民事执行检察监督的困境与出路

民事执行检察监督的困境与出路

从2001年检察官另一方面要求执行决定。2011年3月，最高人民法院和检察厅（以下简称两高）发布了《关于在一些地方开展民事司法监督活动的通知》（以下简称两高试点文件），显示了检察官和法律机构对民事执行监督的认可和规范。2012年8月31日，民事诉讼法经过审查。经过10多年的运行检察官监督终于得到了刑法的确认，民事检察官监督进入了一个新阶段。各级检察机关以检察建议为主,灵活运用多种监督方式,积极推进检察和解与执行和解相衔接,创造性地开展现场监督,将违法查处与线索移送相结合,个案监督与类案监督相结合,监督与支持相结合一、基层民事执行检察监督面临的困境基层检察机关在监督实践中面临的困境是多方面的,包括检察监督人员不足与执行案件数量庞大之间的矛盾,对执行相关程序、规定了解不全而法院执行大量依据会议纪要、内部工作规定,法院对民事执行检察监督不予配合导致监督效果不够理想等,但从法律层面讲,最关键的是民事执行检察监督缺乏具体规定,以致基层检察机关在监督中存在以下困惑:(一)检察监督的方式由于对民事执行检察监督的定位和原则把握不准,有些基层检察机关监督在一些问题上认识不清:执行监督应定位于对法院“执行乱”的制约还是定位于对申请人“执行难”的救济?检察权属于公权力,理应权力法定,在法无明文规定操作细则的情况下,对民事执行的检察监督权如何行使?针对执行案件的“事后”监督如何理解?在执行监督中如何平衡公正与效率的关系?检察权的事后监督原则、适度介入原则在执行监督中是否要基于效率的需要而有所突破?(二)监督范围滞后两高试点文件列举了5种执行违法行为作为试点地区的监督范围。民事诉讼法修订案实施后,上述监督范围显然已经滞后。如在山东省检察机关所办案件中,试点通知规定的5种案件仅占25.7%;福建省3个试点地区所办案件中,符合5种情形的只有17件;上海市检察机关所办案件中,符合5种情形的只有1件(三)执行监督处理方式制度各地比较普遍运用的监督方式是检察建议,但有的地方只有检察建议一种监督方式;有的地方将检察建议扩展到暂缓执行检察建议、建议更换承办人等;有的地方监督方式多样化,包括纠正违法通知书、现场监督、移送职务犯罪线索等;有的地方将监督方式与监督处理方式混淆,将执行监督案件处理过程中采用的检察和解、要求法院说明理由、建议国家机关停止干预执行等处理方式也作为监督方式。一方面,有些监督方式、监督处理方式的正当性、可行性有待分析;另一方面,各地对于监督方式的表述和文书格式有待统一,如纠正违法通知书、纠正违法意见书、纠正违法建议书表述不一,除检察建议以外,各地其他监督文书格式不统一。此外,抗诉虽在实践中并未采用,但是能否采用存在争议。(四)民事执行监督缺乏严肃性法律保障目前对于执行监督启动程序、收案条件、办案周期,结案方式均缺乏详尽的规定。基层检察机关在执行监督中如何进行具体操作?法院对基层检察机关的执行监督不予配合如何应对?如何从机制上保障监督效果?监督运行程序失范和保障机制缺位,必然导致民事执行监督缺乏严肃性,影响监督效果。笔者认为,在目前民事执行检察监督立法不完备的情况下,基层检察机关开展民事执行工作,应当结合工作实践和检察权、执行权的运行规律,明确民事执行检察监督的基本原则,在原则的指导下,对民事执行检察监督范围、监督方式和运行程序等进行科学设计。二、法院审判过程监督的必要性基于诉讼合作主义的理念,检察机关对裁判权的监督不是为了削弱人民法院的司法裁判力和公信力,而是通过监督来促使裁判执行权更好地运行,监督之中有支持和合作(一)行监督的基本原则根据法律规定,检察机关对民事执行检察监督的目的在于通过有效监督,促使民事执行权正确行使,保障民事执行效果的实现,主要解决“执行乱”,客观上缓解“执行难”的问题。为此,人民检察院开展民事执行监督,应当立足检察监督的职能,遵循检察权、执行权的运行规律,坚持一定的原则。首先,依法监督为前提。