济南破产法庭实施情况的调研报告

济南破产法庭实施情况的调研报告

2020年4月15日，济南破产法院正式成立，是山东省首次设立破产法院。它为支持济南的市场化、国际化和法治管理环境提供了强有力的司法服务和保障。一年多来，济南破产法庭工作有序开展，持续强化审判专业化和体系规范化，在推动省会经济社会高质量发展进程中发挥了优化营商环境、淘汰落后产能、培育全新动能、优化要素配置、释放矛盾风险等重要作用。本文结合济南破产法庭成立以来的工作情况，总结以往经验，审视问题不足，提出措施方案，力争为持续推进破产审判专业化建设、不断优化法治化营商环境提供有益借鉴。一、确认分析：破产试验的基本情况(一)破产案件审理研究济南破产法庭成立以来，全市法院共受理破产案件317件，审结案件298件，召开债权人会议241次，组织网络拍卖215次，清理资产总额38.89亿余元，盘活土地1738.86亩、房产59.48万平方米，处置债权总额763.53亿余元，安置职工3512人，有力改善了市场环境，释放了市场资源。济南破产法庭着力加强破产审判工作规范化建设，制定出台了《关于破产案件简化审理程序的操作规程(试行)》，区分破产案件的性质和难易程度，明确适用简易程序审理破产案件的程序步骤。对于需要破产重整的案件，研究制定了《关于破产案件预重整操作指引》，推动预重整制度与庭外重组制度、司法重整制度有效衔接。针对破产案件涉及主体较多的现实情况，推动建立完善府院联动机制，加强司法与行政的协调配合，加大对破产企业及企业主逃废债行为的打击力度。持续优化管理人工作机制，先后制定《破产管理人工作指引》《管理人工作评价办法》《破产财产网络拍卖规程》《破产案件指定管理人工作规程》等规范性文件，形成以轮候选任为主、竞争选任为辅的选任方式，积极探索债权人和债务人推荐、债权人和相关部门联合选任管理人的创新型机制。积极参与世界银行营商环境指标评价工作，研究制定《营商环境评价“办理破产”指标工作指导意见》。在此意见指导下，顺利完成2020年度国评、省评填报，济南入选全国“办理破产”指标标杆城市，在80个城市中位列第11位。(二)利益复杂性，审理难度破产案件涉及资产重组、职工安置、社会稳定等一系列问题，利益错综复杂，审理难度颇大。梳理分析济南破产法庭成立以来的破产案件，现阶段济南地区破产审判工作主要存在以下特点：1.破产案件数量2016年，济南中院成立破产审判庭。成立以来至2019年底，全市法院共受理破产案件252件，年均收案63件。审结破产案件164件，年均结案41件。2020年，济南破产法庭正式挂牌成立。成立以来，全市法院共受理破产案件317件，审结298件。济南破产法庭成立之后的收案数量，超过2016-2019年收案数量之和。受供给侧结构调整和新冠疫情因素影响，通过申请破产寻求司法保护的现象增多，破产案件受理数量增幅明显。2.企业破产案件数量构成当前，破产的制度价值和社会价值已被各行各业所认可。从全市法院受理的破产案件情况来看，共涉及《国民经济行业分类》(GB/T4754-2017)规定的20个门类行业中的15个，其中所涉行业居前五的为制造业(64家)、批发和零售业(59家)、房地产业(29家)、建筑业(25家)、信息传输、软件和信息技术服务业(13家)。从企业性质来看，受理国有企业破产案件169件，占受理案件总数的53.3%；民营企业破产案件148件，占受理案件总数的46.7%。上述数据分布与济南市的经济结构和产业占比息息相关。比如，在七家市属国有困难企业破产清算工作中，涉案破产企业多为从事棉布印染、制造电子配件的劳动力密集型企业，该类企业构成了济南传统企业类型的重要拼图，曾在一定历史时期为济南经济发展作出突出贡献，但随着科技发展以及产业环境的变化，传统型制造业现大多处于停产状态，该类案件在济南地区受理的破产案件中占比较大。3.破产程序启动难从统计情况来看，济南破产法庭成立以来，债务人作为申请主体的案件为196件，占受理案件总数的61.6%；债权人作为申请主体的案件为97件，占受理案件总数的30.6%；其他24件，占受理案件总数的7.8%。随着社会公众对破产制度价值及司法功能的深入了解，生产经营困难的企业主动申请进入破产程序的积极性明显增加。