官帽式问责干部管理与问责的困境

官帽式问责干部管理与问责的困境

2008年北京奥运会后，随着一系列事故和事件的发生，中国引发了一种令人关注的问责风暴。山西省省长、青岛市委书记等高级干部相继退休，表明党和政府对人民负责，负责向官员负责。但是,这场问责风暴也显现出一种非理性的倾向,从而使问责的实效大打折扣。一、责任风暴的非理性趋势及其负面影响1.职或将其豁免、撤官员更替过快,导致公共资源的巨大浪费和行政效率的无谓损耗,最终背离了问责制度的本意在一些情绪化的网民及媒体的推动下,当前我国对官员的问责差不多等同于要求该官员辞职或将其免职、撤职,从而导致某些地方(如山西)、某些岗位(如安监部门)的官员更替过快。这种动辄就摘掉“官帽子”的问责,全然不考虑国家对官员尤其是高级官员的培养成本和选任成本,不考虑被问责官员的工作经验也是宝贵的国家财富和公共资源,不考虑新任官员熟悉高风险工作所需的时间成本和财政投入,不考虑这些成本和投入所代表的公共资源的巨大消耗和行政效率的无谓损耗。可以说,这种情绪化的问责,已经背离了问责制度的本意,使问责不仅没有避免或减少公共资源的无谓消耗,反而加剧了公共资源的浪费。2.防御型管理监督者向防御型管理来规避问责,从而降低了行政效率和资源配置的科学性,助长了官僚主义,制约了经济社会的发展动辄“摘帽子”的问责,使问责呈现出严刑峻法的惩戒主义倾向。同时,问责方式和问责程序的简单粗暴,使问责呈现出不分青红皂白的倾向。在这种惩戒主义、不分青红皂白的问责之下,一些高风险地区、高风险岗位的官员为了自保,会转向防御型管理来规避问责。这表现为:一是不合理地提高审批门槛,对于有高风险的审批申请,暗中采取能不批就不批的策略;二是以集体讨论、集体负责为由,对于有高风险的审批申请,采取拖延审批或议而不决的策略;三是动用公共资源,以重金收买媒体和受害人家属,甚至动用警力封锁消息,对事故隐瞒不报;四是在领导分工方面,让资历最浅、最缺乏经验的班子成员分管高风险工作(如安全工作等),而不是让最熟悉该项工作的班子成员来分管。这些做法,降低了行政效率和资源配置的科学性,助长了官僚主义,影响了政府公共服务水平的提升,制约了经济社会的发展。3.对官员的诉求于突发事件的情绪化诉求,纵容了一些网民和媒体以公众的名义向党和政府施压的做法,从而既增加了中央掌控主流舆论导向的难度,也不利于为理性的制度反思创造更适宜的舆论环境当前我国对官员的问责,很大程度上是对浮躁的网络舆论和情绪化的公众诉求的回应。这种回应式的问责,无疑纵容了一些网民和媒体以公众的名义向党和政府施压的做法,肯定了公众的情绪化诉求,其结果必然会增加中央掌控主流舆论导向的难度,也不利于为理性的制度反思创造更适宜的舆论环境。4.该官员是否已尽尽所能当前我国对官员的问责,在某种意义上是要求官员承担无过错责任。只要在某官员的职权范围内出了严重事故或重大特大事件,在舆论的鼓噪之下,不论该官员是否已竭尽所能,也不论该事故或事件是否能通过该官员的个人努力而避免,该官员都会被追究责任,且往往会被要求引咎辞职或免职。这种要求官员承担无过错责任的问责,使事故高发地区和事故高发部门的官员的命运完全取决于运气,而非其个人的能力和尽职程度。这无疑会助长官员的迷信心理,使其沉迷于求仙拜佛、调整风水,而不是促使其兢兢业业地恪尽职守,进而会腐蚀政府管理的科学基础,不利于改进管理制度和提高管理水平。5.