严强公共政策学知识点总结归纳课后答案复习

第一章公共政策活动1.1复习笔记一、公共政策活动的实质公共政策的定义公共政策是指以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。公共政策活动的基本特征（1）以解决公共问题为取向。指公共政策的灵魂就在于解决公共社会问题。（2）以政府及其公共部门为主导。指公共政策活动的主体是一个社会网络。其中，政府及其部门发挥着主导作用。（3）以公共权力的运用为依托。指公共政策是对社会进行政治统治和政治管理的方式。（4）以科学民主决策为生命。指公共政策活动的目标是为了回应社会公众提出的要求。（5）以维护公共利益为目标。指目标是为了解决已经客观存在并且对社会秩序的维护和社会的正常发展已构成威胁的公共问题。二、公共政策活动的基本功能常态社会中公共政策活动的基本功能（1）导引功能。指制定与实施公共政策正是针对社会利益矛盾引发出来的公共社会问题确立一定的行为准则，保证社会形成合理的秩序。（2）调控功能。指现实社会中存在着各种不同的利益群体，不可避免地会有摩擦、冲突甚至对抗。政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控。（3）分配功能为追求效率而鼓励扩大差别的原则。为消灭差别而牺牲效率的原则。效率与公平相统一的原则。2・转型社会中公共政策活动的特殊功能（1）政策的社会均衡稳定功能。指对利益矛盾、冲突加以缓解、调和、协调，使之趋于和谐。（2）政策的社会公平正义功能。指通过各种协调、补偿措施，尽量实现个体之间、社会集团之间、社会层次之间、代与代之问在机会方面的公平、平等、公正。（3）政策促进社会变革求新的功能。指通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策创新，来突破旧的机构设置和旧的制度安排。三、公共政策活动的历史演变西方公共政策的历史演变（1）公共政策科学的发展时期（20世纪70年代）发展阶段的标志是叶海卡•德洛尔的公共政策三部曲：《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》、《政策科学构想》。认为公共政策要重新站立起来，就必须构建一个模型，即能够将各种与公共政策有关的学科融于一体的特殊模型。在这一模型中，既要包括管理科学家所强调的方法论，又要包含行为科学家强调的个人意志决定论。问题。德洛尔构建的总体政策是一种元政策或“超政策”，这种总体政策因为过于理论化，很难为人们理解。对政策科学起的作用不大。（2）公共政策科学的自我批判时期（20世纪80年代）在政策效率的研究方面。指不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。在政策信息多元化的研究方面。指开始认识到政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面的能力是有限的。在政策学家与政治家关系的研究方面。指认识到过去过分强调科学家与政治家各自拥有一套分离的价值标准与规范，政策科学家采取中立的、远离政治的立场是不合理的。（3）公共政策科学拓展新的研究方向时期（20世纪90年代）20世纪90年代西方公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有的研究主题进行深化，另一种趋势是拓展新的研究方向。中国公共政策产生的历史渊源（1）中国古代产生和积累了丰富的政策谋略思想形成了以民为本、事异备变的政策思想。指古代中国的明智的统治者在制定政策与策略时坚持“世异则事异，事异则备变"的谋略原则。建立了恩威兼施、以柔克刚的施政原则。形成了重政策辩论、政策分析的传统。指中国古代留下了许多政策辩论与政策分析的文献。形成了完整的国策谋略体系。指《孙子兵法》中包含有大量的国策条目、谋略思想和管理策略。（2）马克思主义为当代中国准备了宝贵的政策研究传统马克思、恩格斯、列宁、斯大林等无产阶级政治家留下的政策思想与政策实践。毛泽东关于政策策略的光辉理论与实践。中国公共政策发展的主要阶段（1）中国公共政策学科的孕育阶段（20世纪80年代）指从1979年至20世纪90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行的成功的震惊世界的制度和政策创新的实践。（2）中国公共政策学科的开创阶段（20世纪90年代）开设了公共政策课程，创办了研究机构，培养了研究生。出版了一批公共政策教材。建立了全国性的公共政策科学研究会。四、公共政策活动的主要领域公共政策学科作为学科的公共政策是在公共政策学这一基础理论之上，融合社会科学、自然科学、工程科学等多个学科的知识和方法，将规范、技艺、方法融于一体，把规划分析、选择决定、计划实施、管理变迁有机结合，以解决重大社会公共问题为目标的知识领域。公共政策研究只有经过深入持久的、不断积累的科学研究，从而使获取的政策知识存量不断增加，政策科学才能发展。要将人类自发的、经验性的政策实践转化为带有确定性、规律性和重复性的理论、技艺和方法，就需要进行专门的科学研究和知识创造。公共政策分析政策分析是指在政策规划和决策阶段，由政策专家所做出的分析。主要工作是进行政策问题构建，同时，对各种政策方案的未来前景做出预测，另外，还需要提出政策行动建议。公共政策管理人类的任何公共活动都需要加以管理，公共政策活动也不例外。随着社会公共治理日趋复杂，公共政策活动也日益繁多。政策变迁的速度不断加快，政策的周期性变得更为明显。社会转型时期，需要和各种创新型、危机型政策打交道。在这种情况下，作为政策活动的一个专门领域的公共政策管理就发展起来。1-2课后习题详解一、关键概念社会问题链答：社会问题链是指与政策连续谱相对应的人类需要解决的问题所构成的一个影响社会全体成员或部分成员的共同生活，破坏社会共同生活，妨碍社会协调发展的连续性且相互关联的问题链条，这个问题链条与公共政策活动具有密切的联系，是进行公共政策活动的前提。对社会问题链上的问题的处理方式要根据不同的情况区别对待，对个人、家庭的问题需要由个人、家庭来制定政策，企业、社会集团的问题需要制定和实施企业、社会集团的政策来加以解决，而一个国家、政府的问题则需要由国家、政府来制定和实施相应的政策，那些超越一个国家、政府之上的社会问题则需要制定和实施全球的政策来解决。政策连续谱答：政策连续谱是指与社会问题链相对应的一个进行一般政策活动的连续的过程，是指从解决个人、家庭问

题的个体、家庭政策活动，到解决社会团体、企业中的问题的社会团体政策活动，再到解决社会公共问题的政府政策活动，直至解决全球问题的全球治理的政策活动。处在这一政策活动链条后两个环节上的政策活动是公共政策活动。公共政策答：公共政策是指以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径,以科学方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。公共政策是执政党和政府做出的以解决社会公共问题为宗旨的政治决定；公共政策是执政党和政府立足于责任和能力的范围，使社会达到善良治理的一种手段；公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实和价值统一的能动活动；公共政策是多个利益相关者通过论辩、竞争和合作的民主活动；公共政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动。政策替代文化美国总统竞选中选民的投票倾向时，发现美国人具有从“党派投票倾向响问题投票倾向”转变的文化。美国通行的是政党政治，有民主党和共和党两大党。民主党略倾向于自由，共和党略倾向于保守。但总的说来，美国的政治斗争并不是基于不同意识形态的政党间的抗争。这就决定了美国选民的投票行为。答:政策替代文化是美国特有的接受政策替代的文化,也是促使公共政策产生的重要因素。日本学者在考察答:政策替代文化是美国特有的接受政策替代的文化,也是促使公共政策产生的重要因素。日本学者在考察当两党的政策相差不大时，选民一般表现为“党派投票倾向雹选民依据所属的社会阶层以及收入、学历、地区性等因素，依照党派倾向投票。最终也就是按照选择自由政策即民主党的政策倾向或选择按照保守政策即共和党的政策倾向来投票。