国际法视阈下的北极争端

国际法视阈下的北极争端

近年来，北极地区独特的战略和价值引起了国际社会的关注。随着北极气候转暖和科学技术的提高,开辟“北方黄金航道”和大规模开发北极富饶资源的前景已经更加令人乐观。然而,与大规模开发北极的愿景相伴而来的是涉及该地区的错综复杂的政治与法律争端,其中有关国家在北极海域的外大陆架划界问题,对于北极地区相关争议的走向具有举足轻重的影响。而直接以《联合国海洋法公约》(一、北极海域及相关海北极地区(ArcticRegion)是一个包括北极点在内的、以北冰洋为中心区域并包括其广大周边地区在内的区域,北极地区的主体部分是海洋,北极海域(ArcticOceanandSeas)主要由北冰洋主体区域及其边缘的一系列陆缘海和陆间海构成。北冰洋(theArcticOcean)面积1478.8万平方公里,约占地球面积的4.1%,平均水深和最大水深分别为1097米和5527米,是四大洋中最小、最浅、最冷、海岸线最为曲折的大洋,其面积仅为太平洋的1/14,大西洋的1/7和印度洋的1/6。二、外大陆架的概念、起源和应用条件(一)外大陆架的起源1982年的《联合国海洋法公约》第76条第1款对大陆架的界定是“沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土”,而“外大陆架”(OuterContinentalShelf)是“超过200海里大陆架”(theContinentalShelfbeyond200NauticalMiles)一词的简称,结合该条第4款的规定可知,外大陆架应为沿海国陆地领土自然延伸超出从该国领海基线量起到200海里距离以内的区域的海底部分。它的出现是第三次联合国海洋法会议期间宽大陆架国家和窄大陆架国家激烈博弈的产物。《公约》是形成外大陆架划界规则的最主要法源基础。法律上的大陆架概念,最早起源于1945年美国的《杜鲁门公告》,后经大多数国家所制定的相类似形式的国内法在实践中的交互作用,进而逐渐演化为国际习惯法的一部分,并经由1958年的《大陆架公约》和1982年《联合国海洋法公约》上升为条约法意义上的国际法律制度。外大陆架划界规则与200海里内大陆架概念的最大法理基础差别在于,外大陆架划界规则是由《公约》首创的,并不像国际海洋法理论体系下的领海、公海等传统概念那样,是在长期的概念演绎和实践总结历程中形成和演进的。即使是像专属经济区、200海里内的一般大陆架这样较为“新鲜”的概念,在被正式赋予具有普遍性意义的条约法形式之前,也经历了从十几年到几十年不等的国际习惯法形成过程。外大陆架划界规则在其诞生之前缺少其他形式的国际法渊源的“铺垫”,是在传统海洋法理论和实务中所未曾出现过的全新问题,因此《公约》设置了一套比之一般大陆架划界要复杂得多的制度安排,力图保证一国外大陆架法权的正式确立能以相对最为公正和审慎的方式实现。(二)外大陆架划界标准作为一项法律确权与测绘技术的混合体,外大陆架划界规则在适用上也有很多限制性条件,并不是所有沿海国家都可以“想当然地”划定外大陆架,只有拥有特殊地理条件,即邻接着非常宽广的浅海大陆架地质构造的海区,且其在同一海区内的陆地领土自然延伸不受他国领土自然延伸阻断的国家,才能依据《公约》第76条第8款的规定,向联合国大陆架界限委员会(UnitedNationsCommissionontheLimitsoftheContinentalShelf,UNCLCS)申请外大陆架划界。划定外大陆架界限的首要前提是沿海国的大陆边从其领海基线量起超过200海里。根据这一条件即可首先排除所有窄大陆架国家,即使有的窄大陆架国家邻接面积广阔的海域,且没有其他国家的陆地领土自然延伸的阻隔;也不是所有宽大陆架海区都能作为一国外大陆架法权申请的标的,还要考虑申请国陆地的自然延伸不被共架国领土的自然延伸所阻断。例如白令海有世界上面积最大的大陆架,所有向大陆架界限委员会递交的外大陆架划界申请均须明确依循《公约》第76条第4至6款所规定的“两类四项”划界标准。该条第4款的规定是外大陆架划界所应首先适用的两项标准:其一被称为“爱尔兰公式”(theIrishformula),规定作为外大陆架外部界限的“每一定点上的沉积岩厚度至少应为至大陆坡脚最短距离的1%”;其二又称为“海登伯格公式”(theHedbergformula),即“每一定点相距大陆坡脚外不超过60海里”。因为确定“大陆坡脚”的位置是适用上述两项标准的共同前提,所以《公约》对“大陆坡脚”的定义是“无相反证明外的大陆坡底坡度变动最大之点”。