声势浩大的问责风暴气,影响了公众的理性思维,扭曲了官员的评价体系,引发了官员的抵触情绪和民众的反向思维,损害了问责的效果及党和政府在人民群众中的威信当前的问责,已从对个别官员的问责转向对下至乡(镇)长上至省长的一连串官员的问责,从而形成了一场声势浩大的问责风暴。这种风暴式的问责,明显带有当年政治运动的色彩。这样的问责,必然会挫伤官员的士气,影响公众的理性思维,扭曲公众对官员的评价体系。其结果,一方面,引起了官员的抵触情绪,使其认为问责是比官运而不是比工作、比能力;另一方面,刺激了民众的反向思维,使其认为还有更高级别的官员应当下台。这种风暴式的问责,既降低了问责的社会效果,也损害了党和政府在人民群众中的威信。6.制度弊端的反思方面的问题无法揭示和解决,而且促使官员通过制度安排将责任层层下卸,从而加剧了政府在管理体制及权限分工方面的制度弊端当前的问责,重视对个人责任的追究而轻视对制度弊端的检讨。这种“重责人、轻责制”的问责,不仅使政府管理制度方面的弊端无法得以揭示和解决,反而促使官员为了自保而通过制度安排将责任层层下移,造成了责任、职权、权能(资源手段)之间的脱节,最终加剧了政府在管理体制及权限分工方面的制度弊端。7.问责缺乏公正考量当前的问责,对于被问责的官员而言,差不多完全是以成败论英雄,很少考虑被问责官员的实际过错和与事故或事件之间的因果关联,从而使问责缺乏公正考量。同时,对于被问责官员的合法权益而言,当前的问责几乎没有设立任何保障性程序,被问责官员甚至连解释和申诉的机会都没有。就此而言,这种缺乏公正考量和程序保障的问责,往往顾此失彼,畸轻畸重。二、中国责任追究制度的基本原则为矫正和避免问责风暴的非理性倾向,我国的领导干部问责制度应当确立以下基本原则。1.误或负面事件有因果关系所谓过错责任原则,是指在领导干部问责中,对当事人施以惩戒必须以当事人对于政策失误或负面事件具有主观过错为前提。其中的主观过错,既包括故意,也包括过失。从本质上说,过错责任原则实际上要求当事人的主观心态要与政策失误或负面事件有因果关系。与过错责任原则相对立的原则是无过错责任原则。就领导干部问责而言,无过错责任意味着完全以成败论英雄——只要出现政府的政策失误或负面事件,就一定对当事人施以惩戒,而不论当事人对该政策失误或负面事件是否具有主观过错,其主观心态与该政策失误或负面事件是否具有因果关系。过错责任原则是侵权责任中的传统归责原则,也可称为确定侵权责任的帝王原则。尽管在近现代侵权责任中无过错责任逐渐兴起,但仍然无法撼动过错责任原则的主流地位。更为重要的是,无过错责任只适用于补偿性的责任领域,而不适用于惩罚性的责任领域。显然,对于领导干部问责中的被问责人而言,追究的是其惩罚性的责任,而不是其补偿性的责任,自然应依据过错责任原则来进行领导干部问责。2.主观过错与惩戒后果的关系就领导干部问责而言,所谓过责相当原则,是指对当事人惩戒的力度应与其主观过错相适应。也就是说,当事人的主观过错越大,其所应承担的惩戒后果就越严重,反之亦然。过责相当原则既是过错责任原则的延伸,也是公平原则内在的逻辑要求,同时也是行政法中的比例原则的体现。领导干部问责的制度设计如果背离了过责相当原则,其公正性就会面临挑战,其运行阻力就会加大,其效果就会大打折扣甚至适得其反。3.惩罚与教育相结合原则就领导干部问责而言,惩罚与教育相结合的原则是指,问责方应慎重选用要求被问责人辞职或将其免职、撤职、开除公职等问责方式,在能收到惩戒之效的前提下,应尽量保留被问责人继续提供公共服务的机会。