电力设计体改

关于电力设计单位在电力体制改革中进行公司化改造的探讨调研员刘汝玺徐美珍王风雷按照“国发[2002]5号文《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》”的部署和安排,我国电力体制改革在党中央、国务院的领导下已经全面展开,为世人瞩目。国务院的文件中明确了“主辅分离”的改革原则,使电力设计单位的改革面临着新的形势。如何在推进电力体制改革,实施“主辅分离”过程中推动电力设计单位进行公司化改造,加快电力设计单位的改革和发展,是一个值得认真研究的课题。截止2001年底,全国共有电力设计院160多家,其中大区院（含咨询公司）7家,省〈市〉院30家,余者为各市电业局、供电局所属。就设计资质划分,甲级设计院34家,乙级院28家,丙、丁级设计院为100多家。全行业职工总数24000人左右,其中高级技术职称人员占24%,生产设计人员占62%,非生产人员其它人员占38%,2001年全行业实现销售收入为30亿元。电力设计体制改革是全国电力体制改革的重要组成部分,而电力设计单位进行公司化改造又是电力设计体制改革中的“重头戏”。因此,在推进电力体制改革,实施“主辅分离”的过程中,精心准备,抓住时机,做好公司化改造工作对企业的长远发展具有重妥的战略意义。本文是我们课题小组就电力体制改革的新形势下,电力设计单位进行公司化改造有关问题的探讨。一、电力体制改革对电力设计单位公司化改造的影响国务院[2002]5号文明确规定丁对现国家电力公司系统所拥有的辅助性业务单位和"三产"、多种经营企业进行调整重组,其中明确了"有关电力设计、修造、施工等辅助性业务单位,要与电网企业脱钩,进行公司化改造,进入市场"的改革原则。可以说,电力体制改革对国电公司系统的电力设计单位的影响是巨大的、全方位的,是管理体制的深刻变革。电力设计单位与电网企业脱钩,进行公司化改造,进入市场是三位一体的。"和电网企业脱钩"的内涵,我们理解:一是设计院和电网企业解除行政隶属关系;二是解除资产纽带关系;三是解除人员管理关系。"进行公司化改造",就是进行股份制改组,建立现代企业制度。"进入市场",就是企业成为自主经营、自负盈亏的独立法人实体和市场竞争主体,企业将完全面向市场,按照市场需求来组织生产和从事经营。企业的一切活动,以追求效益最大化为主要目标,企业在市场的竞争中求得生存和发展。电力体制改革对电力设计院的公司制改造〈又称股份制改组〉的影响主要有以下几个方面:从整体上将加快电力设计单位改制的步伐按国办发[1999]101号文的要求,全国勘察设计单位改企建制的改革进程很快,到目前已经有半数以上的省（区）人民政府都出台了本地区的具体改革实施意见。但是,电力行业在这方面改革的步伐十分缓慢,全国电力设计单位仅有华北电力设计院和四川省局电力设计院做为试点单位进行了公司制改造。从去年开始,一些省院的改制方案上报主管部门后,就没了动静。上级不批准,想改也改不了。当然,原因是多方面的,但主要还是设计院国有资产的管理者一一上级部门,对设计院的改制尚未按市场化原则作好研究论证,造成设计院均改制面临"下动上不动,动了也白动"、"下改上不改,改了也白改"的尴尬局面。这次,在国务院下发的电力体制改革方案中明确提出,电力设计单位进行公司制改造,这样从整体土必然加快电力设计单位改制的步伐。"脱钩"和改制是紧密相连的作为电力设计单位现在研究改制,必须在电力体制改革、设计院和电网企业脱钩、进入市场的大框架下考虑。否则,是不现实的。不管是大区院、省院还是其它的院,在这次电力体制改革中,都面临着一个产权归属问题,产权的归属直接关系到改制,决定着改制,影响着改制。