巴基斯坦府院关系的演变

巴基斯坦府院关系的演变

巴基斯坦的政府关系，即总统和政府首脑之间的关系，取决于巴基斯坦的文武关系、中央领土关系、政治和宗教关系，以及政治和家庭政治关系。作为几经变更的宪法框架下的脆弱的制度性安排,巴基斯坦的府院关系经历了周期性的变革。本文着重梳理巴基斯坦总统府和总理为首的内阁在1988-2015年期间的互动关系。以贝娜齐尔·布托为首的布托家族及其领导的巴基斯坦人民党,与以纳瓦兹·谢里夫为首的谢里夫家族及其领导的巴基斯坦穆斯林联盟(谢里夫派)两大政党先后组建了文职民选政府,都选择了议会民主制下的总理负责制,但仍带有着强烈的半总统制的过渡色彩;一、齐亚哈克,时期巴基斯坦的府院关系,亦即作为国家元首的总统和作为政府首脑总理之间的关系,历史波动较大,尤其体现在总统制度的历史变迁上。有关巴基斯坦总统制度分期历史,可详见下表:早在1947年6月,根据《蒙巴顿方案》,印巴实行分治。同年8月14日,巴基斯坦宣布独立。巴基斯坦自治领总督为巴基斯坦自治领政府首脑(国家元首仍为英国国王)。1956年3月,巴基斯坦伊斯兰共和国正式成立之后,国家元首为总统,政府首脑为总理。巴基斯坦历任总统的任职原因包括选举、政变和任命,并经历了较为复杂的权力变化历程。1958年至1973年由军政府专政统治的时期,总统是掌握实权的国家元首,穆罕默德·阿尤布·汗及叶海亚·汗是掌握实权的总统。1977年,齐亚·哈克实行军法管制,部分暂停实行宪法。1985年通过了宪法第8修正案,授予总统解散国民议会和联邦内阁、任免军队首脑和法官的权力。二、后齐立：中央权力的限制曾在巴基斯坦执政长达十一年之久的穆罕默德·齐亚·哈克将军(GeneralMuhammadZia-ulHaq)(1977~1988年执政),在1988年一次飞机事故中罹难“政党政治”关涉的是政治制度化和选民扩大化、三权分立的关系、民族国家建设等问题。1997年4月,谢里夫政府在议会通过宪法第13修正案后,取消了总统解散国民议会和联邦内阁的权力,并将解散省议会和省内阁、任免省督、三军参谋长和参联会主席以及最高法院法官的权力归还总理行使。谢里夫的总理扩权和正名,引发了军方的不满。由此导致谢里夫的去职和流亡,巴基斯坦再次开启了军人统治。三、穆沙拉夫将军时代的宪法重建1999年10月12日,佩尔韦兹·穆沙拉夫发动军事政变上台执政后颁布临时宪法1号令,宣布暂停实施宪法。2002年8月,穆沙拉夫颁布“法律框架令(LFO)”,宣布恢复1973年宪法和哈克时代宪法第8修正案,规定总统有权解散国民议会、任命参联会主席和三军参谋长。可见,如同齐亚·哈克将军一样,穆沙拉夫将军的军政府更倾向于完全的总统制。这在翌年的总统选举中表现得颇为明显,这是一次军政府自导自演和受严密控制的选举;2007年的总统选举,亦是如此。2008年佩尔韦兹·穆沙拉夫(PervezMusharraf)被迫下台流亡至英国,军政府结束。穆沙拉夫将军在2004年启动了“穆斯林民主”即“有指导的民主”,被讽刺为“装甲车上的民主”。四、齐心未来:后半自然宪制下的总理负责制2008年穆沙拉夫将军下台后,当年分别举行了总统选举和国会选举,渐渐恢复到了议会民主制的总理—总统关系的正常轨道上来。结合前述的2008年国会选举,我们可以发现,巴基斯坦2008年的总统选举基本上和国会选举同步,且府院关系实现了“同党化”,即总统和总理均来自赢得选举多数地位的党派,更加有利于理顺议会制下的府院关系。出自巴基斯坦人民党(PPP)的优素福·拉扎·吉拉尼(YousafRazaGillani)和阿希夫·扎尔达里分别担任了总统和总理;这在之后的巴基斯坦2013年总统选举中,亦是如此。来自巴基斯坦穆斯林联盟(谢里夫派)(PML-N)的谢里夫和侯赛因亦分别担任了总统和总理。另一方面,巴基斯坦历任总理及其权力变化,也经历了复杂的历史变迁。巴基斯坦总理,是巴基斯坦的政府首脑,总理由国民议会全体议员选出,国民议会成员又是由民众(四个省、首都直辖区及两个争议地区,争议地区无代表权)投票选出的(直接选举)。得票最多的政党或联盟的领导人成为总理,总理负责任命及组建内阁。总统有权解除总理职务,并解散议会,以重新进行选举。巴基斯坦1973年宪法中的第十七宪法修正案规定,最高法院拥有复核的权利,并可以否决总统的决定。在巴基斯坦历史上,总理职位曾三次被撤销。1958~1973年、1977~1985年及1999~2002年,由于实行军事戒严令,总统拥有了总理的权利,成为政府首脑,拥有无限权力。1990年后,总理的权力有所加强。1999年10月12日,穆沙拉夫发动军事政变,自任命为首席执行官,实际履行的就是总理的职能,直至2002年。