但是当社会问题激化，美国两党的路线分歧就逐渐加大。共和党日益发展成为白人和高薪阶层的代表，而民主党则成为美国社会弱者的代表。原先处于意识形态天平正中央的这两个党，开始在天平上滑动，自由党逐渐滑向左边，民主党逐渐滑向右边。这吋，选民投票时不是照事先定好的要支持的政党，而是要在悉心了解候选人的政策纲领之后，才决定如何投票。换句话说，选民这时不是考虑自己是哪个党的支持者，而是考虑是左倾政策还是右倾政策的支持者。在美国的选举政治中，选民会依据不同情况，从认可政党到认可政策,即从“党派投票倾向，，转向“问题投票倾向”。在“党派投票倾向呻，党派成为政治的中心，而在“问题投票倾向冲,政策讨论成为政治的中心。这就是篁政策替代方案”(PelicyAlternatives),只有在这种政治文化中，才有利于政策科学的发展。6.拉斯维尔的公共政策观念答：哈罗德•拉斯韦尔的公共政策观念是指公共政策就是一种包含目的、价值和策略的大型规划。这种观点指出了公共政策的目的性和动态过程性，对于公共政策的理论认识和现实把握具有一定的意义。哈罗德•拉斯韦尔撰写的“政策方向"一文，首次对政策科学的对象、性质和发展方向做出规定。他认为：①它是民主主义的学问；②它的基础是逻辑实证主义；③它是一门对于时间和空间都极为敏感的学问；④它具有跨学科的性质；⑤它是一门必须与政府官员共同研究的学问；⑥它是一门以社会变迁和发展为研究对象的学问，以动态模型为核心。7•徳洛尔的公共政策观念答：德洛尔的公共政策观念主要有：公共政策要重新站立起来，就必须构建一个模型，即能够将各种与公共政策有关的学科融于一体的特殊模型。在这一模型中，既要包括管理科学家所强调的方法论，又要包含行为科学家强调的个人意志决定论。公共政策的旧范式就是只强调患者自我恢复功能的模型，而好的范式应当是将两种模型结合起来的新的范式。德洛尔正确地指出，公共政策研究的是社会病理，它与价值观念、意识形态有关，其主要的观点是：①分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的误区；②肯定了管理科学和决策科学研究中使用的系统群研究方法，并主张将其引入公共政策学；③提出并界定了“总体政策=“超政策呀旷政策系统"的概念；④强调公共政策学的跨学科性和实践性.德洛尔的公共政策观念几种几种体现在他的公共政策科学“三部曲”中，标志着西方公共政策学进入发展阶段，但是，德洛尔的理论本身也存在问题。首先，德洛尔构建的总体政策是一种元政策或“超政策=这种总体政策因为过于理论化，很难为人们理解。20世纪八九十年代美国公共政策观念答：(1)20世纪八十年代美国的公共政策观念是开始进一步转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究。在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。在政策效率的研究方面。学者们从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。一个角度是从公共政策的比较中研究效率。另一个角度是从公共政策产生与运行的生态方面去考究政策的效率。在政策信息多元化的研究方面。西方学者开始认识到政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策的决定。在政策学家与政治家关系的研究方面。政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范，政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入政策制定过程之中，与政策制定者成为知识上的伙伴。（2）20世纪80年代后期和90年代，是美国和西方公共政策科学突破性发展的时期。政策过程被看成是政策系统中政策行动主体、实体机构、政策价值和政策工具构成的子系统的能动过程。在20世纪90年代，公共政策分析也取得了突破性的进展。以费彻尔为代表的美国和西方政策学家，批判了纯技术的专家治国观点，将被割裂的事实与价值重新统一起来，发展出一套实证辩论的政策分析整体理论。20世纪90年代西方公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有的研究主题进行深化，另一种趋势是拓展新的研究方向。对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上：一个问题是公共政策的伦理、价值,另一个问题是公共政策与公共管理的关系。对于公共政策的伦理、价值问题，至20世纪90年代，学者们感兴趣的是究竟从哪些途径去探索公共政策的伦理价值。关于公共政策与公共管理的关系问题，20世纪90年代学者们不是去讨论两者的区别，而是探索两者的结合。关于拓展新的研究方向，也主要集中在两个方面：一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性；二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。另一方面是政策调杳的兴起认为不存在一个最佳的即能为社会全体大众都能接纳的政策，所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定是否接受某项政策的前提条件。政策的导引功能答：政策的导引功能是指针对社会利益矛盾引发出来的公共社会问题确立一定的行为准则，凭借这些准则规范和指导人们的行为，从而改变社会的人力、物力、财力等资源在空间的分布与时间流动方面的配置，对社会过程的发展方向、速度、规模进行约束，使社会生活中基于利益的、复杂的、相互冲突的行为被有效地纳入到统一的轨道上来，保证社会形成合理的秩序，并朝向某种既定的目标前进。政策的规范导向功能主要是通过两种途径表现出来的。一是借助于目标要素，规范人们的行为方式。二是借助于价值要素，规范人们的行为方向。公共政策的导向功能，从作用的结果来衡量，可以有正向的导向，也可以有负向的导向。正向导向是指政策所发挥的作用与政策所调节的对象的本来发展方向是一致的；负向导向是指政策作用的方向与其所调节的对象的本来发展方向是相反的。公共政策发挥的规范导向作用可以分为直接导向与间接导向两种类型。直接导向是指政策对其直接调节对象的行为方向与行为准则产生作用；间接导向是指政策对其非直接调节对象的行为产生的制约与引导作用。政策的调控功能答：政策的调控功能是指运用公共政策有意识地去调节、控制人与人、人与社会、人与事物、事物与事物之间的关系，保证公众利益的均衡合理，保证社会发展的持续有序。公共政策活动发挥调控作用有直接与间接两大类型。一般来说，一项政策对于其控制的领域所起的调控作用是直接性的，而对于相关的领域，其调控作用则是间接性的。公共政策的调控还可以分为平衡调控与非平衡调控两种方式。社会的发展既可以在各种利益平衡的状态下实现，也可以在突出重点的非平衡的状态下实现。平衡与非平衡在社会发展中是交叉出现的。因此，政府在利用公共政策调控社会发展时，既可以使用平衡的方式来进行，也可以使用非平衡的方式来进行。公共政策调控的结果有积极调控与消极调控两类。如果公共政策的目标正确，实施方案能确保政策目标的实现，并且实施政策的条件具备，途径也正确，那么，公共政策调控的最终结呆就能推动社会发展，表现出正面的效应。反之，如果政策目标不正确，或目标正确但实施方案有问题，或实施的条件不具备，那么，其调控的结果只能是导致社会利益矛盾加剧，产生负面效应。政策的分配功能答：政策的分配功能是指政府在分配社会公共资源时，解决好向谁分配、怎样分配的问题，将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配。一般来说，政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：一种是为追求效率而鼓励扩大差别的原则，二是为消灭差别而牺牲效率的原则，三是效率与公平相统一的原则。在计划经济体制下，政府推行的公共政策在分配功能上贯彻的是牺牲效率的平均主义原则；在市场经济体制下，社会主义国家的政府所制定与实施的公共政策实行的是效率与公平相兼顾的分配原则。