过去,电力设计单位要进行的改制是在原有的电力管理体制下进行的。现在,电力设计单位的改制是在电力管理体制进行重大改革的进程中进行的,各方面情况都有了很大的不同,最主要的是和电网企业脱钩。改制工作具有全局性、阶段性的特点全局性是说国电公司系统的电力设计单位都得进行公司化改造,而不再走过去那种设计院个体的、局部的行为。现在是从宏观、全局的高度加以总揽和推动,叫做"上改下也改,不改也得改"。所说的阶段性,据我们分析,在这次电力体制改革中,大区院、省院和其他的院与电网企业"脱钩"不可能在同一阶段进行。这是因为,这次电力体制改革的一个原则是"总体设计,分步实施,配套推进。积极稳妥,先主后辅,先上后下,先易后难"。大区院由于是国电公司的直属院,相对省院讲,"脱钩"进展的速度将快于省院。省院（不包括广东、内蒙、四川省院）的"脱钩"将和各省公司其它均辅业单位分阶段、分层次的分离重组时进行,这是必然的。隶属于电业局、供电局的设计院,有的归属多经,有的归属"三产",情况复杂。能否"脱钩",什么时间"脱钩",都没有明确的说法。因此,在前题不明确的情况下,其改制工作和大区院、省院有很大的不同,也具有时间上的阶段性。整体改制将成为电力设计单位改制的主流过去,由于客观条件的限制,电力设计单位的整体改制有一定难度,所以华北院和四川省局院的改制均采用了"脱壳"改制。这次电力设计单位的改制和以往不同,由于客观形势发生了巨大的变化,是电力勘测设计整个行业的企业都得进行公司化改造,进入市场、其结果必然是电力设计企业通过对自身拥有的资产,在整体评估的基础上进行重组改造的"整体改制"方式,将成为电力设计单位改制工作的主流。二、进行公司化改造是电力设计单位发展的必然选择有的同志说,设计院不改制这几年我们也发展的挺快,效益也不错;也有的同志对改制心存疑虑,想缓一缓、看一看。是的,改革开放以来,全国电力设计院在改革的实践中,确实取得了很大成绩,不仅实现了自收自支,国有资产成倍、甚至十几倍的增长,而且勘察设计能力和技术水平也有了长足的进步,满足了电力工业高速发展的需要。但是,面对市场竞争,特别是面对我国加入WTO后的新形势,电力设计院现行体制的弊端,越来越明显,企业发展中一些难于解决均深层次矛盾,越来越突出,严重阻碍了企业的发展,影响了企业竞争力的提高。为此,电力设计单位迫切需要改制的呼声越来越高。大家充分认识到电力设计单位要在市场中立足,首要的基础条件是进行改制。其理由是:改制有利于同国际接轨,从体制上和经营模式上有利于参与国际和国内市场竞争,有利于建立与市场经济体制相适应的组织机构,运行机制和科学管理体系我国加入WT0,就是将我国的经济融入了世界经济大家庭,国外的勘察设计企业要进入国门同我们竞争,我们也要在国内外同外资企业竞争。市场竞争是有规则的,必须遵循国际惯例。电力设计单位要与国际接轨,就必须在资产组织形式和经营组织模式两个方面进行改革,资产组织形式的改革就是进行公司化改造,建立现代企业制度。经营组织模式的改革就是将现有的电力设计院按照国际通行模式进行改组。大型、中型电力设计院可改组为国际上通行的工程公司或工程咨询设计公司;小型电力设计单位可改组为专业设计事务所,在业务范围上扩展功能,从为工程建设的阶段性服务,转向为工程建设的全过程服务。电力设计单位只有通过股权多元化的股份制改造,才能成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立法人实体和市场竞争主体电力设计单位能否自主经营,首先要以政企职责分开为前提条件。电力设计单位通过公司化改造形成股权多元化,不再是单一国有股权。