检察机关的监督职能表明检察机关能代表国家以公权力监督公权力,因此,在检察监督过程中必须坚持依法监督原则其次,适当介入为补充。从法律监督权运作逻辑看,法律监督权是在审判、执行权后发挥作用,故民事执行检察监督亦应为事后监督依法监督原则体现了检察权作为公权力严守权利法定的界限,支持依法执行则体现了公权力之间制约与合作从而实现司法权配置的目的,事后监督、适当介入原则则体现了检察权作为监督权的谦抑性。此外,实务界根据执行权行使的即时性特点,提出事后监督为主、事中监督为辅的原则(二)监督违法行为,加重点监督检察机关民事执行监督模式主要表现在对民事执行检察监督的范围选择,实践中,检察机关廓清执行监督案件的收案范围和审查范围对构建监督模式具有重要指导意义。笔者考察了各地检察机关民事执行监督的范围模式,大体存在以下三种:一是全面监督。这种模式主要采用概括式确定,只要民事执行行为违法,即应纳入检察监督范围。二是部分监督。这种模式主要采用列举式规定,仅对在辖区较为突出的重要的执行违法行为进行监督。三是全面加重点监督。即采用概括加列举式,在确认检察机关对民事执行活动全面监督的前提下,明确列出当前的重点监督内容。当前采纳全面加重点监督模式更为适宜。首先,全面监督有利于对执行活动的全方位知情并监督。根据民诉法,人民检察院有必要对民事执行活动的合法性进行全面监督,包括对执行行为和执行人员进行监督,对执行裁判行为和执行实施行为监督,对执行人员滥用执行权和怠于履行执行职责行为监督。其次,因地制宜确定监督重点。为使基层检察机关监督工作有的放矢,各级检察机关可以针对法院执行工作存在的滥用执行权和怠于履行执行职责问题,因地制宜确定监督重点。大致可以从以下监督重点入手。(1)执行裁决或具体执行行为违法,如追加、变更被执行主体违法,对被执行人人身、财产违法采取强制执行措施。(2)执行主体违法,没有管辖权而受理,执行人员应该回避而未回避,执行人员有受贿等违法行为。(3)执行受理违法。(4)执行范围违法。如错误地执行了被执行人亲属或案外人的财产,超出生效法律文书所确定的标的范围执行等。(5)执行财物处理违法。如违法变价、折价出售或低价自购执行财物。(6)暂缓、中止、恢复、终结执行违法。(7)执行人员的其他滥用执行权、怠于履行执行职责等需要监督的情形。(三)行检察监督制度的核心内容监督方式是检察监督权实现的途径,即检察机关经过审查确认执行活动违法后以何种方式要求法院纠正,是民事执行检察监督制度的核心内容。两高试点文件仅规定了检察建议一种监督方式,系法无明确规定情况下的一种柔性监督,民事诉讼法修订后,虽未对监督方式作出明确规定,但该法第二百三十五条不可视若虚设,在目前立法条件尚不成熟的情况下,应解读为该条授权检察机关发挥能动性对民事执行活动进行监督,故对监督方式进行探讨实有必要。1.犯罪初查制度中的监督处理各地检察机关结合民事审判监督职能、刑事审判监督职能等,在执行监督实践中不断创新,主要采用以下八种方式对执行监督案件进行处理:抗诉、检察建议、纠正违法通知书、要求说明理由通知、建议有关机关停止干预执行、现场监督、促成和解、执行人员职务犯罪初查。笔者以其产生模式为标准,将上述八种监督处理方式分成三大类:首先,“拿来”型。是检察院将对其他诉讼程序的监督方式拿来用于民事执行监督,包括抗诉、检察建议、纠正违法通知书。(1)抗诉,对确有错误的民事执行裁定提出抗诉(发现作为执行依据的民事判决、裁定确有错误的,按照审判监督程序处理,不属本文研究范围),原系民事诉讼法规定的对民事审判活动的检察监督方式。(2)检察建议,对于民事执行活动违法或者对于执行工作中需要改进的问题,发出检察建议,督促法院纠正或者改进。检察建议系法定的民事审判监督方式,亦是两高试点文件所确定的执行监督方式。实践中包括纠错型检察建议、改进型检察建议,暂缓执行检察建议三类。(3)纠正违法通知书,用于执行活动严重违法的情况下要求人民法院纠正2.检察机关对民事执行监督的正当性应予以确认对执行的监督主要应考察上述监督处理方式是否违背现有法律规定,是否符合法理,同时一并考察上述处理方式是否属于监督方式。