公共价值管理后新公共管理理论的新典范

公共价值管理后新公共管理理论的新典范

20世纪90年代末，在经济全球化、信息浪潮、金融危机和新的公共管理改革等诸多因素的影响下，政府治理的内外生态发生了重大变化。众多学者开始质疑新公共管理改革的实际效果,加之新公共管理在理论上所高扬的管理主义倾向,又使其面临诸如民主、公平等价值的诘难。新公共管理逐渐在理论与实践上陷入了认同危机。伴随新公共管理在理论与实践上的式微,公共行政始终秉持提升政府治理有效性的理论自觉,不能容忍在回应政府治理实践时表现出的无助。同时,在公共行政一直以来所固有的价值理性与工具理性张力的作用下,西方公共行政理论再次进入了理论发展的活跃期。实现价值理性与工具理性的融合,是这一时期公共行政领域内众多理论学派竞相探究的基本取向。公共价值理论就是其中之一,“并逐渐成为近来西方公共行政学界探讨的热点,公共价值作为其核心的概念工具也已然成长为西方公共行政学的重要关键词”。国内学者也介绍了公共价值管理的理论主张,以期增益于中国公共行政理论与实践的发展。有学者在介绍公共价值管理时,将公共价值视为治理理论用以间接有力地表达其核心诉求的概念;认为公共价值理论从理论来源而言是治理理论的拓展,从公共价值研究演变而来的公共价值管理正在兴起为新的公共行政学范式。一、公共行政学界的进一步发展,提出了一些新公共管理、创新20世纪70年代以来,新公共管理逐渐成为西方主要国家的一种重要改革理论。新公共管理实践在应对福利国家所导致的政府管理、信任与财政危机方面所取得的良好绩效,逐渐巩固了其作为经典公共行政理论的地位。而新公共管理在实践中所出现的困境也逐渐成为实现公共行政理论进一步发展的重要起点。面对新公共管理所面临的困境,公共行政学界出现了一系列试图超越新公共管理理论与实践困境的理论,并形成了理论丛林的态势。具有代表性的理论有:“整体性政府(Whole-of-Government);协作性公共管理(CollaborativePM);网络治理(NetworkGovernance);新公共服务(NewPublicService);数字时代治理(DigitalEraGovernance);新公共治理(NewPublicGovernance);软治理(SoftGovernance);全球化公共管理(GlobalPublicManagement);公共价值(PublicValue)等等”。(一)“管理主义”主张:公共行政研究应服从于事实问题众多学者质疑新公共管理的主张造成的公共行政“价值理性”矮化,指责“顾客导向”“市场化理念”“企业家精神”等主张很可能“逐渐腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值”新公共管理的价值困境,其原因在于其所倡导的“管理主义”主张,忽视了政府治理“为了谁”这一价值问题的关照。“管理主义”认为提升政府的经济、效率与效能是政府治理改革的基本着力点,强调通过管理工具的创新与应用提升政府治理的有效性。新公共管理之所以选择“管理主义”,源于政治与行政二分的思想,以及公共行政应专注于事实问题的研究传统。传统公共行政主要着眼于政府是政策的执行者,行政研究应该专注于政府组织内部事务的管理,提升组织的效率;对于价值问题的关注往往被排斥在行政领域之外。众所周知,政治与行政二分在长期的争辩后已难以在理论与现实中自洽,然而“政治与行政的分离实际上仍然隐蔽地存在于公共行政学当中”。(二)新公共管理改革推动多元治理格局的发展新公共管理所面临的工具困境,主要体现在政府的内部组织机构与外部治理结构上。从政府内部组织机构而言,以推动竞争为主张的新公共管理改革,加剧了政府部门机构间原本存在的碎片化程度。从外部治理结构而言,新公共管理改革推动了多元治理格局的发展。面对治理格局的变革,新公共管理所倡导的市场化管理理念与工具在多元治理格局中逐渐力不从心。1.新公共管理理论认为政府组织运作内在的专业化与部门化倾向同现实公共事务日益复杂化与网络化之间的矛盾始终存社会公共事务治理复杂性的加剧,使得以等级制为基础的传统政府治理模式面临重要挑战。新公共管理主张“管理主义”的途径,借鉴私人部门的管理方法,构建以绩效为导向的激励机制,通过分权改革与功能分解,推动建立以政策或项目为目标分化而来的众多小而能、小而强的组织机构。