大型设计院可以选择由国有股控股或参股,有条件的也可以实行民营;中小型设计院可以选择"国退民进",甚至固有资产全部退出。按照"谁出资,谁所有"的原则,让政企分开真正落到实处。有国家股的电力设计单位,国家以所有者或投资者的身份,根据改组后在电力设计单位中的股权多少,派出自己的代表,通过股东会、董事会等形式表达自己的意见,影响企业的决策。这样企业才能成为真正的独立法人实体和市场竞争主体,才能真正地实现自主经营。改制有利于在市场竞争中形成先进的生产经营模式和发挥公司的原有优势,给企业带来更多的资源和信息,拓展企业的生存空间我国加入了WT0,国门已经打开,国内建设体制均习惯作法很快就会被先进的国际运作方式所代替,并被国际惯例所融合,这是不以人们的意志为转移的。因此,生产经营模式的革新就更为迫切。电力设计单位改造成为现代企业制度份公司,就可根据本单位的实际情况,市场供求关系,国际惯例和市场前景,建立先进的生产经营模式,依靠和发挥技术人才优势,拓展固定资产投资全过程和以技术创新开发新产业两个空间,加速科技成果转化为现实的生产力,为固定资产投资全过程提供智力服务。改制有利于企业机制的转换,提高企业的运作效率,建立起规范的法人治理结构,使企业做到效益最大化,行为长期化电力设计单位通过公司化改造实行股权多元化,有利于企业机制的转换;建立规范的、相互制衡的法人治理结构,有利于企业长期、稳定的发展。多元化改组,可使多元化投资主体对其持有产权相对应的权利更加关注。包括资产收益权及相关的公司重大经营决策权、主要经营人员选聘权,董事会甚至可以从社会上招聘经营管理专家当企业经理、副经理,有利于选聘优秀的人才经营企业,促使企业的兴旺发达。实行股权多元化,吸引本单位职工持股,可使职工以真正的主人翁身份关注企业经营管理及其管理效果。从而更好地调动投资者、经营者和广大员工的积极性,使企业做到效益最大化、行为长期化,产生史强大的发展动力。改制有利于改革人事劳动用工制度和分配制度,建立新的用人机制和分配机制,使企业能够吸引人才,留住人才和激活人才人才是设计企业最宝贵的资源,是设计企业最有价值的财富。改制后的企业拥有了较大的甚至完全的用人自主权和分配自主权,在用人机制上可以根据企业的需要自主地招聘员工和按合同解聘员工,这样人员就能做到能进能出,就会彻底地改变当前各电力设计院所存在的"优秀的人才招不进、留不住"的问题。在分配机制上,改制后的企业可以逐渐按市场工资价位支付各类人员的薪酬,对经营者、高素质的专业技术人才和管理人才可实行"技术股"、"管理股",这样就可以增强对优秀人才均吸引力,加之事业、感情等方面的因素,就能吸引人才,留住人才,从而使企业充满生机与活力。改制有利于建立科学、合理的企业内部管理制度长期以来,在传统的计划经济体制下,电力设计单位不仅内部难以建立经营管理者、生产者之间的有效治理机制,而且难以明确企业所有者与企业管理者的关系和健全约束机制。公司制的企业组织形式为明确企业外部、内部关系提供丁较好的选择,公司的股示会、董事会、经理、监事会体现了决策权、管理权、执行权、监督权的分离,形成了相互制约、相互监督的科学、合理的制衡机制。改制有利于形成以产权为纽带的大公司、大集团,有利于电力设计企业在市场化的进程中进行企业联合、产权重组在市场化的进程中,电力勘测设计行业进行产权重组,企业联合是必然的发展趋势。公司化改造有利于形成以产权为纽带的大公司、大集团;有利于冲破行政隶属关系的束缚;有利于企业跨地区、跨行业、跨所有制发展;有利于参与国际竞争,形成高效率的协作体系,发挥最佳综合能力和创造规模经济效益。当然,这种联合和重组必须建立在企业自愿的基础上,必须遵循市场竞争的规则,不能形成对市场的垄断和变相垄断。