PPP项目融资背景下河道治理方面的应用现状与存在问题研究

PPP项目融资背景下河道治理方面的应用现状与存在问题研究

Summary：伴随城镇化推进和城区人口数理的增长，城市给排水和污水处理面临较大压力，我国城市水环境整治日益严峻，河道治理工作受到政府部门和大众的关注。近年来，PPP项目融资模式被运用到城市河道治理中，但在具体应用过程中由于缺少经验，工程项目投资周期长、回报率较低和相关法规不健全等现状，本文通过探讨PPP项目在河道治理方面的应用，分析河道水环境治理PPP项目存在的问题，以期为政府制定相关政策进行相关决策发挥参考价值作用或为今后其他河道水环境综合整治发挥借鉴意义。Keys：PPP项目融资；河道治理；项目风险；应用现状StudyontheapplicationstatusandproblemsofriverregulationunderPPPprojectfinancingbackgroundCHULi(YellowRiverEngineeringConsultingCo.,Ltd.)Abstract:Withthedevelopmentofurbanizationandtheincreaseofurbanpopulation,urbanwatersupply,drainageandsewagetreatmentarefacinggreatpressure,andtheimprovementofurbanwaterenvironmentinourcountryisbecomingmoreandmoresevere.Inrecentyears,PPPprojectfinancingmodelhasbeenappliedtourbanrivermanagement,butduetothelackofexperience,theprojectinvestmentcycleislong,therateofreturnislowandtherelevantlawsandregulationsarenotperfect,thispaperdiscussestheapplicationofPPPprojectinrivertreatment,analyzestheproblemsofPPPprojectinriverwaterenvironmenttreatment,itisexpectedtoplayareferenceroleforthegovernmenttoformulaterelevantpoliciesandmakerelevantdecisionsorforotherriverwaterenvironmentcomprehensiveimprovementinthefuture.Keywords:PPPprojectfinancing;RiverRegulation;projectrisk;applicationstatus1引言PPP项目融资是在基础设施以及公共服务领域，政府和社会资本方相互合作而形成的一种长期合作关系。在这种合作关系下，通常由社会资本方进行投资并负责设计建设施工、项目运营维护的大部分工作，在项目后期运营管理过程中采取政府补贴和使用者付费等方式获取原来投资的收益和一定的利润，然后再移交政府部门。政府部门则负责对项目质量以及使用者付费进行监管，确保公共利益达到最高水平。我国近期确定多个重大经济改革任务，应用并推广PPP项目融资模式是其中之一，这对于构建现代化财政制度，提升国家治理能力，加快新型城镇化建设具有多重意义。建立水环境智慧管理系统，使河道治理乃至整个水环境治理领域不断从创新走向创新。肖昌亮等[1]以乡村地区河道数量为研究对象，分析了乡村河道管护的需求，提出了政府规划和无人机全自动化巡检公司在河道巡检领域的应用开发的总额和管理方法，构建了基于乡村河道数据治理和无人机检测技术公司的数字化平台系统，为乡村河道治理提供理论与实践参考。何怀琛[2]以河道生态为例，分析了水利工程在建设中对工程所在地河道生态的影响，施工单位或建设单位在工程建设中如果不采取保护生态的措施，将产生河道污染及破坏的现象，因此，施工单位在水利工程建设过程中要以生态保护为主，贯彻态水利发展理念，实现可持续发展的河道治理研究工作。林聪[3]探讨了银麦河生态治理的方法与理念，通过对不同型式的生态景观堰的防护形势，实现了河道治理与保持生物多样性和周边景观协调的原则，总结银麦河生态治理中设计和应用的经验，针对不同类型生态景观堰的作用，提出了适合本地河道治理的方法，为后期生态河道治理提供了参考。张龙柱[4]以防洪堤及清淤工程为研究对象，基于生态格网施工技术对河道进行治理，在实施过程中生态格网技术应用优势明显，对治理河道清淤效果十分良好，该技术使河道环境生态得到有效的改善，为人们营造了更加良好的亲水环境；改善了当地河道生态环境，为类似工程治理提供实践参考；城市河道治理中应采用雷诺护垫、护坡毯、宾格网等新型生态材料，在河道治理过程中施工单位要遵循可持续发展原则[5-8]。杜方圆[9]以山东省济南市济阳区大寺河河道治理为研究对象，分析了我国河道治理项目应用PPP模式的理论依据，探讨了PPP模式在河道治理项目中的运作模式及治理优势，并总结了PPP模式在大寺河河道治理过程中存在的问题，基于实际问题提出了河道治理的改进建议，为PPP项目融资模式在河道治理的应用提供了新思路。近年来在地方政府债务偿还压力日益加大，推广运用PPP模式已是大势所趋，成为宏观形势下的必然选择。政府部门先后印发的相关政策文件，起确定性作用的是市场的资源配置占比，政府河道治理项目的建设和运营中让社会资本以某种特有的经营形式，达到社会融资的目的。2PPP项目融资及其优缺点PPP模式作为一种较为新颖的投融资模式引入到国内后，通过专家学者借鉴国外成熟经验并结合我国国情不断创新发展。该模式的引入与应用目的是为了驱使市场规范透明，相关机制体制不断完善，政府职能日益转变，把“指挥棒”交给市场。