在竞争机制的推动下,改革相对改善了传统官僚制僵化、低效的机械控制模式,一定程度上提升了公共服务的质量,但却带来了碎片化的治理机构和公共服务。新公共管理强调以市场化机制为主导,推动了公共服务的多元化供给,缓解了政府能力有限与公共服务需求高涨之间的矛盾。但同时,政府组织运作中内在的专业化与部门化倾向同现实公共事务日益复杂化与网络化之间的矛盾始终存在。因为在官僚制的运作中,专业化分工是部门设置的重要基础,其主要目的在于通过专业化提升具体部门进行社会公共事务治理的有效性。各个部门所面向的事务是不同的,在实际管理过程中也缺乏一定的协作,也就限制了政府组织的整体效能。虽然新公共管理力图通过绩效激励代替以往官僚制机械的层级控制,但继承了以专业化部门应对治理挑战的思维。新公共管理“解体+竞争+激励机制”希克斯(Perri6)具体描述了新公共管理改革进一步强化的“碎片化”治理所导致的一系列问题。后新公共管理理论认为,政府组织运作内在的专业化与部门化倾向同现实公共事务日益复杂化与网络化之间的矛盾并非决然对立、不可调和,也不否认政府组织的专业化与功能分工存在的合理性。因为没有以专业化与功能为依据的分工,政府也就失去应对社会公共事务的基本组织基础。后新公共管理理论普遍把政府组织研究的重点放在政府组织层级、功能等方面的协作与整合上,力图把以管理流程有效性为导向的组织运作研究转移到以公众需求为导向的组织整合性研究上来,侧重通过组织间的协作与整合缓解政府在公共治理时代面临的管理难题。2.网络化治理对传统公共行政的背离新公共管理的市场化改革打破了公共服务供给的垄断形式。在新公共管理改革实践中,非营利组织、营利组织等非政府部门成为公共服务供给的重要主体,并逐步显示出其在社会公共事务治理中的重要作用。在契约化甚至合作等基础上的公私伙伴关系愈来愈多地建立起来,由此进一步形成的公众、非政府部门与政府部门之间的网络状关系,成为社会公共事务治理的重要形式。社会公共事务治理逐渐呈现多中心、网络化的发展趋势,这实际上改变了以往的政府治理格局。网络治理理论的出现是对现实公共治理实践和组织形态的新发展。网络化组织的运作并不同于官僚制的权威命令机制,也与市场组织的价格调节机制不同,是依靠网络中的行动者在关系互动、价值共享和互相信任基础上建立的合作机制。因此,政府在网络治理中必须实现的有效性及其对功能的要求发生了变革,政府必须致力于促进网络治理的有效性,而不仅仅像传统公共行政和新公共管理那样侧重提升官僚组织的管理技巧以加强政府组织的有效性。因为“当网络化模式向治理扩展的时候,有关政府服务外包问题的过分单纯的、两极分化式的正反争论就会显得越来越苍白,关键是要学会如何管理一个由更多网络而不是人员和项目组成的政府。当政府更少依赖公共雇员而更多依赖合作网络和承包商从事公共事务的时候,政府机构管理网络的能力就会与其管理自身公共雇员的能力一样,左右着机构的成败。”总之,如前述胡德所言,新公共管理在改革思路上并没有实质性改变,依然坚持了以管理改革提升政府有效性的“管理主义”路径。新公共管理过分强调工具优化而忽视价值关照的改革,对于政府治理危机的救治终究是浅尝辄止的,改革并没有深刻触及和回应政府治理的价值问题。只有正视政府治理“为了谁”的问题,进而以此为价值导向,才能真正构建长期有效的政府治理模式。否则,脱离了价值导向的政府治理改革,将缺乏长远的战略考量,最终将成为短期的策略性措施,逐渐在不断变换而复杂的治理生态中陷入无效。二、政府治理的价值导向前述新公共管理的危机再一次启示政府治理问题不仅仅是管理工具层面上的优化,必须关照政府治理的价值导向;公共行政理论不能在表面上简单地批判政治与行政二分之后,就只专注对于管理等事实问题的探究,而把对民主、公平等价值问题的关注放置于政治领域;而是应该把政治与行政、事实与价值有机整合起来。(一)公共战略管理公共价值管理最初从战略管理研究与教学的思维框架阐发而来;在其成为“指导公共管理实践的大理论”第一,起初在哈佛大学肯尼迪政府学院从事公共管理教育项目教学的穆尔提出公共价值的初衷是通过引入企业战略管理的理念,为教学对象(公共管理者)提供一个理解和指导公共管理实践过程的思维框架。正如企业管理的出发点和最终目的在于实现企业股东价值最大化一样,公共部门从事公共管理的最终目的在于增进公民所认同的公共价值。