首先,“拿来”型处理方式虽无直接法律依据,但在现有法律规定不足的情况下,检察机关发挥能动性,将对民事审判、刑事执行活动的监督方式“拿来”用于民事执行检察监督,在地方检法机关相互认可的情况下,并无不当。尤其是纠错型检察建议已获两高试点文件认可,而纠正违法通知与纠错型检察建议性质类似,作为法定“有权监督”机关的监督方式,亦具有正当性,改进型检察建议并非针对执行活动违法情形,而是检察机关在监督中积极履行“促进社会管理创新”(中央政法委确定的“三项重点工作”之一)的社会职责,亦无不可。存有争议的主要是暂缓执行建议和抗诉是否具备正当性。暂缓执行检察建议,是指检察院根据查证属实的情况,认为继续执行将会给当事人、案外人、社会公共利益造成重大损害,向执行法院提出暂缓执行建议书,要求执行法院暂缓执行的行为抗诉,在1995年最高人民法院《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》中被否定,亦被有些人指责不符合法理,理由是不存在诉,抗之不能引起再审。笔者认为,修订后的《民事诉讼法》明确人民检察院有权对人民法院执行活动进行监督,目前并无两高联合发文否定以抗诉方式对执行裁定予以监督,故上述批复不足以否定以抗诉方式对执行裁定进行监督。从理论上讲,检察机关“抗诉”的客体并非“诉”,而是人民法院的裁判结果,故抗诉的前提并非诉的存在,而是人民法院处断当事人实体权利的裁判结果的存在。人民法院执行行为可分为执行裁决和执行实施行为两种,执行实施行为更多地具有行政权属性,执行裁决包括裁定和决定,执行裁定包括对执行异议的裁定和私权纠纷的裁定。对私权纠纷的裁定,是人民法院在执行过程中对当事人实体权利义务关系争执的解决,其本质上属于司法权属性,系人民法院行使裁判权处断当事人实体权利的结果,对其以抗诉形式监督符合法理其次,职能延伸型处理方式,因化解纠纷、追究国家工作人员职务犯罪属于人民检察院的固有职责范围,将上述职责延伸到民事执行监督领域,正当性毋庸置疑。《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》要求民行检察部门应注重与反贪、反渎部门的配合,加强初查和线索移送工作,而修订后的民事诉讼法第二百一十条,赋予检察院因履行法律监督职责需要可行使调查核实权,故民行部门对执行人员职务犯罪初查实属合法。并且,民行部门经初查后及时将职务犯罪线索移交刑检部门处理,进入刑事司法程序;在执行监督过程中促成和解后,告知当事人及时向法院提交和解协议,通过执行和解程序进一步获得法律的确认,可见,职务犯罪初查、执行和解与其他法定程序衔接后,更具有正当性。再次,工作创新型监督方式中,要求说明理由属于以监督为目的的质询或沟通,系检察机关采用某种监督方式之前的正当举措,在该阶段执行活动是否违法尚不确定,故其作为一种沟通方式,并非严格意义上的监督方式。建议有关机关停止干预执行则是检察机关行使法律监督职能的具体表现,并无不当;但严格来讲,民事执行检察监督仅指检察权对执行权这一公权力的监督,而建议有关机关停止干预执行是检察机关对其他国家机关进行法律监督的表现,其并非严格意义上的执行监督方式,仅是检察机关对执行监督案件的处理方式之一。这一处理方式恰是检察机关诉讼监督与法律监督职能的交汇,检察机关在办理执行监督案件中,通过履行法律监督职能,实现了监督与支持法院执行工作的有机统一。在司法实践中对现场监督存在较大争议,有人认为其违背事后监督原则、依当事人申请启动和执行权内部救济优先的原则,笔者认为,现场监督只要运用得当,不背离监督者角色,不参与执行活动,就不违背事后监督原则和依当事人申请启动原则;至于现场监督中检察权未待执行救济失灵便介入,可以理解为特定情形下为避免造成不可逆的严重损害后果的一种突破原则的特殊处理,且现场监督应严格限于特定案件、需遵循严格审批程序和现场操作程序,能够弥补未经执行权内部救济检察权直接介入的不足。