该条第5款的规定则是外大陆架划界所不得违背的两项限制性条件,即各国外大陆架法权延展的边界不得突破“从领海基线量起350海里”或“2500米等深线外100海里”的距离限制。在适用上述两款外大陆架划界标准时,《公约》第76条第4款的规定必须优先于第5款的规定适用。因为第4款的作用是寻找外大陆架在海床上的外部界限定点,这是沿海国递交划界申请所必须满足的首要前提;在根据第4款的规定初步确定了外大陆架外部界限的定点之后,再由第5款的规定对其加以限制和修正。如果按照第4款的规定所确定的定点没有超出“350海里”或“2500米等深线+100海里”的限制性条件,则直接按第4款的规定划定外大陆架界限,不再考虑适用第5款;只有当按第4款的规定划定的外大陆架界限部分或全部溢出了第5款规定的限制,才可根据第5款的规定,调整按第4款规定所划定的外大陆架界限中的溢出部分。《公约》第76条第4款所规定的两项标准在适用上具有任择性,第5款项下的两项标准亦然。《公约》还进一步区分了三种特别形态的海底构造所须依循的外大陆架划界规则:深洋洋底(DeepOceanFloor)及其洋脊(OceanicRidge)、海底洋脊(SubmarineRidge)和海底高地(SubmarineElevation)。根据《公约》第76条第3款的规定,沿海国的大陆边外缘不能扩展到深洋洋底、深洋洋脊及其底土,由于划定外大陆架的前提是大陆边外缘必须距领海基线200海里以外,因此位于深洋洋底及其洋脊之上(或近岸海域海底形态为深洋洋底和洋脊)的国家,最多只能根据该条第1款关于“从领海基线到大陆边外缘的距离不到200海里的则扩展到200海里的距离”的规定,在其上划出一部分200海里以内的一般大陆架,而不能在其上申请划定外大陆架;而在海底洋脊之上是可以划出外大陆架界限的,只是根据该条第6款的规定,必须一律采取“350海里”的距离标准,而不适用“2500米等深线+100海里”的标准。比如像冰岛这样正好位于海底洋脊之上的国家,即使其没入水中的陆地领土按照“2500米等深线+100海里”标准可能延伸到非常远的距离,其外大陆架界限也绝不能超出350海里的距离之外;三、北极问题在法律地位上的困境北极问题是一系列错综复杂的问题的集合,正如德国国际法学者沃尔夫冈·格拉夫·魏智通(WolfgangGrafVitzthum)所说,北极的利用权已经“领域化”了。在上述问题中,北极地区的法律属性与地位具有根本重要的意义,也是所有北极问题的国际法研究者所需思量的终极问题。然而,直接确定北极地区的法律地位至少从目前来看并非易事。虽然南极地区的法律地位已得到了《南极条约》体系的有效调整,但对于两极地区,国际法的理论与实践状况实际上有很大的不同:南极周边空旷,与其他大陆区隔较远,而北冰洋形状封闭,周边国家的陆地领土深入北极圈线以内,因此,各国在国际法上就南极的法律地位问题易于达成妥协性的一致意见,而要想从法理上否认北极周边国家基于其领土主权对北极海域的权利主张,则是件非常困难的事情。况且南极地区气候严寒,人迹罕至,既无大规模的人类社会生产活动,也没有常驻于此的各国军力部署,而北极气候不似南极一般酷寒,人类活动深入北极圈内已有上万年的历史:分布在北冰洋海岸四周的陆地、岛屿上的常住人口已达1000万以上,其中因纽特人、萨米人等原住民约为200万人,对比具体层面的北极问题可知,北极地区的领土主权争议是局域性的,对北极的整体法律地位问题并无影响。目前仍实质存在的北极领土争议仅限于加拿大与丹麦对于汉斯岛(HansIsland)的主权归属之争。北极的生态保护与区域性国际组织的运作问题属于北极国际法治的重要组成部分,这两个问题也互相关联,北极的气候变化直接催生了关注北极事务的区域性政府间国际论坛——北极理事会(ArcticCouncil)。由于北极国家在应对北极环境与气候变化问题上有共同的利益,因此区域性国际组织在一定程度上将有助于推动北极问题的综合解决,并构建一个面向未来的“北极合作国际法”框架。但单靠倡导“国际合作保护北极环境”的理念并不能解决已然存在的现实障碍,无强制约束力的软法性国际合作机制恐难突破“低度政治”(LowPolitics)的固有瓶颈。各国就北极环境问题展开国际合作的同时均需为本国谋取利益,北极国家还以环保的名义,在其实际管辖或声索权利的北极区域强制推行一系列国内法性质的单行法、特别法和政策指令,以此来维护和强化其在北极的权利主张。这些举措进一步加剧了有关国家在北极地区“自行其是”的现实状态,从而削弱了以环保为中心的北极区域法制的积极作用。所以说,单从国际环境法和国际组织法的角度入手解决北极问题,依然会陷入与率先界定北极国际法地位的做法相类似的难以为继的困境,某种“更为现实”的利益因素应在着手解决北极具体问题时被首先考虑和充分顾及。