应以企业为主体,以资本为纽带,通过市场来形成,不能人为地,甚至用行政办法搞"拉郎配"、"包办婚姻"、组建"航空母舰",造成改革的失误。总之,进行公司化改造是电力设计单位的必然选择,华北院和四川省局院的改制成果也从实践上证明了这一点。华北院自改制后的1999年起至2001年底,净资产量实现每年翻一番,职工收入随着企业经济效益的增长也得到同步增长。四川省局院改制后,企业活力增强,职工收入提高,为全国同行所瞩目。三、电力设计单位进行公司化改造的主要组织形式国办发[1999]101号文、国办发[2000]71号文、建设[2001]102号文等一系列文件下发后,全国大部分省区〉人民政府相继出台丁本地区工程设计单位体制改革的具体实施意见,对政策规定得更具体、更灵活、更有操作性。华北院、四川省局院和其它行业改制成功的勘察设计单位的改革实践,为电力设计单位进行公司化改造提供了宝贵的可供借鉴的经验。电力设计单位改制首先遇到的就是企业的产权组织形式,也就是企业改制后的资产结构,这是企业生存与发展的重大问题,因为所有者对企业拥有最终控制权。从我们课题组调研系统内外已改制或拟改制的勘察设计单位的情况看,产权组织形式主要有三种:第一种,国有法人股控股,如华北院、四川省局院;第二种,国有法人股参股;第三种,国有法人股全部退出,即经评估确认的全部固有法人资产,以评估价格或协议价格转让给改制公司的员工或其它法人。关于电力设计单位国有法人控股或参股以及相应的持股比例问题,我们课题纽在《关于电力设计单位改制形式和股权结构的探讨》一文中已经作过探讨,这里不再复述。这里重点就设计院民营化这种产权组织形式进行一下研究。根据建设部对勘察设计单位规模类别的划分标准,50人以下为小型设计院;50人一300人为中型设计院;300人以上为大型设计院。按照这个标准,全国电力勘测设计行业中属于大型设计院的有29个〈包括6个大区院和23个省院〉。作为这些大型设计院现在进行改制,在产权组织形式上除了国有股控股,国有股参股的形式外,可不可以实行民营?这也是一个现实的但又有争议的问题。据我们了解,有的属于大型电力设计院在上报主管单位审批的若干个改制方案中就有由全院职工全额买断国有资产,实行民营的方案。我们认为,大型的电力设计院如各方面条件具备也可以实行民营化,由全院职工全额买断国有资产。这是因为:从政策上看,国家的有关政策允许勘察设计行业属于竞争性行业,按照国家的产业政策,在这样的领域应实行多种所有制,国有资本可以退出。《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出:要从战略上调整国有经济布局和改组国有企业;要着眼于搞好整个国有经济,推进国有资产的合理流动和重组;要坚持有进有退,有所为有所不为的方针。广东省人民政府粤府办〔2002〕3号文"关于我省工程勘察设计单位体制改革的实施意见"中明确规定:"进一步放开、搞活国有勘察设计单位,鼓励国有勘察设计单位通过改组、兼并、出售等多种形式,进行产权制度和经营机制改革。可根据各自的实际情况,改建为有限责任公司或股份有限公司或股份合作制企业或合伙企业"。在这个文件中同时也规定了：“勘察设计单位的国有资产可全额或部分优先出售给本单位职工”。中央关于国企改革的方针及广东省政府对工程勘察设计单位体制改革的实施意见充分说明,勘察设计单位采用何种资产组织形式并没有任何条款的限制。因此,大型勘察设计单位改制为民营化在政策上是允许的。从理论上看,由职工全额买断设计院的国有资产,是国有资产由实物形态转变为价值形态,仍然掌握在国家手中设计院实行民营化,国有资产被职工买断,这是国有资产以价值的形态退出设计院,不是国有资产的流失。