公共价值的达成取决于公民的意愿和判断,是公众所获得的一种效用。穆尔同时指出,公共价值显然区别于并超越了企业所追逐的狭隘私人价值,而为广大的公众所推崇。围绕创造公共价值这一目标,公共管理者再也不能从部分利益出发,或仅停留在执行者的角色。公共管理者应该主动在同公众的互动中识别和发现公共价值,并在与上级公共部门的互动中主动争取政治支持,营造有利的授权环境,积极整合必要的资源,最终实现公共价值的创造。为了清晰地描述这一管理战略,穆尔将此概括为公共战略管理的“战略三角”模型。(见图1)这一模型成为公共部门战略管理中的一种重要框架,其中包含三个要素:公共价值、运作能力以及支持与合法性。“公共价值”圈是指管理活动要实现的公共价值的具体内容;支持与合法性是指管理活动涉及的利益相关者以及政治家对于该项管理活动是否支持,是否具有充分的授权;运作能力是指公共部门是否有一定的资源和能力来完成管理活动。当三者达到一定的平衡,制定的战略方案就是成功的,因此实现三者的平衡是公共部门战略管理应当遵循的准则。穆尔的强调重点是公共管理者正处在三个维度的交叉位置,在制度和政治结构的约束中向上负责,通过管理和业务线向下负责,向外对公众负责。由此,这一阶段公共价值(PV)的主要论述集中在公共部门战略管理的层面。第二,公共价值是公民期望的集合,这一概念对于价值的包容性解释逐渐引起后新公共管理时代公共行政理论研究者和实践者的重视。公民而不是顾客的定位使其得到初步认同,甚至成为英国后新公共管理时代公共服务改革的代名词。凯利(GavinKelly)等人在英国内阁战略研究部门关于公共服务改革的研究报告中,汲取穆尔公共价值研究的启示,进一步阐释了公共价值,提出应该把实现公共价值作为公共服务改革的导向。凯利等人认为公共价值有三个关键组成部分。第三,公共价值(PV)研究初步成为指导后新公共管理时代的重要理论,是在第三阶段实现的。在这一阶段中,一些公共行政学者进一步发掘公共价值在指导公共管理实践,尤其在统合后新公共管理理论方面的潜力,其中重要的推动者便是以斯托克(GerryStoker)为先导的网络治理理论学派。网络治理理论加强了同公共价值管理框架的对话与整合,进一步发掘公共价值(PV)成为公共行政理论的潜力,初步描绘了公共价值管理作为一种新的公共行政理论的轮廓。公共价值管理理论围绕公共价值重新明确了后新公共管理时代公共行政的应然目标与实现路径,具体回答了“什么是公共价值”和“如何创造公共价值”两个关键问题。公共价值管理理论主张,公共价值关注的是集体偏好,集体偏好的达成并不是通过个人偏好的加总,而需要在基于主体间的审慎协商与复杂互动的过程中达成;创造公共价值的路径选择应该基于一种“实用主义”,即根据创造公共价值的具体要求,构建开放灵活的公共服务递送体系,不再仅仅依靠科层、市场等单一选择,而是有机整合不同治理机构与机制,实现治理系统的整体优势。为此,公共价值管理重新阐释了后公共管理时代的政府角色,对于公共管理者提出了新要求。公共价值管理主张重新定位政治与行政关系,认为行政过程是政治过程的关键环节,效率与民主并不是截然对立,而是相辅相成的关系;创造公共价值不是单纯提供公共服务的过程,这一过程所嵌入的公众参与、民主协商等要素也推动了民主政治发展。这些理论主张使得公共价值管理显现出区别于新公共管理(见表1)进而成为新一代公共行政典范理论的端倪。整理自布赖森(二)公共价值管理在新的公共管理领域的超越1.公民的定位和公共管理者公共价值管理主张把创造公共价值作为公共管理的出发点与落脚点。作为公共价值管理的核心概念,公共价值首先体现为对公共行政价值的包容性。这一包容性的展开建立在“公民”定位的基础之上。相对于新公共管理“顾客”的定位或隐喻,以公民期望为核心的公共价值显然在意涵上更为丰富。在某种意义上,这一点统合了新公共服务理论对于新公共管理的价值反思。新公共服务理论从民主、公民权等角度,提出进一步审视公民与政府的关系,致力于建立以“公民”为中心的价值框架,全面回应公共行政在未来发展中所要面对的价值问题,试图统合公共行政的价值理性与工具理性,增强公共行政理论对于效率、效益、公平与民主等价值的包容性。同样,公共价值管理主张把公民之于公共行政的定位作为其出发点。