一方面，在企业确实无法继续经营，不能清偿到期债务的情况下，债务人可以通过破产程序进行债务清算，合理安置职工；另一方面，部分债务人试图通过破产程序，整合资源，引入外部力量，实现企业重生。因此，债务人申请启动破产程序的主动性较高。而债权人，由于对企业的生产经营情况不了解，无法知晓企业是否已经到了破产的境地，加之通过申请破产而最终受偿的债权比例较小，因此大多不愿主动启动破产程序，出现了债务人作为破产申请主体多于债权人的情况。4.破产企业管理案件的数量构成破产重整、和解程序在提高债权人清偿率、恢复企业经营能力、维护社会和谐稳定等方面发挥着重要作用。破产法庭成立以来，全市法院共受理破产重整、和解案件6件，占受案总数的2.0%；审结5件，占结案总数的1.7%。进入破产重整、和解的企业，大多需要政府部门和社会力量的合力扶持才能获得重生，由于缺乏有效的各部门协调配合机制，破产企业大多没有继续投资或者整合的潜在价值，因此该类案件占比较低。但济南破产法庭立足审判职能发挥，努力争取政府和社会支持，还是审理了一批社会效果较好的典型案例，如济南某公司合并和解案以及一批破产重整案，不仅使企业获得新生，而且有效解决了债务重组、项目盘活、烂尾楼续建等难点问题，平等保护了债权人、企业职工、购房人等多方利益主体的合法权益。5.破产案件审理周期明显加强据统计，2016年至2019年，全市法院破产案件的年均审限接近或低于《2020年营商环境评估报告》中国“办理破产”时间指标的1.7年。破产法庭成立以来，全市法院认真贯彻落实党中央关于“繁简分流、轻重分离、快慢分道”的部署要求，适用简易程序快速审结了一批破产案件，办案周期有效提升。严格执行“破风行动”任务要求，加快推进省属、市属“僵尸企业”出清。其中，在处置5家省属企业破产案件中，从立案受理到终结破产程序最短用时39天，最长用时43天，平均用时40.8天。该系列案件入围全省法院优化营商环境十大典型案例，相关做法被省高院在全省推广。二、当前研究：破产诉讼中存在的困难和问题找准破产审判的“堵点”“痛点”，是推进破产审判工作的重中之重。通过调研发现，破产审判工作中仍存在以下困难和问题：(一)破产实体很难获得土地使用权“破产企业土地使用权的处置，是破产案件中一个较为复杂的问题。”(二)与员工切身利益相关的债权人清算“职工债权的保障对于维护职工权益、弘扬公平正义理念、保持良好经济秩序和维护社会稳定具有重要意义。”(三)破产和重组系统的有效性尚不明显“利用破产重整制度推进我国去产能、调结构的经济体制改革，不仅具有市场化的引领作用，更是一种法治文明的彰显。”(四)指定管理人的选任方式在管理人选任方面，《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》(法释〔2007〕8号)中明确对指定管理人规定了轮候、抽签、摇号和采取竞争方式等选任方式。实践中，通常采取摇号方式选取管理人，虽然实现了机会公平，但“随机方式针对性不强，选出的管理人往往不符合个案的专业需求”(五)联动保障作用有待进一步发挥府院联动机制虽然已经建立，但在机制落实中，政府部门的参与积极性不高，“对而不接、联而不动”现象仍然存在，联动机制的保障作用有待进一步发挥。究其原因，目前府院联动机制仅见于中央部委及地方政府的文件规定，政府部门在府院联动机制中的职责未纳入其法定职责范围，导致部分单位在配合法院抓好工作落地落实方面缺乏积极性，联动机制的运行仍停留在面上。(六)重整企业的融资困难破产重整企业原有的失信记录，特别是留存在银行和市场监督管理部门的失信记录得不到及时修复，导致重整后的企业仍然无法克服融资困难，阻碍了重整企业的重新发展，并使重整投资者的利益受损。某种程度上，“信用修复的优与劣，事关企业破产重整的成功与否，事关企业破产重整前后的存亡和发展。”(七)破产程序问题破产案件由于债务金额高、适用法律和政策问题复杂，导致案件审理周期普遍偏长。实践中，主要有以下几方面原因：一是现行企业破产法对快速简易程序没有规定，导致破产案件的繁简分流标准不清、程序不明，对市场主体的出清速度较慢。二是涉及刑事程序的破产案件，在刑事案件未终结的情况下，能否将破产程序单独推进，现行法律没有明确规定，影响了办案质效。