在实践中，该模式的优缺点逐渐显现。（1）PPP项目融资模式的优点一是PPP项目融资模式让项目建设提质增效。通过政府的引导和支持，优质的社会资本都能平等参与其中，从而精确完成项目融资计划并在此基础上达到预期收益二是PPP项目融资模式注重项目规范管理运营。通过引入机制打破垄断，放宽准入，鼓励竞争，透明公开，风险分担，按效付费，生命周期管理等理念机制和工具，为有效推动项目建设提供新的动力。三是PPP项目融资模式更注重绩效，因有社会资本参与到项目当中，从根本上对项目本身的投入产出有天然的需求。（2）PPP项目融资模式的缺点交易结构设计缺乏灵活性和金融监管创新不足，目前国内尚没有一套完善的政策体系，部分呼声较高政策急需制定或更新，如相关业务操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引、绩效管理指引等，同时部分标准化合同同样需要制定。各级政府特别是地方政府项目选择PPP模式的主观性较强，缺乏科学合理的论证。3PPP项目融资模式应用现状PPP项目融资模式目前已遍布各个领域，主要集中在市政、交通环保领域。根据财政部PPP项目库相关报告显示，我国财政方面支持的PPP项目融资项目每年递增，其中水利建设、环境保护和生态环境项目占比较高，与过去相比，该类项目增长30%以上。河道水环境治理PPP项目己逐步开始在国内二三线城市普及，并且以城镇开发建设项目、水利工程建设及城市市政工程等行业领域为主。在财政部PPP项目库，按照“水环境”关键字段搜索，有效数据共172个。对该类项目进行分析统计，河道水环境治理PPP项目所属行业领域主要分布在生态建设和环境保护领域、市政工程领域和水利建设领域。其中，生态建设和环境保护领域102个，市政工程领域56个，水利建设13个，城镇开发和政府基础设施各１个，如图1所示。图1PPP项目融资情况河道水环境治理项目的主要目标仍然以环保为主，充分说明项目的收益仍然以社会效益为主。在实施过程中，由于社会效益和经济效益之间的矛盾较为突出，很大程度使河道水环境治理效果得到了弱化。水环境治理，PPP项目回报方式以政府付费为主，运作模式主要为BOT模式，项目投资和普遍较大项目整体合作期限偏短以10-15年期限为主，政府项目采购方式以公开招标为主，以竞争性磋商为辅。4河道水环境治理PPP项目存在问题虽然近几年来河道水环境治理PPP项目快速发展，但受多方面因素影响，治理过程中特别是后续运营维护阶段或多或少存在一些问题。4.1项目采购方式单一开招标的时效性要低于竞争性磋商的时效性。对于时效性要求较强的河道治理项目来说，竞争性磋商和公开招标两者相比，前者应该是建设单位更优选择。但城市河道水环境治理项目在施工难度和治理内容上比其他项目更为复杂，河道治理项目在实施上存在边界不清晰的特点，因此，公开招标往往对双方来说是不太公平，建设单位采用竞争性磋商方式其实更适合城市河道治理项目。但截止目前，河道水环境治理PPP项目的采购社会资本方式仍以公开招标为主，竞争性磋商为辅；可见，目前政府采购采用的公开招标方式已不能满足实际需求，存在与需求脱节现象，采购方式有待进一步优化。4.2政府重建设、轻运营问题目前，通过调研以往的PPP项目融资模式的工程项目看，大部分水利施工单位中标河道治理项目后，当前的施工利润仍然是施工单位的首要目标，如果不把可用性付费和运营挂钩，施工单位就可以通过虚报和做大工程利润提前回收投资。因此，工程公司往往会设法在可用性付费模式中，通过各种人为操作提前收回工程利润。而地方政府为了解决项目融资难问题，会考虑向工程公司做出让步，从而使后续的运营维护阶段缺乏有效的监管。地方政府必须解决重建设轻运营问题，否则将导致部分地方政府面临财政承受能力达到上限，基础设施和公共服务项目建设需求将得不到释放。总体来看，项目的整体合作期限偏短，重建设、轻运营问题较为明显。4.3项目运作模式有待推广PPP模式是一种非常适合河道治理项目的模式，但是目前并没有得到很好的推广，近年来特别是2020年以来水环境整治项目与河道治理项目趋势出现背离，河道治理项目占比不升反降。主要原因一是该类项目一般具有长周期，高投入，低回报的特点；二是项目公司融资能力有限，在融资担保等方面都具有一定的困难；三是河道水环境治理项目难度高，复杂程度高，系统性强，对社会资本的要求也比一般项目偏高，对治理专业技术与能力有更高的要求。上述原因共同降低了社会资本参与的积极性，因此该运作模式急需向社会进一步宣传推广。5结语河道水环境治理作为水环境综合治理诸多内容中的一种，已由治理黑臭水体为单一目标升级为综合整治，最终目标是打造城市宜居的河道环境，满足周边居民生活需求，营造舒适祥和的社会氛围，治理过程多专业复合。生态导向发展模式是未来几年城市综合治理的发展方向，水环境治理将在城市综合治理中起到引领作用，通过水环境治理带动城市复合价值提升。水环境整治工程关系到当地民生，需长期发挥作用，因此其建设和运营绝不允许出现质量问题。项目选择PPP模式以后，社会资本方必须要做到项目施工进度和项目工程质量兼顾实施。河道治理项目工程质量的高低，直接决定了其后期的运营生产是否顺利，从而影响其运营收益。Reference：[1]肖昌亮,阮汝泓.基于政府、乡村和无人机巡检公司三方联动河道治理模式的设计[J].南方农机,2022,53(22):195-198.[2]何怀琛.生态水利在现代河道治理中的应用探索[J].农业科技与信息,2022,641(12):36-38.[3]林聪.生态景观堰在河道生态治理工程中的应用探讨[J].水利规划与设计,2022,223(5):19-21+63.[4]张龙柱.生态格网施工技术在河道治理工程中的应用[J].黑龙江水利科技,2020,48(6):140-141+199.[5]袁志鸿.论城市河道治理工程中生态水利设计理念的应用[J].珠江水运,2