能从公共政策中获益的社会公众通常有以下几类：一是与政府的主观偏好相一致的公众；另一类公众是能代表社会发展方向的公众；还有在社会中成为大多数者的公众。政策的公平正义功能答：政策的公平正义功能是指在转型社会中，通过各种协调、补偿措施，尽量实现个体之间、社会集团之间、社会层次之间、代与代之间在机会方面的公平、平等、公正，提升人民生活质量，实现社会的共同富裕，使得人们能充分利用现代市场经济体制的优越性，提高效率。政策的变革求新功能答：政策的变革求新功能是指在社会转型时期，公共政策通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策创新，来突破旧的机构设置和旧的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制度安排，保证在新的利益结构出现后，能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安排的出现，以促进社会的变革、发展。政策的均衡稳定功能答：政策的均衡稳定功能是指公共政策对在社会的非常态运行条件下，社会经济、政治、文化环境的变化,所导致社会现象、社会过程的变动，从而产生的利益矛盾和利益冲突加以缓解、调和、协调，使之趋于和谐。在转型社会中当矛盾还没有加剧和激化时，协调社会不同群体的利益，化解这些矛盾；当某些矛盾激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会有良好的秩序，保持稳定，促进社会转型和体制转型。二、问题与思考1.学完这一章后，再回到前面的一组案例导入，你能讲岀一般政策活动和公共政策活动的区别和联系是什么吗？你能举出一些全球治理的公共政策案例吗？答:(1)一般政策活动和公共政策活动的联系一般政策活动和公共政策活动的理解和定义，总的来说区别不是很大，甚至可以说基本上是一致的，但是涉及到公共领域、涉及到更多人的利益的时候，这种政策就会成为公共政策，所以，一般政策是公共政策的发端。公共政策是在一般政策的基础上发展起来的。一般政策活动和公共政策活动的区别对于政策和公共政策主体的界定，政策主体的范围要大于公共政策，公共政策的主体被严格地限制为政党、政府、具有立法权的官员和社会公共权威，而政策的主体还可包括团体和个人。因此可以认为，政策与公共政策之间的主要区别就体现在“公共"一字上。从理论上讲，凡是为解决社会公共问题而制定的政策，都可看作是公共政策。由于公共政策的主体“最基本、最核心的是党和政府”，这就清楚地表明，政策和公共政策有联系也有区别。公共政策属于政策的范畴，政策包括公共政策。社会团体、工矿企业、一般的团体和个人所制定的政策不属于公共政策。公共政策主要是指“基木是由政党和政府为处理社会公共事务而制定的政治谋略或行为规范覽因此，公共政策已成为现代政治科学所侧重研究的对象。公共政策强调公共政策活动主要发生在社会公共领域，执政党组织和政府部门需要运用公共权力，强调在公共政策活动中需要协调的是公共利益，强调在公共政策活动中应当遵循和坚持的是公共价值。一般的政策发生的活动领域则广泛得多不一定是在公共领域，在一些非公共领域也能起作用，同时，在政策制定执行的过程中运用的并不一定是公共权力，协调的不一定是公共利益，也不是在任何情况下坚持的都是公共价值，集团之间、个人与集团之间的利益矛盾都可能是政策调整的内容。综上所述，我们可以得出这样的结论；公共政策也是政策，而且是更加重要的政策，它是政策的狭义理解,是政策科学乃至政治科学研究的主要对象。需要特别指出的是，我国学术界在展开对公共政策分析的探讨时，有时往往省去“公共一字。但无论表达为政策，还是表达为公共政策，多数情况下指的都是主要由政党和政府制定的、旨在解决社会公共问题的公共政策。全球治理的公共政策案例，比如跨国犯罪、跨国毒品贩卖、全球生态破坏、大规模杀伤性武器的扩散、世界各地出现的恐怖威胁等，这类问题光靠一个国家或某些国家中的政府是解决不了的，唯一可行的是加强全球合作、协同治理。如何看待中外著作中多种多样的有关公共政策的定义？答：由于公共政策活动木来就具有多方面的特性，而且这些特性又随着公共政策活动的发展而发生变化，再加上人们在定义公共政策活动时又往往只注意其中一至两个特性，这样产生出来的公共政策定义就是多种多样的。比如：在公共政策领域，托马斯•戴伊(ThomasDye)的定义曾经被很多人引用。戴伊认为，凡是政府选择所为或所不为之诸事即公共政策。这一定义强调了在公共政策活动中政府选择的因素，强调了其中包含做与不做的决策。但这一定义缺乏或没有强调政府行动的因素。威廉•詹金斯(WilliamJenkins)认为，公共政策是由政治行动主体或团体主体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上是行动力所能及的。这一定义显然包括了更多的内容。它强调了公共政策活动中存在一组相关联的决策；强调了政府决策范围是其力所能及的；强调了公共政策活动中政府行动的一面，并提出这些行动需要有目标选择和与目标相关的手段的配合。由于詹姆斯•安德森(JamesAnderson)的公共政策著作比较早地被翻译到中国来，书中的公共政策定义也为许多人所接受。安德森认为，公共政策是某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事务的有意识的行动。这一公共政策定义强调了现实的公共政策活动中存在许多行动主体，强调了公共政策是以解决问题为取向的，强调了公共政策行动主体的自觉意识。公共政策定义总是与人们现实的社会治理任务联系在一起，因此，不存在一个能包揽一切、永远正确的绝对的公共政策定义。在不同时期，不同阶段，人们总是要概括出与现实社会治理相适合的、具有某种相对性的公共政策定义。这些不同的关于公共政策的定义可以给后来的研究提供有益的参考，对政策科学的发展都是一个有益的贡献。你能给出一个适合当代中国转型社会实际的公共政策定义吗？答：公共政策定义总是与人们现实的社会治理任务联系在一起，因此，不存在一个能包揽一切、永远正确的绝对的公共政策定义。在不同时期，不同阶段，人们总是要概括出与现实社会治理相适合的、具有某种相对性的公共政策定义。从屮国转型社会的现实岀发，可以做出如下的公共政策界定：公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民主途径，以科学方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。这一定义表明：公共政策是执政党和政府做出的以解决社会公共问题为宗旨的政治决定；公共政策是执政党和政府立足于责任和能力的范围，使社会达到善良治理的一种手段；公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、事实和价值统一的能动活动；公共政策是多个利益相关者通过论辩、竞争和合作的民主活动；公共政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动。这一简明定义也规定了公共政策活动的一些基本特征：公共政策活动是以解决公共问题为取向的。公共政策是以政府为主的公共机构为解决社会公共问题而采取的行动。公共政策的灵魂就在于解决那些已经对社会发展和人民生活的提高构成阻碍甚至造成威胁的带有普遍性的公共社会问题。发现并确认社会公共问题是政府公共政策活动中最为重要的前提。公共政策活动是以政府及其公共部门为主导的。在转型社会中，公共政策活动的主体是一个社会网络。其中既包括执政党组织、政府及其各个部门，还包括数量不断增加的第三部门组织、宗教团体、志愿者组织、公民和市场组织。在这一社会网络中，政府及其部门发挥着主导作用。公共政策活动是以公共权力的运用为依托的。公共政策是对社会进行政治统治和政治管理的方式。从根本上讲，制定一项公共政策就是决定和落实一项政治措施。制定、执行、评估公共政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、民主、和谐地发展。公共政策活动是以科学民主决策为生命的。公共政策活动的目标是为了回应社会公众提出的要求，制定和实施正确的规划、方针、措施，来解决那些阻碍人民生活水平的提高、妨碍社会持续发展的社会公共问题。公共政策活动是以维护公共利益为目标的。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并且对社会秩序的维护和社会的正常发展已构成威胁的公共问题，由此来协调、平衡公众的利益矛盾和冲突。以公共政策作为主要手段和途径的政府公共管理的根本目的是为了对社会公众利益进行协调和平衡。特别是在社会主义家中，政府是人民利益的代表者，其公共管理的根本宗旨只能是为人民即绝大多数公众服务。这种服务的