三是部分破产企业财务资料缺失导致破产案件无法深入推进，而由于现行法律对财务会计账簿缺失的责任主体、责任内容、免责事由等认定均无明确规定，法院很难行使自由裁量权进行追责，该种被动局面难以得到扭转。四是债务人不配合导致管理人工作进展缓慢，特别是债务人的法定代表人和其他高级管理人员消极应对甚至阻挠管理人，造成管理人接管企业、清点财产、核实账目等工作困难重重，管理人职责得不到有效发挥。三、有利于发挥社会凝聚社会和企业的积极性当前，全国破产审判工作正在稳步、有序、提速推进，破产审判给市场经济带来的活力和价值正被社会各界广泛认同。通过此次调研，针对盘点检视出的问题，进一步梳理破产审判工作发展思路，努力通过提升破产法庭职能作用，促进破产审判工作科学发展。(一)破产审判制度破产是解决企业深层次矛盾、优化市场资源配置的重要法治途径，既是一种合法的市场退出机制，也是一种合法的企业拯救机制，是促进市场吐故纳新、维护社会稳定的有效方式。破产审判工作必须认真贯彻落实新发展理念，坚持以市场化、法治化作为新时代破产审判的价值导向。一要准确把握破产审判制度的功能，在以往重视破产清算程序的基础上，更加充分地重视破产重整制度的适用，形成“有破有立、既破又整”的新发展格局。尤其是面对破产重整适用率较低的情况，要创新审判机制，规范重整情形，加快推进企业重获新生，最大限度维护企业的合法权益。二要善于发挥市场的力量，充分发挥市场配置资源的决定性作用，持续推进预重整工作，着力构建起投资人、债权人、困境企业、职工、股东等各方利益主体的洽商谈判平台，通过庭外各方博弈形成重整方案的基本框架，有效提高重整成功率。三要坚持破产保护和挽救的破产法意旨，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标。尤其是在疫情防控常态化机制下，要注意甄别区分企业陷入困境原因，将服务“六保”实现“六稳”作为破产审判工作的重要方向，“避免使相关市场主体短期内大量涌入破产清算，是后疫情时代人民法院服务社会经济发展的客观需要”(二)坚持多措同时，解决破产公司管理混乱的问题，导致资产和债权人的分类困难1.破产清算与法律责任法定代表人、股东及相关管理人员下落不明，财务账册、重要资料等缺失，导致破产案件无法清算的，法院可以破产企业无财产可供分配为由终结破产清算程序，同时告知债权人另寻法律途径追究股东及相关人员的法律责任。破产企业有关人员隐匿财产，拒绝配合，不予移交相关证照、财务资料的，法院应指导管理人向债务人或其上级主管部门书面发函，取得上级主管部门支持，敦促债务人限期交接，仍不配合的，及时依法追究相关人员的法律责任。2.对工业基础资产实施保护破产企业存在账目内部管理混乱情况的，督促管理人在接管破产企业后，尽快调查债务人资产状况，制作财产状况报告，对厂房、机器设备等实物资产，由管理人安排专人进行清点造册和看管维护，防止财产丢失和毁损。破产企业存在财产安全隐患的，及时采取补救措施，已发生财产被盗丢失情况的，全力配合警方追回。此外，对于破产企业有资质类无形资产的，要广泛联系招募意向投资人，同时及时办理资质续期手续，确保资质价值存续，以利于后续开展重整、和解工作。3.各方面将共同打击逃债行为“当前我国司法实践中虚假破产罪的入罪率处于低迷状态，主要源于虚假破产行为的认定存在缺陷。”(三)坚持群众运动，解决破产公司工人分配困难的问题1.职工债权应先备案后检查在保护职工合法债权方面，法院要指导管理人一方面向社保局查询破产企业在社保局的社会保险缴纳及劳动合同备案情况，调查职工债权的初步线索；另一方面利用能联系上的员工去联系其他员工，通过“熟人圈”查清职工债权。在此基础上，积极帮助申请职工债权的债权人查找和提供能证明劳动关系及欠付工资的证据，以切实保护相关职工的合法权益。2.促进沟通，推动形成统一的解决路径和办理方式针对企业破产过程中出现的需协同解决的共性问题，法院要积极与人社部门座谈沟通，出具相关司法建议或实施意见，推动形成统一的解决路径和办理方式。对于案件中的个性问题，要根据案件实际情况，积极进行个案协调处理。3.以就业为导向，推进破产企业的安置及配套制度的建设要严格落实属地管理稳控责任，协调地方政府或者破产企业上级主管部门在破产立案时作出维稳承诺，对破产程序中可能引发的职工上访等不稳定问题进行兜底。