公民的定位意味着公众不仅仅是公共管理和公共服务的对象,还是公共政策与服务体系的评价者,甚至参与公共服务供给体系的建构,成为公共服务的“合作生产者”。由此,公共行政所追求的价值不应仅限于建立在投入与产出上的效率与效益,还应该注重公共行政需要增益的民主价值。然而,这就牵涉了民主与效率的关系问题。这种关系从理论根源上而言是政治与行政二元对立的体现。虽然政治与行政二分在公共行政理论与实践批判中,逐渐遭到抛弃,但民主与效率的紧张关系一直被认为是公共行政难以跨越的障碍。公共价值管理就此重新解读了民主与效率的关系,效率价值的追求不应在民主价值面前止步,相反,应该把公共管理过程始终嵌入民主过程之中,考察其对民主过程的贡献。简言之,公众参与有利于治理过程产出真正有效的公共政策与服务,进而增进公共价值。由此而言,创造公共价值的过程也是民主与效率实现统一的过程。公民的定位实际上意味着,政府应该平等地保障公民的基本权利,不应该在市场化理念的扩张中,减少甚或丢掉维护社会公平与正义的基本责任,尤其在基本公共服务供给上应该不断推进均等化,维护公民的基本权利。此外,公民的定位还意味着公众不再是原子化的个人,仅限于对于个人利益的追求,而是存在于主体间关系中的、具有公共精神的对话者。这意味着其与新公共管理对于公共利益的界定是截然不同的。公共价值管理不再把立论的基础建立在公共选择的理性人假设之上,而是更多地汲取了社群主义的理念。由此,公共价值管理反对新公共管理将公共利益建立在市场领域中个人选择之上。这种个人选择矮化或忽视了公众的主体间性身份。公共价值管理主张公共管理者识别与发现公共价值的过程,就是公共管理者同公民尤其是利益相关者共同参与、相互对话、达成共识的过程。这一过程有利于公众提升参与、对话等积极主动维护公平正义的能力。由此而言,公共价值作为公共价值管理的核心目标,其在价值指向上所具有的包容性,有力地回应了新公共管理面临的价值困境。2.对推行网络治理的评价新公共管理主张引入授权、市场化等策略,通过竞争机制改善公共服务满意度,但改革带来的“碎片化”的治理结构,影响了政府的整体效益。公共价值管理主张一种后竞争式的政府,强调围绕创造公共价值实现治理机构与资源的整合。因此,治理机构与机制之间的关系成为公共价值管理所关注的重要目标。这一关系不再是新公共管理所倡导的竞争关系,而是一种在共同价值引导下的协调与合作关系。公共价值管理指出,公共性或公共服务精神的来源并非为政府部门所垄断,非政府组织同样具有公共服务精神。政府、非营利组织、公民团体都可以成为公共价值生产过程的参与者。公共服务体系应该以公众的偏好为依据,构建一种由多元主体以多种方式如契约等联结而成的灵活组合,进而建立开放灵活的公共服务供给机制,为满足公众需求提供更多务实的选择。就此,公共价值管理主张推行网络治理。网络治理是在总结公共事务和公共服务的多中心治理实践经验、汲取治理理论和网络组织理论的理论元素基础上,形成的后新公共管理时代的公共事务治理新模式。网络治理既是对社会公共事务的复杂性与动态性的回应,也是对由新公共管理的市场化改革所造成的日益碎片化的组织场景进行整合的探索的回应,更是对20世纪70年代以来不断出现的公共资源不足与公民参与、第三方政府(公私伙伴性关系)发展的回应。网络治理作为一种新型的管理与组织形态,力图通过协调实现科层、市场与网络化组织的统合。网络治理理论的出现是对现实公共治理实践和组织形态的新发展。这种管理实践就是指科层治理和市场治理之后出现的网络治理形式。组织理论研究的发展则关注一种不同于官僚制和市场化组织的网络化组织及其运作方式。网络化组织的运作并不依靠官僚制的权威命令机制,也不依靠市场组织的价格调节机制,而是依靠网络中行动者之间通过关系互动、价值共享和互相信任基础上合作机制。为此,公共价值管理提出公共管理者应该在公共服务网络中扮演积极的掌舵者角色,维持(maintain)网络治理系统的整体能力。总体而言,公共价值管理在与网络治理的整合中有力地回应了新公共管理改革所面临的工具困境。三、从现实角度解释公共价值创造与政策影响的关系公共价值管理将创造公共价值作为公共管理的出发点与落脚点,重新阐释了后新公共管理时代公共行政的使命,构建了基于“公民”导向的包容性价值框架,回应了以“顾客”导向、高扬“管理主义”的新公共管理所带来的价值困境。