主要途径就是制定、执行公共政策。因此，公众利益是一切公共政策的出发点与归宿点。政府要通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，以达到持续不断地发展公众利益的目的。主义公共政策活动在常态社会中具有哪些功能？答：具体的公共政策在不同的时空内，发挥着向度不同、类别不一和程度不等的功能。从微观上升到宏观层面，从全局上把握住公共政策的基本功能，能够更进一步加深对政策功能具体属性的理解。从整体上说，社会的公共政策系统对社会的存在、运行和发展起着导引、调控、分配的作用。公共政策活动在常态社会中具有下列功能：（1）导引功能。指制定与实施公共政策正是针对社会利益矛盾引发出来的公共社会问题确立一定的行为准则，保证社会形成合理的秩序。（2）调控功能。指现实社会中存在着各种不同的利益群体,不可避免地会有摩擦、（2）调控功能。指现实社会中存在着各种不同的利益群体,不可避免地会有摩擦、冲突甚至对抗。政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控。（3）分配功能。公共政策之所以具有分配功能，是因为政府具有参与社会再分配的职能，政府制定与实施公共政策的目的就是要将社会公共资源正确有效地在它所服务的公众中加以分配。政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：为追求效率而鼓励扩大差别的原则。为消灭差别而牺牲效率的原则。效率与公平相统一的原则。在转型社会中，公共政策具有哪些特殊功能？答：对转型社会的认定，有两种基本的标准：一种标准是社会基本形态。从这一角度来看，社会有两种状态：一种是社会基本形态处于改变之中的社会状态，一种是社会基本形态稳定不改变的社会状态。另一种标准是社会变革程度。从这一角度划分的社会状态有两种：一种是社会变革程度不大的常态社会，一种是社会变革程度较大的转型社会。中国社会在贯彻以经济建设为中心，以坚持改革开放和坚持四项基本原则为基本点的基本路线后，进入了社会转型时期。它不是一个常态社会，是一个处于改变之中的社会。公共政策在社会转型条件下发挥出特殊功能。（1）政策的社会均衡稳定功能。指对利益矛盾、冲突加以缓解、调和、协调，使之趋于和谐。（2）政策的社会公平正义功能。指通过各种协调、补偿措施，尽量实现个体之间、社会集团之间、社会层次之间、代与代之间在机会方面的公平、平等、公正。（3）政策促进社会变革求新的功能。指通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的公共政策创新，来突破旧的机构设置和旧的制度安排。以美国为例，西方公共政策经历了哪些主要演变阶段？答：如同其他任何学科都有自身的历史一样，公共政策科学在西方经历了创建、发展、批判反思和拓展新方向等儿个阶段的历史演化。以美国为例，从20世纪50年代至20世纪末，公共政策学科的演变先后经过了创建、发展反思和拓展等阶段。（1）公共政策科学的发展时期（20世纪70年代）发展阶段的标志是叶海卡•德洛尔的公共政策三部曲：《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》、《政策科学构想》。认为公共政策要重新站立起來，就必须构建一个模型，即能够将各种与公共政策有关的学科融于一体的特殊模型。在这一模型中，既要包括管理科学家所强调的方法论，又要包含行为科学家强调的个人意志决定论。问题。德洛尔构建的总体政策是一种元政策或“超政策J这种总体政策因为过于理论化，很难为人们理解。对政策科学起的作用不大。（2）公共政策科学的自我批判时期（20世纪80年代）在政策效率的研究方面。指不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。在政策信息多元化的研究方面。指开始认识到政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面的能力是有限的。在政策学家与政治家关系的研究方面。指认识到过去过分强调科学家与政治家各自拥有一套分离的价值标准与规范，政策科学家采取中立的、远离政治的立场是不合理的。（3）公共政策科学拓展新的研究方向时期（20世纪90年代）20世纪90年代西方公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有的研究主题进行深化，另一种趋势是拓展新的研究方向。为什么说中国改革、开放中的丰富的公共政策实践是本土化的公共政策体系建立的坚实基础？答：中国改革、开放中的丰富的公共政策实践是本土化的公共政策体系建立的坚实基础是有深刻的历史原因的。（1）从20世纪70年代末开始，中国社会进入改革开放的新时期。从1979年至20世纪90年代初，以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世界的制度和政策创新的实践。在这一阶段，邓小平支持和领导了真理标准大讨论，实现了第一次思想大解放；在此基础上，果断地抛弃了篁以阶级斗争为纲”的错误政策，提岀了以“一个中心、两个基本点，'为主要内容的党在初级阶段的基本路线。与此同时，邓小平还在许多领域提出了一系列的新政策。比如，“一个国家，两种制度”的政策；“发展是硬道理”的政策；物质文明和精神文明要两手抓，两手都要硬的政策；科技是第一生产力的政策；允许一部分人、一部分地区先富起来的政策，等等。在领导政策创新实践的同时，邓小平对新时期的政策理论作了研究。他指出，政策的本质要求是要讲求实效,给人民以物质上的实惠；检验政策是否正确的标准，不是人们的主观愿望，而是客观实践；政策的合法性是由多数群众满意来决定的，一项政策好不好，主要看工人、农民和知识分子赞成不赞成；政策执行必须坚持稳定性与连续性的原则，一项政策经过实践检验是正确的，就必须坚持，凡被实践证明是不完全正确甚至错误的，就必须修正或抛弃。公共政策的丰富实践为政策科学门类的创立提供了条件；同时，改革开放中出现的大量政策问题特别是社会转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策研究提出了要求。在20世纪80年代初，邓小平就提出，在学科发展上要赶快补课，要重新恢复政治学、社会学、法学和行政学，其中也包括公共政策的学科建设。这为公共政策学科的发展提供了条件。随着政治学、行政学等学科的恢复，高等学校、社会科学研究部门开始进行政治决策和行政决策方面的研究。此时的公共政策还远未独立出来，还包含在公共行政学和政治学这两门学科之中。与此同时，一些学者开始介绍和翻译我国台湾和国外的公共政策的文章和书籍，同时也编写出有关政策科学的教材与读物。（2）20世纪90年代是中国公共政策开始从政治学和公共行政学屮分离出来成为一个独立的研究领域的时期，其标志主要有三个方面：开设了公共政策课程，创办了研究机构，培养了研究生。20世纪90年代，在一些全国重点高等学校的政治学、行政学专业中，开设了以藥政策科学'，或“公共政策”为名称的课程；成立了从事政策研究的机构；在未被列入国家学科专业目录之内的情况下，一些高校在其他专业的名目下，招收了以公共政策、政策科学或政策分析为研究方向的硕士研究生与博士研究生。出版了一批公共政策教材。主要有《公共政策学导论》（桑玉成等著，复旦大学岀版社，1991年）；《政策科学原理》（陈振明主编，厦门大学出版社,1993年）；《政策科学导论》（张金马主编，中国人民大学出版社，1992年）；《行政决策分析》（胡象明，武汉大学出，版社，1991年）；《政策学》（兰秉洁等编著，中国统计出版社，1994年）；《公共政策分析》（陈庆云著，中国经济出版社，1996年）。建立了全国性的公共政策科学研究会。1991年8月，中国行政管理学会在吉林省长春市召开全国首届政策科学研讨会，这次会议除了进行政策科学研讨外，还就成立全国政策科学研究会的事宜进行了讨论。