行;布莱梅邦于19６０年颁布。１955年，意大利提出行政程序法草案。１958年，西班牙颁布行政程序法;1992年重新制定行政程序法。

1963年，西德提出联邦行政程序法草案。１９６４年，日本提出行政手续法草案。１９６8年，瑞士公布联邦行政程序法。

1973年，西德提出第二次行政程序法草案。

1976年，西德颁布联邦行政程序法。

1983年，日本再度提出行政手续法草案。36/461987年，韩国提出行政程序法草案。1989年，日本三度提出行政手续法草案"行政手续纲要案"。1991年，葡萄牙制定行政程序法典。1993年，日本通过行政手续法，1994年10月开始实行。１９９4年，我国澳门地域公布"行政程序法法典"，大体上仿效葡萄牙行政程序法法典。1996年，韩国颁布行政程序法，体例上是仿效日本行政手续法。1999年2月3日我国台湾地域通过"行政程序法"，这是大体上仿效德国1976年联邦行政程序法立法例。37/46三、制定行政程序法长处与困难

(一)长处制定行政程序法好处，能够将行政权力运作，用一种周详法律来事先要求之。由德国以及其他国家、地域实行行政程序法实际经验，这种法典制定约有下列好处:统一纷杂行政权力运作:在没有一种类似“总则”手续法之前，国家法律中数量占最大多数法律，即是行政法律。多如牛毛、且变易迅速行政法律，各自负有达成某特定行政目标，更分由不一样行政主体，在不一样时空环境下针对不一样公民来实行之，行政权力行使也就趋向多样性。同步将使公民及行政主体因须熟知并疲于应付各法律所定之琐碎程序。一部行政程序法将有助于行政权力行使一贯性及制度化建立。38/46有助于行政效率之提升:行政权力行使既然有一种法定程序可供遵守，则行政主体无须费心于事事皆异法律程序，自能够减少行政主体及公务员负担，行政效率将可望增加。并且由于程序已经由法所明定，相对公民也因此"公开"之程序，减少对行政"黑箱作业"疑虑及不信任，自较乐意配合及服从行政权力行使。这也是中国行政法学界主张中国应尽速制定行政程序法理由，以保障公民权益，提升行政效能，促进公民对行政之信赖。

39/46增加公民权利保障:行政程序法可助于行政权力公开化、法制化及效率化之同步，也使行政权力也许行使滥权，减到最小之程度。由于传统行政权力，在外在层面，系依循依法行政之标准，但在内在层面，则以内部规范来将行政权之意志付诸实行，公民只有在行政权力行使后，有不服时才提起法律救济，但所能补救，只是行政权力之"成果"，而非整个决定过程。故一种客观及公开程序要求，能够纠正非法行使权力于过程之中。况且，行政程序法内如有新制度，例如公民陈说意见及听证权利、档案卷宗阅览权、行政决定附加理由……等更有积极保障人权之功用。这种程序保障目前只有在(行政处罚法)中有较完善要求。

40/46

促进行政法学发展:若能制定行政程序法，能够将纷乱行政实务，统一在一种行政法律之内。行政程序法代表着国家行政法制文明进步。正犹如民法典及刑法典(各总则及分则)制定可统一并推进各该法学发展同样，行政程序法制定过程中，已经由立法者与行政法专家，对于所有国家现行行政法律、以及法律思想进行了一种深入检讨，并且抽选出最符合时代精神行政法原理，作为行政程序法内容。这是以新观念来突破广大行政机关人员旧思想最佳措施，同步也能够立即影响到法院与法学教育界，使行政法学发展能够再推向历史新高峰。因此将来中华人民共和国行政程序法如能够采取外国立法例中先进思想，将能够为国家实行法治主义成功，发挥一种"火车头"功用。41/46不致于忽视特殊规范事项:行政程序法功能，类似刑法典总则，只是针对于一般、一般行政事件而制定。这种一般行政事件占了所有行政行为绝大多数，故才有制定行政程序法必要性。假如在其他特殊行政事件有另行规范程序时(例如财税、外交或国防事件)，则仍不妨以尤其法，