惩罚与教育相结合的原则所针对的是领导干部问责中的惩罚主义倾向。尽管该原则在提法上颇具中国特色,但该原则与人类在责任追究方面的文明进步的历史趋势一脉相承,也与当代西方国家的社会矫正理论殊途同归。同时,该原则也是我国刑法和行政处罚法所明确规定的原则,理应成为我国领导干部问责制度所遵循的原则。另外,从公共利益及政府管理成本效益的角度来看,实行惩罚与教育相结合的原则,有利于避免行政人员的过快更替。这既有利于减少政府(最终是全体纳税人)在培养合格行政人员方面的成本支出,也有利于保持政府工作的连续性和稳定性,避免因行政人员的更替而导致的效率损耗。4.领导干部问责推进制度建设所谓责人与责制相结合的原则,是指领导干部问责既要追究相关行政人员的个人责任,也要检讨相关制度的缺陷,从而通过领导干部问责推进制度建设。领导干部问责的目的,不是简单地追究个人责任,而是要通过对个人责任的追究来改进政府工作,避免重蹈覆辙。责人与责制相结合的原则,实际上体现了领导干部问责过程中手段与目的的结合;否则,重追究个人责任,轻检讨制度缺陷,领导干部问责就会误入歧途,实现不了其制度设计的目标。5.领导干部问责的法律依据程序正义原则是现代各国公认的行政法原则,在英国称为自然公正原则,在美国称为正当程序原则。就领导干部问责而言,程序正义原则要求领导干部问责的程序必须体现公平、公正、公开、效能的精神。在领导干部问责中,必然涉及多方面的利益,包括被问责的行政人员的利益、相关政府机构的利益、地方政府及中央政府的利益、受损害的公民及组织的利益、社会公众的利益等。只有通过科学合理的程序约束,领导干部问责才能妥善处理上述错综复杂的利益关系,才能实现领导干部问责既定的制度目标,而判断程序设计是否科学合理的标准,主要在于该程序设计能否保障领导干部问责的公平、公正、公开、效能。6.法治原则及其要求依法治国是我国的基本方略,建设法治国家是宪法确定的目标。就此而言,我国的领导干部问责也必然受法治原则的约束。就领导干部问责而言,法治原则主要有如下要求:首先,对相关行政人员的责任追究不得违反法律规范的明确规定,即遵守法律优先原则。其次,对相关行政人员采取剥夺人身自由等特定措施时,必须有明确的法律依据,即遵守法律保留原则。再次,对于领导干部问责的启动条件、问责权限、问责程序、问责方式及手段、法律救济等事项,应当有明确的法律规定。三、重新定位,明确问责方式、程序规范,以问责促进社会和谐明确领导干部问责所应遵循的基本原则,加强领导干部问责的制度建设,是扭转和防范问责风暴非理性倾向的治本之策。此外,从标本兼治的角度出发,笔者提出以下对策建议。一是慎用“摘帽子”的方式来问责。尤其是对于在该岗位上任职时间较短(不满一年)的官员、与事故或事件本身没有直接主管关系的省级官员,在要求其去职时更应当慎重考虑,尽量避免为回应网络舆论而匆忙作出将上述官员免职或令其辞职的决定。二是明确“以问责促工作”的指导思想。避免问责走向严刑峻法的惩戒主义,转变当前问责“重责人、轻责制”的倾向。三是理性分析并妥善回应网络舆论和民众诉求。要加大对事件或事故受害人及其家属的经济补偿力度,以安抚受害人及其家属;要用对事故或事件原因的公开透明、客观公正的理性分析而不是用为高级官员“摘帽子”的问责方式,来回应网络舆论和民众诉求。四是建立对事故或事件责任的平行调查制度。可同时设两个调查组,一组调查个人