1992年10月，在山东省曲阜市召开了全国政策科学研究会的成立大会，全国政策科学研究会作为中国行政管理学会的研究分会而存在。1999年10月，全国政策科学研究会在江苏省苏州市召开第二次代表大会暨理论研讨会。综上所述，虽然带有中国本土特色的公共政策学科出现较迟，但是内地的改革、开放和社会转型过程中丰富的公共政策实践积累了最为珍贵的经验，为中国本土化的公共政策学科的发展提供了基础。从公共政策活动中可以划分出哪些主要的领域？答：自20世纪50年代初由拉斯韦尔发动一场静悄悄的革命，使作为一门学科的公共政策诞生以后，公共政策活动的领域就不断扩展和分化。从大的方面划分，可分为政策理论领域和政策实践领域。进一步划分，可以分出政策研究、政策分析、政策管理和政策操作四大领域，其中较为确定的领域是政策研究、政策分析、政策管理。（1）公共政策学科公共政策学科是人类知识中的一个特殊领域。作为学科的公共政策是在公共政策学这一基础理论之上，融合社会科学、自然科学、工程科学等多个学科的知识和方法，将规范、技艺、方法融于一体，把规划分析、选择决定、计划实施、管理变迁有机结合，以解决重大社会公共问题为目标的知识领域。（2）公共政策研究在公共政策科学体系中，政策研究具有重要的作用。只有经过深入持久的、不断积累的科学研究，从而使获取的政策知识存量不断增加，政策科学才能发展。要将人类自发的、经验性的政策实践转化为带有确定性、规律性和重复性的理论、技艺和方法，就需要进行专门的科学研究和知识创造。（3）公共政策分析广义的政策分析把凡是对政策系统所作的知识投入，包括政策专家的智力投入，都统称为分析。这种政策分析不仅包含政策规划、制定阶段的分析，也包含政策执行中对政策计划、政策修正、政策控制的分析，还包含对政策评估的类型、结果的分析。较为狭义的政策分析指的是在政策规划和决策阶段，由政策专家所做出的分析。但是，即使是对政策分析作狭义的理解时，也绝不能将它仅仅局限于方法的范围。（4）公共政策管理人类的任何公共活动都需要加以管理，公共政策活动也不例外。随着社会公共治理日趋复杂，公共政策活动也日益繁多。加上社会转型时期，人们需要和各种创新型、危机型政策打交道。在这种情况下，作为政策活动的一个专门领域的公共政策管理就发展起来。第二章公共政策主体2.1第二章公共政策主体2.1复习笔记一、公共政策行动主体的特性与构成政策行动主体的特性（1）具体性。指能够真正参加到政策的规划、决策、执行和评估活动之中的利益相关者，特别是对政策行动方案的拟设、选择起作用的个体和组织机构则是有限的。（2）对应性。指在具体的公共政策活动中，政策行动主体是和政策活动中的客体相对应的。（3）代理性。指在政策活动中实际发挥作用的个体与其所在的公共组织之间，个体、公共组织机构和广大政策相关者之间，存在的都是委托一代理关系。（4）能动性。指政策活动中的行动主体不是机械地面对解决政策问题的备选方案的，也不是机械地选择解决政策问题的行动方案的。（5）社会历史性。指不同社会时期的社会民主的发育程度、（5）社会历史性。指不同社会时期的社会民主的发育程度、人们普遍接受教育的程度、供人们参与公共论辩的技术水平的高低影响着公共政策行动主体的构成。政策行动主体的构成（1）政策行动个体和行动群体可以区分为个体主体与团体主体。个人又可以进一步区分为自然个人与组织个人。组织个人是指政党、政府的代言者或负责人。政策运行中的团体主体是指按照一定的信仰、目的和利益组织起来的进入政策运行过程的行为群体。（2）政策制度内主体与制度外主体主导者。指国家立法部门的代表、行政机构的负责人、执政党组织的负责人，代表着政治体制的要求。介入者。指包括政策咨询机构人员和政策过程中的技术部门人员。参与者。指利益团体及其代表者，大众媒体及其代表者，以及与政策有关的公众代表。（3）政策制定主体、执行主体与评估主体政策运行的各个阶段的任务和要求是不同的，从而对主体的政治、利益、技术要求也是不一样的。在政策运行的不同阶段选择不同的主体人员，有利于对政策过程实施严格的控制与监督。（4）国家公共法权政策主体。指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。（5）社会政治法权政策主体。指经过法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权力去做岀具有强制力的政策决定的社会行为主体。社会政治法权主体主要有三类：一类是在野党、参政党，一类是见诸于公众的利益集团，还有一类是作为个体的公民。（6）社会非法权政策主体地下团体或黑社会组织。大众传媒机构。二、公共政策活动中的具体行动主体以个体出面的政策行动主体（1）政党组织代表。在中国，执政的共产党的领导人和各级党组织的负责人是政策行动主体中最重要的因素。（2）政府部门官员。在中国，广义政府和政府部门负责人是通过政党组织部门考察、人民代表大会表决任命的。（3）利益团体代表。在西方，利益集团是指那些具有共同目标、共同利益、愿望和要求的个人为影响公共政策进程而结成的集合体。（4）研究机构代表。政策智囊团、思想库是指专门从事政策咨询的机构及其研究人员，在美欧多数国家，智囊团、思想库一般指独立于政府和企业（甚至大学）之外、从事公共政策研究的非赢利性学术机构。（5）大众媒介代表。是影响整个政策行为始终的因素。为高质量的政府政策活动提供必备的条件，即较高程度的民主与科学元素。（6）公众代表。公民参与是健康公众生活的标志。最好的政策就是民众最大限度参与的政策。以组织机构出面的政策行动主体（1）政府组织机构

政府自治程度。指政府在制定和执行政策时能够摆脱社会和利益集团压力、独立做出决断的程度。政府机构的公信力。指政府政策立足于责任和道德，能够获得社会支持和信任的程度。政府机构的执行力。指政府贯彻政策的坚定性和效率程度。主要由下列指标来评估：政府政策执行的通畅度、政府政策执行的效率性、政府政策执行的满意度。（2）社会组织机构正在发展壮大的大量企业组织。第三部门组织的行业组织、中介组织。处于社会基层的社区、村民委员会等自治组织。（3）国际组织机构①作为政府间组织的联合国及其所属的各种专门办事机构、世界贸易组织、世界金融组织。②许多十分活跃的非政府国际和地区组织。③人型跨国公司及其子公司。③人型跨国公司及其子公司。三、公共政策行动主体面对的矛盾政策行动主体内部的矛盾包括组织机构及其代理人在内的政策行动主体内部所包含的矛盾。体现为执政党组织和政府、政府部门的利益追求及价值选择和社会政策行动主休的利益追求和价值选择上的差异、对立和冲突。2・政策行动主体与既定社会制度之间的矛盾该种矛盾发生在政策行动主体和社会既定的制度安排之间。是与政策相关的组织机构和作为代理人的政策行动主体与既定的社会具体制度、体制和机制之间的矛盾。2.2课后习题详解一、关键概念政策行动主体答：政策行动主体是指参加到整个公共政策过程之中的，对政策的规划、决策、执行和评估起到实际作用的具体组织机构和代表组织机构的个体构成的能动体系。政策行动主体具有具体性、对应性、代理性、能动性、社会历史性的特性。以个体出面的政策行动主体答：以个体出面的政策行动主体包括政党组织代表、政府部门官员、利益团体代表、研究机构代表、大众媒介代表和公众代表，具体内容如下。（1）政党组织代表。在中国，执政的共产党的领导人和各级党组织的负责人是政策行动主体中最重要的因素。（2）政府部门官员。在屮国，广义政府和政府部门负责人是通过政党组织部门考察、人民代表大会表决任命的。（3）利益团体代表。在西方，利益集团是指那些具有共同目标、共同利益、愿望和要求的个人为影响公共政策进程而结成的集合体。（4）硏究机构代表。政策智囊团、思想库是指专门从事政策咨询的机构及其研究人员，在美欧多数国家,智囊团、思想库一般指独立于政府和企业（甚至大学）之外、从事公共政策研究的非赢利性学术机构。智囊团、（5）大众媒介代表。是影响整个政策行为始终的因素。为高质量的政府政策活动提供必备的条件，即较高程度的民主与科学元素。（6）公众代表。公民参与是健康公众生活的标志。最好的政策就是民众最大限度参与的政策。以组织机构出面的政策行动主体答：以组织机构岀面的政策行动主体包括政府组织机构、社会组织机构和国际组织机构，具体内容如下。（1）政府组织机构。衡量国家与政府机构实体对具体政策过程影响大小的指标有三个，具体如下。政府自治程度。指政府在制定和执行政策时能够摆脱社会和利益集团压力、独立做出决断的程度。政府机构的公信力。