2008年穆沙拉夫下台后,巴基斯坦恢复宪法民主体制,总理重新成为政府的主导性代表。通过分析这一时期的府院关系,我们可以发现如下三条规律:第一,非选举的军人政府的领导人倾向于总统制;第二,经选举的文职政府的领导人则倾向于实现真正的议会民主治下的总理负责制;第三,2008年逐渐形成的“府院关系的同党化”,有利于巴基斯坦的政局稳定和国内治理。五、第二,国家间关系方面在脆弱的政党政治中,复杂的此消彼长的府院关系,实际上体现的还是巴基斯坦国内政治中作为轴心的文武关系。众所周知,巴基斯坦国内政治涉及四大关系,包括央地关系、政党政治、文武关系、政教关系。第一,“文武关系”涉及军人干政、政治衰朽、国家能力、民主的崩溃等;第二,“政党政治”关涉的是政治制度化和选民扩大化、三权分立的关系、民族国家建设等问题;第三,“央地关系”指的是中央政府和地方一级政府之间的关系,广义上还包括巴基斯坦国民议会和地方省一级议会之间的关系,关注的是中央集权的程度(单一制和复合制),以及联邦制在第三世界国家的适用性问题;第四,“政教关系”则指的是身份认同的政治(穆斯林身份、公民身份、国族意识),以及巴基斯坦国内的教派冲突,从根本上说是世俗化和现代化的问题。巴基斯坦被视为“半自由的国家”,虽然有着选举政治但是却受军人干扰。历次选举都因涉及国家民主化进程而备受关注。罗伯特·达尔是在讨论民主制度与民主化进程的条件中论述“多头政治”的。在《多头政体———参与和反对》(Polyarchy:ParticipationandOpposition)中,达尔认为,民主化至少包括两个尺度:公开争论和参与权———多头政体是“参与”和“反对”的结合与产物。巴基斯坦显然还处于“封闭型霸权政体”的转型阶段,却又兼具竞争性霸权政体和包容性霸权政体的特征。现任总理谢里夫维系这一切的,还是其所领导的穆斯林联盟(谢里夫派)。六、第二,两党民主作用的结果亨廷顿所说的民主化第三波中的“民主崩溃”(democracybreakdown)在巴基斯坦的回潮,表现之一是1999年穆沙拉夫将军的政变:巴基斯坦人口众多(1.3亿人),拥有核武器,又是伊斯兰大国;在处理克什米尔问题上,相比于民选政府来说,可能更易于与邻国印度发生大规模的边界冲突,尽管民选政府同样腐败和滥权。但该国确实经历了PPP和PML-N两党轮流执政,双方都有效动员起了大量的民众支持。早先是军政府的威权治理,随后是长达11年贝·布托和纳瓦兹·谢里夫的轮流执政的民选政府的不当治理,破坏了民主机制和规范(democraticinstitutionsandnorms)、国家能力(statecapacity)、公共服务(publicservices),以及市民社会(civilsociety)。巴基斯坦穆斯林联盟(谢里夫派)的全面家族化,体现在谢里夫对他女儿的全力培养上。谢里夫任命其女儿作为总理府下属的青年项目计划主任,也招致了媒体的批评。玛利亚姆还拒绝去竞争国民议会中专门为妇女保留的议席,她表示希望竞争一般的国会议席,这样也会显得更有分量。上述有争议的任命,甚至在穆盟谢派党内也招致了不少微词,但谢里夫似乎心意已决。此外,谢里夫的侄子———谢里夫胞弟、现任旁遮普省首席部长沙巴兹·谢里夫的儿子———哈姆扎·沙巴兹·谢里夫(HamzaShahbazSharif)亦是国会议员,并在其父亲治下兼任旁遮普省公共事务委员会主席。我们可以感受到一个政治法则,即正规和正式的职位并不一定与其实质政治影响力相匹配,在广大发展中国家尤其如此。七、巴基斯坦的“府院关系”总之,巴基斯坦府院关系的权力变迁大体经历了四个阶段:一是齐亚·哈克将军时代的府院关系(军政府下的总统制);二是后齐亚·哈克将军时代的府院关系(半总统制到议会民主制的过渡);三是穆沙拉夫将军时代的府院关系(军政府下的“半总统制”);四是后穆沙拉夫将军时代的府院关系(议会民主制下的总理负责制)。巴基斯坦总统府和以总理为首的内阁在1988~2015年间的互动关系———表面上看是任何国家都存在的宪法框架下的府院关系之争,实际上则是巴基斯坦特殊的文武关系和政党政治的外在体现。1988年齐亚·哈克将军遇难身故之后,巴基斯坦迎来了第二次民主发展进程。以贝娜齐尔·布托为首的布托家族及其领导的巴基斯坦人民党,与以纳瓦兹·谢里夫为首的谢里夫家族及其领导的巴基斯坦穆斯林联盟(谢里夫派)两大政党先后组建了文职民选政府,都选择了议会民主制下的总理负责制,总统则为虚位总统;以佩尔韦兹·穆沙拉夫将军为首的巴基斯坦军方建立的军政府,则选择了总统制,总理的职位大为虚化。而在穆沙拉夫将军下台之后的第三次民主发展进程中,巴基斯坦不仅实现了在人民党领导下的首个完整的民选文职政府的五年任期,同时还在2013年与穆盟谢派实现了一次和平的政党轮替和权力过渡。这种不断变迁的