现场监督存在两种可能:一是在违法执行活动发生后即时提出纠正意见,当属事后监督,最大程度地减少损失;二是检察机关当场未发现执行行为违法,事后当事人、利害关系人申请监督,则根据新《民事诉讼法》第二百一十条之规定,现场监督成为检察机关基于监督需要而行使调查权的方式,这种紧扣重点的前置调查效果远胜于事后调查,具有正当性。但在前者,现场监督可以作为一种监督形式,具体的监督方式仍为检察建议;在后者,现场监督实际上成为检察机关调查取证的方式,故现场监督并非严格意义上的监督方式。三、提取相关程序民事执行检察监督的程序主要是民事执行申诉案件的受理、审查、结案等相关程序。因此,构建民事执行检察监督路径设计应以现有的民事检察工作机制为基础,并力求与人民法院执行工作和人民法院系统内部救济制度对接。(一)为事件信息和事件受理机制建立的信息和审查机制1.执行监督的案件来源检察机关对执行监督的数量和质量依赖于案件信息的获取和掌控。根据民事诉讼法,执行活动由人民法院的执行机构(庭、局)专责进行,案件执行结果、效果、执行过程是否存在事实不清、证据不足、法官违法、犯罪等信息,对于检察机关来说,这些信息处在不对称状态中。也就是说,假如没有收到申诉、控告、举报,检察机关很难了解执行活动是否存在上述问题。在信息不对称的情况下,检察机关尽管被赋予了监督权,但仍然无异于聋子和瞎子,监督只能是空话。案件信息是解决执行监督案件来源问题的唯一办法和出路,目前,检察机关案件来源主要是民事主体申请监督和检察机关依职权启动。由于民事纠纷解决要尊重当事人的处分权,以当事人申请启动为主,仅在执行活动损害国家利益、社会公共利益或执行人员职务犯罪的情况下,依职权启动。司法实践中,检察机关案件信息来源依赖于提起申诉的主体,包括执行案件当事人、利害关系人或权利受到执行活动侵害的案外人;案件信息载体是申诉材料,即监督申请书、执行文书、与监督申请有关的证据材料以及申诉人向人民法院提起的书面异议、申请复议的材料。检察机关通过对案件信息的审查,对执行确有错误或法官违法的执行予以监督,对不属于检察机关监督的其他信息则分类处理。近年来,针对涉及重大案件、涉众案件的执行,检察机关开始探索现场监督的模式,但应严格限定于区域内有重大影响、可能引发群体性纠纷的重大执行现场。2.执行监督的规范首先,根据民事诉讼法的规定,检察机关办理民事执行监督案件,应当在规定的期间内审查办结,特殊情况下经主管检察长批准可以延长办案期限。执行行为存在问题的,视情况采取检察建议、纠正违法通知书、提请抗诉等监督方式,或者采取促成和解、建议有关机关停止干预执行等处理方式后终止审查;对民事执行行为并无不当或虽有瑕疵但缺乏监督必要性的,不予支持申请人监督申请,并做好申请人的息诉工作。其次,对发现执行活动存在违法犯罪现象的,应当及时对违法法官启动调查程序,及时向反贪反渎部门移送犯罪信息。实践中,针对案件审查后的处理,应把握如下原则:第一,广泛运用检察建议,勿发暂缓执行建议;第二,严格限制抗诉、纠正违法通知的适用,前者限于能引起法院再次裁定的情况,后者限于执行活动严重违法情形,尽量由检察建议来替代;第三,对执行人员职务犯罪线索初步调查,并及时移送反贪反渎部门。此外,现场监督审慎适用,应严格限定于特定案件,严格履行报批程序,遵守现场监督相关规定,切忌参与执行活动;多与法院执行部门沟通,根据需要可以要求说明理由;对干预执行的国家机关提出检察建议,以支持人民法院依法执行;适度进行和解工作,不背离监督角色,达成和解后告知当事人及时提交法院转为执行和解。(二)监督和民事执行的保障机制1.检察机关的调阅、起诉和监督首先,检察机关对执行活动进行监督主要通过查阅卷宗了解执行过程中的相关案情,因此,人民法院应无条件配合检察机关调阅法院民事执行卷宗。法院执行部门应当及时归档,档案管理部门应提供调阅服务。其次,为保障民事执行检察监督的开展,检察机关可以参照新《民事诉讼法》第二百一十条行使调查核实权,相关单位和