指政府政策立足于责任和道德，能够获得社会支持和信任的程度。政府机构的执行力。指政府贯彻政策的坚定性和效率程度。主要由下列指标来评估：政府政策执行的通畅度、政府政策执行的效率性、政府政策执行的满意度。社会组织机构。当前能够对公共政策过程产生较大影响的社会组织主要有以下三类。正在发展壮大的大量企业组织。第三部门组织的行业组织、中介组织。处于社会基层的社区、村民委员会等自治组织。国际组织机构。对一国公共政策过程产生影响的国际组织机构主要有以下儿类。作为政府间组织的联合国及其所属的各种专门办事机构、世界贸易组织、世界金融组织。许多十分活跃的非政府国际和地区组织。大型跨国公司及其子公司。政策制定主体答：政策制定主体是指感知、处理政策信息，拟定、选择政策方案的组织或含人，包括信息、咨询和决策三个主体子系统。政策制定主体的任务是提供高质量的政策，其基本功能是：①确认政策问题。准确地发现、界定并确认政策问题是政策过程的开端，也是整个政策过程最为关键的一环。②确定政策目标。政策目标不仅是政策方案设计和择优的基础，也是政策执行系统的指导方针，同时也为政策评估系统提供参照标准。因此，确定一个合理的目标对政策制定来说十分重要，需要进行可行性分析。③组织政策方案的设计。政策方案的设计是一项科学性、技术性很强的工作，通常需要政策咨询系统参加。在这个过程中，研究人员能否独立自主地进行政策方案的设计和评估，是一个关键因素。④政策方案的最终决定。对备选方案进行分析预测，并通过择优做出最终决定无疑是政策制定系统的重要职责。政策执行主体答：政策执行主体是指将政策方案付诸实践以解决实际政策问题的组织或个人。根据政策执行者的态度，还可以将执行主体进一步划分为；主体型主体与滞看性主体，前者是指执行人员能将政策计划及时贯彻，使政策落到实处，后者则迟迟不能将政策付诸实施；忠实型主体与折扣型主体，前者原原本本地按照政策精神，采取有效途径实现预定目标，而后者随意性较强，造成预定目标不能完全实现。政策评估主体答：政策评估主体是指对政策效果、效益、效率等方面进行分析判断的组织或个人，又可以将其进一步细分为体制内评估主体和体制外评估主体。政策评估主体是政策主体系统的一个特别的子系统。为了使评估结果更为客观科学，必须具备一定的专业水准，官方主体一般只是确定一个大致的评估标准，然后通常由相关领域的专家构成的非官方主体采用科学的评估方法对政策进行客观的评估。即要确保政策的效益和效率，建立独立的政策评估组织是必要的环节。国家公共法权主体答：国家公共法权主体是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位，因此，是正式的国家公共法权主体。同样，一些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中都被视为是正式的国家公共法权主体。上述这些主体都属于体制内的政策行为主体。社会政治法权主体答：社会政治法权主体是指经过法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权力去做出具有强制力的政策决定的社会行为主体。在政策过程中，这类主体的作用通常是巨大的，有时甚至处于主导地位，但由于不拥有合法的权力去做出带有强制性的政策决定，因此不能成为国家公共法权主体。这类政策主体往往通过合法的程序，获得社会法人资格，并由此得到法律的保护。社会政治法权主体主要有三类：一类是在野党、参政党，一类是见诸于公众的利益集团，还有一类是作为个体的公民。社会非法权主体答：社会非法权主休是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。一般认为，社会非法权主体主要包括两类：一类是处于幕后的、不见诸于公众的利益团体，另一类是大众传媒机构。政策行动主体面对的矛盾答：公共政策活动中的行动主体系统不仅是将政策代理人、组织机构和社会规则联系起来的体系，还是一个包含着贯穿于整个政策活动过程并且推动政策过程运行、发展的矛盾体系。在政策行动主体系统中蕴藏着两对主要矛盾：一对矛盾是包括组织机构及其代理人在内的政策行动主体内部所包含的矛盾。它表现为具体的执政党组织和政府部门的政策行动主体与社会的政策行动主体之间的矛盾。这种矛盾集中体现为执政党组织和政府、政府部门的利益追求及价值选择和社会政策行动主体的利益追求和价值选择上的差异、对立和冲突。另一对矛盾是与政策相关的组织机构和作为它们的代理人的政策行动主体与既定的社会具体制度、体制和机制之间的矛盾。对于第一对矛盾的认识，关键是要理解具体的执政党组织和政府部门的利益追求和政策价值选择政策活动系统中的第二对矛盾发生在政策行动主体和社会既定的制度安排之间。二、问题与思考学完这一章以后，再回到本章一开始的案例导入，你认为在制定和实施医疗保障政策过程中，应当动员哪些政策行动主体参与其中？在医疗保障政策的规划中，政策行动主体之间，以及他们和原有的社会医疗保障制度之间存在着什么样的矛盾，这些矛盾用何种方法去解决？答：(1)政策行动主体是指参加到整个公共政策过程之中的，对政策的规划、决策、执行和评估起到实际作用的具体组织机构和代表组织机构的个体构成的能动体系。政策行动主体具有具体性、对应性、代理性、能动性、社会历史性的特性。在本章的制定和实施医疗保障政策过程中，应当动员参与其中的政策行动主体有：以个体出面的政策行动主体：政党组织代表。各级党组织的负责人是政策行动主体中最重要的因素。政府部门官员。国家发改委、卫生部、财政部、劳动和社会保障部等11个部委的官员。利益团体代表。医院、药品生产商，医疗器械生产商等相关团体代表。d・研究机构代表。北京大学、国务院发展研究中心、复旦大学、北京师范大学、中国人民大学公共管理学院等代表。e.大众媒介代表。大众媒介为高质量的政府政策活动提供必备的条件，即较高程度的民主与科学元素。各大电视广播媒体，网络媒休的代表。f・公众代表。公民参与是健康公众生活的标志。各阶层的民众代表。以组织机构出面的政策行动主体a.政府组织机构。国家发改委、卫生部、财政部、劳动和社会保障部等11个部委。b・社会组织机构。医疗行业组织、医疗部门、民问组织等。c.国际组织机构。世界银行、麦肯锡咨询公司、世界卫生组织等。在医疗保障政策的规划中蕴藏着两对主要矛盾：组织机构及其代理人在内的政策行动主体內部所包含的矛盾。它表现为具体的执政党组织和政府部门的政策行动主体与社会的政策行动主体之间的矛盾。这种矛盾集中体现为执政党组织和政府、政府部门的利益追求及价值选择和社会政策行动主体的利益追求和价值选择上的差异、对立和冲突。与政策相关的组织机构和作为它们的代理人的政策行动主体与既定的社会具体制度、体制和机制之间的矛盾。对于第一对矛盾的认识，关键是要理解具体的执政党组织和政府部门的利益追求和政策价值选择。让这两类不同政策行动主体充分表达、阐述各自的利益所在和政策价值选择，并经过充分论辩，让不同的政策行动主体都了解政策过程中不同主体的利益追求与价值选择，才能为利益的协调和政策价值的正确定位提供条件。政策活动系统中的这一对矛盾，在社会主义根本制度下一般不具有根本冲突的性质，从总体上说是属于人民内部矛盾的范畴。因为，在以人本民先作为根本政治观的社会中，无论是执政党组织，还是政府部门，作为政策行动主体和社会的政策行动主体在根本利益上是一致的。存在差异的只是非根本的利益，而且这些局部的、个别的、暂时的利益差异和矛盾是可以协调的。政策活动系统中的第二对矛盾发生在政策行动主体和社会既定的制度安排之间。在通常情况下，当政策行动主体的政策观点、政策立场、政策价值选择与既定的社会制度出现差异和矛盾时，需要改变的是政策行动主体一方。通过改变政策观点、政策立场和重新选择政策价值，來适应既定的社会制度。当原有的社会规则体系已经不能支持政策问题的解决时，政策行动主体和与政策相关的组织机构就会通过政策创新来冲破原先陈旧的规则，建立相应的更有效力的规则、体制或机制。在社会主义国家中，社会转型中出现的既定制度和解决社会公共问题努力之间的矛盾，其性质依然是人民内部矛盾，因此，用来解决矛盾的方法应当是渐进的、协商式的。什么是政策行动主体？政策行动主体具有哪些特性？答：公共政策活动中的行动主体是指参加到整个公共政策过程之中、对政策的规划、决策、执行和评估起到实际作用的具体组织结构和代表组织机构的个体构成的能动体系。可以从个体和群体的关系、政治体制内外关系、政策运行的不同阶段、法权关系等不同角度研究公共政策行动主体的构成。