在市场经济条件下,资本是一个不断流动的概念,国有资本同样是一个不断流动的概念,是一个不断流动的财富量。事实上,在市场经济的进程中,除必须长期由国有资本垄断的领域外,将不再有什么"终身制"的国有企业。通过市场化的产权置换,国有企业和非固有企业的身份是处在相互变化之中。从入世后的市场竞争主体看,也合情合理我国加入WTO已经从理想变成了现实,根据我国入世协议中关于对工程咨询设计行业将在三年后部分开放,五年后全面开放的承诺,国外的工程公司、咨询公司必将大踏步地进入中国市场,有的会设分支机构,有的会成立合资公司。根据WTO的非歧视性贸易原则,国外工程公司、咨询设计公司可以根据国民待遇在国内申请咨询设计营业执照。可以平等地参与国内项目的招投标。国外的工程公司、咨询设计公司是境外的"私营"企业,这样的外资企业我们都允许干国内的大型电力工程项目,那么以我们的职工拥有全部股权的设计院去和外国企业竞争是顺理成章、合情合理的。要竞争就得有实力,就得把设计院做大、做强,在这样的竞争领域,无论是大院、中院、小院在民营化上都不应该受到限制。对外国人都不限制,对我们自己就更不应该限制。从实践上看,民营化的路也走得通我们调研了在改制中已经实行了民营化的广东顺德建筑设计院和正在进行民营化改制的抚顺建筑设计研究院等单位。认为对电力设计单位来说,如果条件具备实行民营化改制也是一种可供选择的模式。如广东省顺德建筑设计院现有职工130人,是甲级资质的中型建筑设计院。1995年8月进行了民营化的股份制改造,当时经资产管理部门评估实际净资产为840万元。改制中经市政府有关部门批准从新增资产中拿出了320万元留给了企业,职工一次性付款优惠了15%-120万元,余下的400万元资产由全院职工按规定的出资比例一次买断。改制后,由于体制、机制的变化,企业充满了生机与活力,企业竞争力提高,经济效益大幅度提高,以2001年为例,年收入在2700万元左右,人均劳动生产率20余万元。从改制起,每年股本分红率都在25%,职工的投资早已收回。其中也有存在不足的方面,即企业每年的公共积累不多,容易造成企业发展后劲不足。正在进行民营化改制的抚顺建筑设计院现有职工128人,是甲级资质的中型建筑设计院。1993年改制为股份有限责任公司。其中国有股占84%,职工个人股占16%。这次重新进行民营化改制,原有的职工个人股全部返回。原有的国有资产为800万元,经评估净资产为405万元,按照所在地政府出台的政策,该单位从国有的405万元净资产中减去职工身份转换所需补偿金266万元（不发给个人）,再减去职工过渡期内社会养老保险等费用216万元,再减去离退休职工医疗费、取暖费、活动费〈特需费〉52万元后,这个企业的国有资产为负数。因此,这个企业实行的是"零字买断",职工不用出资购买国有资产,所出的一部分资金是用于增加个人的股份,职代会已经通过了改制决议,改制方案待市政府批准。总之,在电力设计羊位改制时,是采取国有股控股,还是国有股参股,或者是民营,应该从实际出发,不能搞一个模式或"一力切",也不能搞各种限制。四、电力设计单位进行公司化改造必须有相关的政策来支持电力设计院和电网企业脱钩,进行公司化改造,必须有相应的配套政策来支持,作为设计院自身也应积极争取政策,用好、用足政策。主要应有以下几个方面:1.资产量化政策。建议以1984年原单位净资产为基数,从新增资产中提出20%-30%的数额,经财政部门（国有资产管理部门）确认后,作为在职职工的集体股或者直接量化给职工。广东省人民政府[2002]3号文件规定:改为股份制企业的,可以1992年