相比之下,海洋是北极地区的主要形态,《联合国海洋法公约》在北极地区有很大的适用空间。由于北极国家在北极地区所领有的陆地主权在国际法上几无争议,因此丰厚的北极海洋权益就成了各国竞相追逐的中心。而不同性质的海洋权益诉求在北极问题中的重要性又有所区别。北极航道如全面开通将具有极高的商业和战略价值,但目前主要的两条北极航道均紧邻俄罗斯和加拿大海岸,因此航道问题对于北极海域的整体法律定位影响不大。北极海域的海洋划界问题又包括领海、专属经济区、大陆架以及外大陆架的划界问题。其中领海、专属经济区以及200海里内的大陆架界限的划定均须严格依循固定的标准,划界难度较低,但在北极海域申请并划定外大陆架界限则伴随有极大的争议性和非确定性。如果北极海域沿岸国家最终都能够按照其已申请或正在计划中的方案取得各自主张的外大陆架面积,那么将来北冰洋的国际海底区域就将比现在大幅缩水90%(从288万平方公里缩小到34万平方公里)。北冰洋的陆架面积非常宽广,水深不足200米的浅海大陆架面积约440万平方公里,超过北冰洋总面积的1/3;水深超过3000米的深水区面积仅占15%(其中水深在4000米以上的区域只占2.17%),四、国际司法和仲裁机构的支持一般说来,北极国家直接根据《公约》第76条及其附件二以及《联合国大陆架界限委员会程序规则》的有关规定即可申请划定北极海域的外大陆架。不过鉴于外大陆架划界标准的相对模糊性,几个北极国家均按有利于己的条款递交外大陆架划界申请,其主张必然有相互重叠交叉的地方,而大陆架界限委员会并不处理争议海域的外大陆架划界问题。故《公约》第83条第1款还规定了海岸相向国或相邻国家之间的大陆架划界原则,即应在“国际法院规约第38条所指国际法的基础上以协议划定,以便得到公平解决”。因此,国际司法和仲裁机构的相关裁判亦可作为确定大陆架划界规则的补助方法。事实上,国家间大陆架界限的划定深受国际司法裁判的影响,虽然国际司法机构仅有权裁判200海里以内的大陆架划界案例,但国际法院等司法机构对大陆架划界实践所须充分考量的相关因素的论证,可为北极海域的外大陆架划界工作提供参考。(一)海洋的沿海地区所有海洋划界实践首须考量的就是地理因素,因为地理因素有助于确定沿海国的领海基点和基线,这也是开展外大陆架划界工作的前置步骤。结合北极海域的自然地理特点,可能对北极海域外大陆架划界结果产生重要影响的地理因素主要包括:1.海岸线的形状与走向。北冰洋是海岸线最为蜿蜒曲折的大洋,发育有许多深入内陆的边缘海、陆间海和海峡海湾。由于历史上的地壳运动和冰川侵蚀,北冰洋的海岸线支离破碎,海岸类型多为侵蚀型、峡湾型和潟湖型,仅美国阿拉斯加所邻接的波弗特海的海岸线较为舒缓平直。根据《公约》第7条第1款,在海岸线极为曲折的地方可以采用直线基线法,故而除了海岸线形状不利且历来反对以直线基线法划定领海基线的美国在此无多少便宜可占外,其他四个北冰洋沿岸国均“毫不客气”地把大片海域圈为直线基线以内的内水,这就有利于北极国家的外大陆架尽可能向外延伸。2.岛屿。从目前测绘的数据结果来看,北极地区的岛屿有几千个之多,数量仅次于太平洋,总面积超过380万平方公里。北极岛屿均属位于陆架区之上的大陆岛,而且星罗棋布于错综复杂的海岸线之间。这些为数众多的岸外岛屿在地理形态上构成了北冰洋外缘海域的外部屏障,这也有利于北极国家在直线基线和领海基点上的选择。与上一点相似,北冰洋沿岸国家中也只有美国在此因素上颇为不利:阿拉斯加所邻接的波弗特海形状开阔,岛屿稀少,素有“无岛海”之称。因此,北冰洋边缘海域的岛屿分布,从总体上也有利于北极国家的领海基线选择。(二)北极海域的划界问题海水深度是判断一块海底地形是否为大陆架的重要条件。北冰洋整体浅而宽,因此北冰洋海底地貌的突出特点就是大陆架面积宽广,特别是在亚欧大陆北部最宽,大部分地段达到了1000公里以上,最远处可达1700多公里,当然,北极海域的外大陆架界限的最终划定,需要在各国的外大陆架划界申请案得到联合国大陆架界限委员会认可的前提下,依国际法的基础原则相互订立专门的划界条约。在此过程中,国际社会的广大成员可以通过《公约》所规定的形式向大陆架界限委员会提交对相关北极国家外大陆架划界申请案的评论,从而对有关国家的单方面划界主张形成应有的制约。五、应对北极海域外大陆架划界问题的中国应对北极外大陆架划界问题是专业性很强的国际海洋法问题,同时会对既有的国际格局利益分配造成重大而深远的影响。因此,北极海域的外大陆架划界问题不应仅被视为是地区事务,而应是国际事务,北极海域的外大陆架划界结果