特征如下。（1）具体性。指能够真正参加到政策的规划、决策、执行和评估活动之中的利益相关者，特别是对政策行动方案的拟设、选择起作用的个体和组织机构则是有限的。（2）对应性。指在具体的公共政策活动中，政策行动主体是和政策活动中的客体相对应的。（3）代理性。指在政策活动中实际发挥作用的个体与其所在的公共组织之间，个体、公共组织机构和广大政策相关者之间，存在的都是委托一代理关系。（4）能动性。指政策活动中的行动主体不是机械地面对解决政策问题的备选方案的，也不是机械地选择解决政策问题的行动方案的。（5）社会历史性。指不同社会时期的社会民主的发育程度、人们普遍接受教育的程度、供人们参与公共论辩的技术水平的高低影响着公共政策行动主体的构成。哪些属于国家公共法权主体？答：国家公共法权主体是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与职位。在中国，立法机构、行政机构、司法机构及其代表或负责人都是公共法权主体。由于中国宪法规定共产党在国家政治经济生活中处于领导地位，因此，是正式的国家公共法权主体。同样，一些立法、行政、司法机关，包括共产党机关中的高级助手与秘书，在实际政策过程中都被视为是正式的国家公共法权主体。上述这些主体都属于体制内的政策行为主体。哪些属于社会政治法权主体？答：社会政治法权主体是指经过法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不拥有合法的权力去做岀具有强制力的政策决定的社会行为主体。通常是巨大的，有时甚至处于主导地位，通过合法的程序,获得社会法人资格，并由此得到法律的保护。社会政治法权主体主耍有以下三类。（1）在野党、参政党。其任务是批评执政党的政策，并且推行自己的政策，以便在下一次选举中获胜掌权。（2）见诸于公众的利益集团。在不同程度上代表着一定社会群体或团体成员的利益，通过参与政策的运行,以表达其所代表的群体的要求。（3）作为个体的公民。公民可以通过多种多样的途径反映政策利益要求，还可以参加选举来表达对政策的看法。哪些属于社会非法权主体？答：社会非法权主体是指那些目的不在于参加公共政策的制定，但在需要的时候能够对政策的运行施加强有力影响的团体。社会非法权主体主要包括以下两类。（1）处于幕后的、不见诸于公众的利益团体。指多半是以秘密的方式组织起来的，带有非正式性、不合法性的特征。借助于被俘获或被收买的政策官员来积聚巨额的财富。（2）大众传媒机构。指借助于篁舆论控制”与“舆论导向”对政府的决策过程形成影响和制约，以此来实现某种政策的倾向和政策价值。如报纸、广播、电视和网络等。政策执行主体与政策评估主体有什么区别？答：（1）政策执行主体，是指将政策方案付诸实践以解决实际政策问题的组织或个人。根据政策执行者的态度，还可以将执行主体进一步划分为：主体型主体与滞看性主体，前者是指执行人员能将政策计划及吋贯彻，使政策落到实处，后者则迟迟不能将政策付诸实施；忠实型主体与折扣型主体，前者原原本本地按照政策精神，采取有效途径实现预定目标，而后者随意性较强，造成预定目标不能完全实现。（2）政策评估主体，是指对政策效果、效益、效率等方面进行分析判断的组织或个人，也可以将其进一步细分为体制内评估主体和体制外评估主体。（3）政策执行主体与政策评估主体的区别在于主体作用的政策运行阶段不同，政策执行主体作用于政策执行阶段，政策评估主体作用于政策评估阶段。在政策执行、实施阶段，则需要有更多的管理人员、评估人员提供意见；在政策评估阶段上，需要有专业的评估机构与政策目标群体人员参加。政府行动主体与非政府行动主体是何种关系？答：政府行动主体包括政党组织代表、政府部门官员、政府组织机构。非政府行动主体包括利益团体代表、研究机构代表、大众媒介代表、公众代表、社会组织机构、国际组织机构。政府行动主体与非政府行动主体是相辅相成不可分割的，其主要关系是监督和辅助的关系。非政府行动对主体政府行动起到主体监督和辅助作用。政策行动主体与社会制度是什么关系？答：政策行动主体和社会既定的制度安排的关系是政策活动系统中的两对矛盾之一。多层面的社会规则不是同时也不是均衡的对政策代理人起作用，社会正式的或非正式的规则是围绕一定的政策议题和政策方案才显示资源性或制约性功能的。在政策活动中，构成政策子系统的政策代理人是通过组织机构的中介而与社会多种规则发生关联的。政策代理人透过组织机构考虑既定制度的界限、范围和允许的行动，而制度又是借助于组织机构来支持或约束政策代理人的行动。通常，当政策行动主体的政策观点、政策立场、政策价值选择与既定的社会制度出现差异和矛盾时，需要改变的是政策行动主体一方。通过改变政策观点、政策立场和重新选择政策价值，来适应既定的社会制度。当原有的社会规则体系己经不能支持政策问题的解决时，政策行动主体和政策相关的组织机构就会通过政策创新来冲破原先陈旧的规则，建立相应的更有效力的规则、体制或机制。第三章公共政策价值3.1复习笔记一、公共政策价值的地位1・政策中的问题、事实与价值（1）在公共政策活动的内部生态和整个活动过程中，究竟何种因素处于主导地位，至少存在着三种主要见解:①第一种见解认为公共政策问题是政策活动中的主导因素。相当多的人从公共政策的产生及其功能的角度来思考，认为在政策活动中解决社会公共问题是首要目的。因此，政策问题应处于整个政策活动的主导地位。②第二种比较流行的见解认为，事实才是政策活动的主导因素。从以解决问题为政策活动的主导因素，很容易过渡到坚持政策活动“以事实为中心”的取向。因为要确认和诊断需要解决的公共政策问题，就必须依据大量的客观事实。第三种见解是认为政策活动应以技术为主导因素。这是上面提到的把事实作为政策活动主导因素合乎逻辑的延伸。以政策情境事实为政策活动的主导因素，会引导人们去思考如何才能够获得政策活动所必需的事实。在一个重视知识和技术的现代社会中，人们会自然而然地想到依靠先进的技术手段。（2）更为激烈的争论是围绕政策事实、政策技术与政策价值的关系展开的。相当多的学者认为在政策研究中之所以出现对政策问题相互冲突的定义，并不是因为人们掌握的事实不一致，篁而是因为政策分析人员、政策制定者及其他利益相关者对人性、政府和通过公众行动来进行社会改革的良机持相互对抗的假设二这些假设其实就是价值取向。价值取向在政策活动中的作用（1）正是依据政策行动主体的主观价值判断才能确定和诊断公共政策问题。社会牛活中存在的现象、事件和过程，究竟哪些是正常的、合乎秩序的，哪些则是不正常的、是有问题的，人们必须借助于价值标准来衡量才能得出结论。（2）政策行动主体正是为了维护和实现自己的政策价值才参与政策辩论的。公共政策活动的最重要的属性是其民主性和科学性。只有具备民主性和科学性的政策活动才能收到成效。（3）政府制定、实施政策是为实现整个社会和制度的价值。公共政策是政府在社会治理中运用集体行动来解决社会公共问题的手段。（4）政策决策屮执政党是以主流意识形态价值来评判政策方案的。在中国特色的社会主义建设与发展屮，执政的中国共产党是整个社会活动从而也是社会政策活动的领导力量。在具体的公共政策活动中，执政党组织及其政策代理人总是以主流意识形态和社会根本制度为价值标准來评判解决社会问题的政策方案的。（5）政策的最终效果是以社会价值作为评估标准的。政策价值的作用还体现在任何政策的制定和贯彻，其成功与否的最终评判标准依然是社会认可的价值体系。政策的规划、执行，都必须经过严格的民主程序和充分的科学论证。二、公共政策价值的特点政策价值的层次性（1）政策价值的划分在实践中，最有效的政策价值划分是以政策发挥效能的范I韦I为标准的。当政策发挥的效能仅仅局限在问题的情境范围之内，政策价值所覆盖的就是某个或某几个项目，这是政策项目价值。当政策发挥的效能扩展到整个社会，政策价值所覆盖的就是整个社会的运行和发展，这是政策的社会价值。当政策发挥的效能继续扩大，并且深入到社会根本制度和主流意识形态之中，政策价值所覆盖的就是根本制度和维护这种根本制度的主流意识形态,这是政策的制度价值。①政策项口价值是由政策项目的口的表示的。政策项目价值主要依据政策情境来确认，其目的就是要缓解、改变甚至消除令人不安的、妨碍社会生活正常进行的那些状态。②政策的社会价值衡量的是政策与整个社会运行和发展的关系。当具体政策被纳入到社会系统之中，政策的价值就由社会整体系统来衡量。政策的制度价值衡量的是政策与社会制度的关系。任何一个社会都有根本的社会制度所规定的根本价值。它通常是通过社会占统治地位的主流意识形态表现出来的。这种主流的意识形态是国家和民族的，常常是由执政党来提倡和坚持的，并且是通过取得控制权的社会话语体系来阐述的。（2）按照人们的思维逻辑，上述的三种政策价值是由浅表层向内深层依次伸展的。处于整个政策价值体系