对于职工欠薪和就业问题突出、职工矛盾尖锐的敏感破产案件，积极协调通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题。“为保障职工权益最大化考虑，职工相关权益应当纳入劳动债权的优先序列受偿。”(四)坚持灵活的操作，解决破产资产处置和变更难题1.对于破产财产方面的其他法律定期执行一是根据破产财产性质，差异化制定变价方案。对于破产财产中的划拨土地，建议由政府收回划拨土地使用权，与地上建筑物一并转让，转让所得价款优先支付出让金，受让人获得出让土地；或者管理人单独转让地上建筑物，划拨土地使用权由受让人承接并承担风险。对于破产财产中的村集体企业，指导管理人与村集体协商，由竞买人重新与村集体签订租赁等相关合同或者由政府通过征用变更土地性质为国有，再通过法定程序进行土地出让。对于存在租赁等权利负担的土地，以利益最大化为原则，指导管理人依法决定是否行使合同解除权，因解除合同而产生不当得利债务的，将该债务作为共益债务随时偿还。二是化整为零，最大限度提升破产财产价值。对具备独立分宗条件的土地，经自然资源、建设等相关部门审核，报当地政府批准后，允许分割转让，以降低大宗土地、房产处置难度。对于整体处置拍卖难度大或者难以分割的破产财产，可以根据财产状况进行房地产、机器设备分开处置。对于拍卖、变卖不成的破产财产，可以在破产分配时进行实物分配或者由管理人将破产财产租赁给他人，所得租赁收入用以清偿破产费用和破产债权，待变现时机成熟时再变现。对于催收成本过高或者收回可能性小的债权，指导管理人向债权人会议作出说明，引导债权人表决放弃债权，避免人力、财力等不必要消耗。对于生产中的破产企业，可以由管理人申请法院许可破产企业继续营业，一方面，有利于机器设备的维修保养、保值，进而有利于破产企业的财产处置；另一方面，“营业是转让型重整程序的对象，此类程序以拯救有继续经营价值的营业组织为主要目标”，2.加强破产财产处置的沟通配合要充分发挥府院联动积极作用，积极协调政府部门和金融机构简化破产财产过户、权属证书办理等事项，畅通破产财产处置路径。对于大体量的、存在权属与政策障碍的资产，推动成立由国土、税务、规划等部门参加的联动工作平台，协调处理破产财产处置面临的难题。要加强法院、破产管理人与金融机构的沟通配合力度，协调金融机构优化内部规定和审批流程，协同加快推进企业破产程序。要协调金融机构加大对购买破产财产投资者的信贷支持，将信贷支持提前至资产处置中释放，以拟处置破产财产作为抵押担保物，配套提供相应的融资产品，降低买受人融资难度，增加破产财产吸引力，促进交易成功。要积极争取政策扶持，通过府院联动机制，制定相关税费缓减免政策，破除破产企业重整、和解障碍。要及时对重整、和解成功的破产企业进行信用修复，助力破产企业获得新生，切实将府院联动工作成效转化为破产制度的价值成果。(五)坚持培训管理，突出解决管理人员作用不足的问题1.确定破产管理人的原则管理人能力和职能的发挥，直接影响到破产审判工作的质量和效率。因此，应针对破产案件的具体情况，结合破产企业的行业特点、破产原因、财产状况等，差异化确定管理人。对于重大疑难案件，应及时采用竞争方式选任管理人，择优使用，以促进破产案件的顺利推进。2.建立有效的绩效管理绩效考核体系“管理人作为破产程序中独有的制度设计，集中体现了破产程序对债务人财产保全、管理以及促进债务人复兴等制度功能。”3.规范破产案件管理，保障资金使用持续推进努力争取政府财政拨付专项保障基金，并通过管理人报酬提留等方式建立破产案件援助基金，不断充盈破产费用保障资金池，切实解决破产案件中管理人报酬不足以及破产案件经费匮乏导致案件久拖不决的问题。要制定周密详尽、公开透明、监管有效的资金制度，严格执行国家有关财务制度，对保障资金的使用实行单独核算、专款专用。对违规使用和骗取援助、保障基金的行为要严厉处理，依法追究相关责任人和机构的责任，确保保障资金发挥积极作用。(六)坚持评估鼓励，努力提高破产案例的质量效率1.破产案件审理路径定期组织破产审判专题会、座谈会，邀请破产审判经验丰富的法官分享案件办理心得，研究讨论关联企业破产、房地产企业破产、破产衍生诉讼等疑难复杂案件的审理路径，学习交流破产案件简易审理、管