公共价值管理在治理工具方面,加强了同网络治理的对话与理论整合,注重治理系统的协调性,提升治理的整体效益,回应了主张竞争与分权的新公共管理改革所带来的“碎片化”治理。公共价值管理的回应能否实现理论超越,关键在于是否能够通过政治与行政的整合性分析,在改革理念上确证工具与价值的有机融合;在改革主张上,是否使得治理工具真正服务于公共价值的创造,让公共价值真正落实于治理过程。如前所述,新公共管理的“管理主义”思维并没有摆脱政治与行政二分的影响,“如果一种新的理论可以描述民主怎样穿透政治与行政的壁垒,那么二分法的消解及效率与价值的融合均将成为可能,范式更替就可能发生。”后新公共管理时代,公共行政学认为不存在适用于所有尺度的理想民主形式,“代议制民主在提供大规模社会民主化所需要的宪政秩序上更为适宜”在此意义上,公共价值管理在改革理念上实现了对新公共管理的超越,指出了民主政治发展与政府治理协同推进的必要性。然而,从理念到具体实践,目前公共价值管理的改革主张必须正视政治现实的掣肘。民主政治发展的现实往往与公共价值创造的主张不相适应。目前公共价值管理研究者对此着墨较少。正如亚当·达尔(AdamDahl)和乔·索斯(JoeSoss)指出的,“公共价值管理没有能够成功面对在最近几十年削弱了美国民主的那些力量。目前的研究几乎没有涉及这些事实,即权力和政治不平等的存在;也没涉及如何来克服这些民主化的障碍。”例如,真正的公共价值难以达成。虽然穆尔、斯托克等学者推崇的公共价值管理发现与识别途径,即通过对集体偏好的关注,在政治协商的网络中,倡导公共管理者加强同公众的互动,积极推动公众参与,相互对话,最终达成公共价值。然而从公众参与到发现和识别公共价值之间并不是简单的线性关系,而是存在着众多的挑战性。“理解公众参与的必要性只是理解了公共参与挑战性的第一部分,而且也可能是最简单的一部分。即使是公共管理者和政策规划者接受了公民参与必要性的观念,他们依然需要选择在什么时候、在多大频率上、以什么方式,以及在多大程度上接纳公民的参与”。实际上,公众参与就是公共管理者同公众分享政策影响力的过程。从这一视角出发,可以设想两种情况:一种极端情况是,公民可能被允许行使行政决策的实质性权力,管理者只负有咨询顾问的职责。另一种极端情况是,公民只被授予很有限的咨询顾问的权能,却并不保证公众可以对公共决策施加影响力,决策的权威依然保留在公共管理者的手中。公共价值管理在公众参与的问题上采取了一个中间选择,然而公共管理者在同多大范围的公众、以何种方式进行互动中,才能真正发现和识别公共价值仍是一个问题。就这个问题而言,公共价值管理还没有提供更多可操作性的方案,而只是在避免两种公众参与的极端情况下,采取了中间路线。在这一策略性选择下,各自究竟具体拥有多大程度的影响力还是一个悬而未决的问题。在从现实出发考察识别与发现公共价值的过程中,公众尤其是利益相关者之间能否持有对于政策的均衡影响力,是达成公共价值的关键。这种对政策的均衡影响力并不是理论倡导所能实现的,而是由实际存在的社会现实与政治结构所共同建构的。从西方国家的政治社会现实出发,公民所占有的资源是非均衡的。同时,政治结构进一步强化了资源占有的非均衡状态,其突出表现是,在现有的制度框架下,公众对公共政策过程的影响力是非均衡的。正如有学者所指出的,“在美国的环境下,政治学学者们已经明确了‘民主赤字’的许多细节。在经济不平等飞速发展的同时,政治改革将拥有物质资源占有量与政治影响力紧密联系起来。在工会和公民团体衰落后,商业利益在主导政治过程和政策内容方面获得了无可匹敌的地位。当今美国的公共政策过程实际造成了一些种族、性别和阶层的边缘化。政治规则被那些相互竞争的且越发受到公众责难的政治精英统治。”又如,在如何创造公共价值上,公共价值管理强调公共管理者应该承担诸多责任,具有更多的创造力,为实现公共价值争取有利的授权环境。在某种意义上,这是公共价值管理理论主张面对政治现实的无奈选择。就此而论,公共价值管理以创造公共价值为核心重新构建了公共管理者的行为框架。这一框架所包含的内容是复杂的。首先,角色的复杂性来源于以公民需求为起点的公共价值所追求的一种包容性。的确,公民的期望在复杂公共管理生态中,不断建构复杂的价值诉求。公民不仅要求政府提供有效的