的最:外面的部分是政策的项日价值，它是由政策项H的本身所规定的，它着力解决在一定的政策情境中存在的政策问题。项目价值也并不是单一的，它可能是由多个政策目的构成的体系。的最政策价值的多样性政策价值的多样性有两方面的含义：（1）政策价值会在不同的社会生活领域体现出来。整体的社会生活是由多个领域有机构成的。现代社会结构理论认为总体社会是由政治、经济、文化和狭义社会这四大领域组成的。因此，某一具体的公共政策的价值就会在这些社会领域中体现出来。一个具体的公共政策其价值相应的就表现为政策的政治价值、政策的经济价值、政策的文化道德价值和政策的社会价值。（2）即使是处在同一层次、同一领域中，人们对制定和实施的公共政策的价值选择仍然可能是不一样的。政策价值的变迁性政策价值的变迁性有多种表现方式：（1）一种最为常见的方式是不同层级的政策具有不同的价值定位。具体的公共政策是由不同层级的执政党组织和政府部门为主导力量制定和实施的，由于地理位置和历史条件的不相同，经济、政治、文化和社会发展状况的不平衡，从而政策情境就会产生差异甚至较大悬殊。因此，不同层级的执政党组织和政府部门会从实际情况出发，选择不尽相同的政策价值，来处理和解决政策问题，以促进所管辖的行政区划和经济区域的持续发展。（2）另一种主要方式是不同政策周期中政策价值的演变。对于一个国家、一个地区来说，在经济社会发展的一定时期，为了解决许多同时存在或相继产生的社会公共问题，就需要制定和实施一系列公共政策。虽然这些公共政策分布在不同的社会生活领域，出现在不同时段，但仍然构成了一定时期的带有总体特征的、服从于解决这一时期具有关键性的社会公共问题的政策体系。而在另一个时期中，政策行动主体会制定和实施不同于前一个时期的带有另外的总休特征的、服从于解决不同时期的具有关键性的社会公共问题的政策体系。虽然这两个政策体系之间具有连续性，但也存在着明显的区别，从而显示出政策发展的周期性。三、公共政策价值的论辩政策价值论辩的意义政策价值论辩，就是在公共政策过程中，多种政策行动主体依据一定的程序和规则，围绕具体的公共政策的价值取向展开相互辩驳的复杂过程。(1)政策的价值论辩和整体公共政策论辩是有区别的。政策价值论辩只是整体政策论辩中一个组成部分,(1)政策的价值论辩和整体公共政策论辩是有区别的。政策价值论辩只是整体政策论辩中一个组成部分,但是一个起着主导作用的部分。广义的、整体意义上的公共政论辩可以发生在公共政策过程的各个阶段或环节上,围绕着公共政策的各个方面、各种要素都存在着激烈的相互辩驳。既可以在公共政策问题论证阶段中存在，也可以在公共政策方案制订过程中存在；更有可能在方案执行阶段及政策评估阶段中存在。政策价值的论辩和辩论是有区别的。政策价值的论辩重点在“论”而不是“辩”。“论”就是论述、阐述，就是政策代理人将自己对解决己经进入政策议程的社会公共问题即政策问题的价值选择加以表达、阐释。不同的政策行动主体对政策价值的选择是不一样的，因此，在价值论辩中除了阐述、论述之外，还与政策价值论辩密切相关的因素是社会的主流话语。（2）政策价值的辩论可以发生在政策执行之前，这是事前价值辩论；也可以发生在政策执行之后，这是事后价值辩论。无论是事前还是事后的价值辩论，都会涉及三个层次的价值：政策项目目的所包含的现实价值、政策整体目标所包含的社会价值、政策整体作用所包含的制度价值。（3）人类活动范围日益扩大，面临的公共问题向上可以达到全球治理的层而，向下则可以追溯到地方治理的层次。在这种情况下，我们要进行价值论辩的政策不仅有地方性政策、全国性政策，还会有全球性政策。地方性政策价值论辩。它是针对地方性公共政策的价值取向而展开的，所要论辩的问题具有地方性质和影响。全国性政策价值论辩。它针对全国性公共政策问题而展开，所要论辩的价值取向关涉到国家、民族的兴衰,涉及的不是某一个地方的、局部的问题。参与价值论辩的主体也可能是多元的，来自不同的民族和地区，参与面较广。全球性政策价值论辩。它针对全球性公共政策问题而展开，政策行动主体往往来自各个国家和地区。联合国大会上的很多论辩即是属于此类政策价值论辩。政策价值论辩的特征（1）论辩的公共性。政策价值论辩涉及的是公共事务的管理和公共政策问题处理和解决中的价值取向，论题的公共性使得其论辩必然具有公共性。（2）话语的对抗性。政策价值论辩是观点不同的双方或各方，围绕着一个公共论题即具体政策应当确立的价值取向而展开的相互辩驳，这一相互辩驳的过程其实就是论辩主体彼此之间相互对话、交流或商谈的过程。它既体现了相互对话、协商的性质，又体现了相互竞争、对抗的性质。逻辑的论证性。从逻辑角度看，论证一般有两方面含义：证明及反驳。论辩主体在言语对话过程中，不仅要证明自己，而且要反驳对方。一般说来，论证的过程是纯逻辑过程，遵循着演绎推理的形式规则；但现实的公共政策论辩中，非形式逻辑思维也占据了重要地位。诉诸信仰、经验、权威人物、意识形态等的论证手法层出不穷，花样翻新。有力的说服性。说服是说服主体让说服对象同意主体自身价值选择，放弃对象自身价值的过程。说服是政策论辩的目标所在。为了达到这一目标，论辩者除了采用逻辑论证的手段外，还需要采用修辞、情感、诡辩等非理性、反理性手段，也可以采用身势语言或某些道具、材料来打动对方。持续的过程性。政策价值论辩是一个时间持续的过程。由于论辩各方有可能很难在政策价值取向上达成一致性看法，所以关于某项政策的论辩可能会持续很长时间。具体的场域性。政策价值论辩具有场域性特征。任何政策论辩都在一定的场所中展开，都需要搭建合适的平台，构建合适的场域。主客观条件性。政策价值论辩尽管普遍存在于古今中外，但是，任何政策价值论辩现象的存在却都需要苛刻的条件。这些条件大致上分为两类：①从主观性角度看，政策价值论辩的展开需要论辩各方对某些基本问题、基本观念已形成共识，或者已达成妥协。这是最为关键的主观条件。政策价值论辩虽因观点分歧和冲突而得以形成，但也需因观点相同或相似才得以形成。没有一些共识性前提或协商后妥协，价值论辩各方不可能集中于同一时空场域中，不可能通过言语交锋去解决问题。②从客观性角度看，因为政策价值论辩存在着时空性特征，所以必须为政策价值论辩搭建一个合适的“论辩场”，并且需要在合适的时机搭建。政策价值论辩的原则真正的、有效的政策价值论辩需要在平等的原则下进行。这种平等体现在两个方面：一方面是需要让政策行动主体都有平等的资格和机会参与政策价值论辩。不能人为地制造障碍和设置门槛，只让一部分政策代理人阐述政策价值，而把其他的政策代理人拒之政策价值论辩之外。另一方面，每一个政策代理人的政策选择都应当受到同等程度的尊重。决不能表面上让每个政策代理人都有政策价值选择的机会，但选择的结果却是不平等对待。政策价值论辩必须依据一定的程序原则进行。只有程序的正当性才能保证论辩过程和结果的正当性。设置合理的程序是必要的，这种论辩程序中应当包含一些基本的环节，其中包括商定论辩的价值层次和议题，公布论辩参与者的姓名身份，商定论辩发言的次序，汇集论辩观点并加以公布，决定下一轮价值论辩的层次与议题。这种程序会反复实施，直至政策论辩结束。政策价值论辩必须控制在一定的规模上。如果人人都去论辩，大家一哄而上，七嘴八舌，则必然是吵吵嚷嚷，最终不是政策价值的陈述，而是制造杂音。政策价值论辩也不能只让少数人控制论坛，这只能是不完整的声音，许多正确的价值得不到阐述。2课后习题详解一、关键概念政策问题取向答：政策问题取向是指从公共政策的产生及其功能的角度来思考，认为在政策活动中解决社会公共问题是首要目的，政策问题处于整个政策活动的主导地位。人类研究和实施公共政策，就是为了实施集体行动来解决社会中存在的阻碍着社会运行和发展的公共问题。离开了对社会公共问题的认识和解决，人类没有必要去开展公共政策活动。政策事实取向答：政策事实取向从以解决问题为政策活动的主导因素过渡到坚持政策活动“以事实为中心，，的取向，认为事实才是政策活动的主导因素。因为要确认和诊断需要解决的公共政策问题，就必须依据大量的客观事实。具体政策的运行总离不开一定的政策情境，正是政策情境构成了具体政策赖