政府自利性与合法性危机的关系探析

政府自利性与合法性危机的关系探析

在传统意义上，公共是政府的唯一属性。政府的出现和存在的目的是提供公共服务，尊重公共利益，维护社会公正。政府通过提供法律、秩序、安全、福利等公共产品以实现公共利益维护的目标,进而增强自身存在的合法性。政府的公利性既是政府存在的合法性基础,也是政府存在的终极价值目标。然而公共选择理论从理性经济人假设出发,认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设,会不断地追求自身利益的最大化。公共选择理论的基本行为假定是:人是一个自私的、理性的、效用最大化者。基于这种假设,公共选择理论认为任何形式的政府都必然具有自利性的要求和冲动,政府自利性通过政府官员维护、追求自身利益表现出来。而超越了一定限度的过度扩张的政府自利性将会导致一系列问题,逐渐侵蚀政府合法性的基石,最终引发政府合法性危机。一、从公共选择理论的角度来看，政府的自利和表现形式1.政府自利性的内涵学者们从多种角度界定了政府自利性。有的学者认为政府自利性是指政府并非总是为公共目的而存在,在公共目的的背后隐藏着政府对自身利益的追求,这就是政府的自利性。还有的学者认为政府的自利性是指政府除了具有管理公共事物的属性外,所具有的为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。甚至有的学者认为政府的自利性就是政府追求自身利益最大化的属性。综合以上几种观点,笔者认为政府自利性是指政府除了具有管理公共事物,提供公共服务的属性外,所具有的自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性。从是否有利于增进公共利益的目标出发,可将政府自利性分为合理的自利性和不合理的自利性。所谓合理的自利性是指政府在追求公共利益的过程中对社会资源的必要占有和使用,它表现为政府为保证自身运作所需的必要成本,包括行政经费、执行公务所需的用度,它通常表现为以下几种方式:寻求地方、部门、行业的权力扩张和机构膨胀;物资和职权、行政人员的薪酬福利等。不合理的自利性也即过度扩张的政府自利性是指政府及其工作人员,以追求自身利益为目的,通过某种方式实现对社会资源的占有和通过政策制定获得相对于社会公民的规制优势;通过行政作为或不作为的方式来设租或寻租,从社会中汲取资源并使政府的利益超越公共利益等。2.政府官员的自利性卢梭认为:“在行政官个人身上,我们可以区分三种本质上不同的意志:首先是个人固有的意志,它仅只倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官的意志,这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的,就其对国家———政府构成国家的一部分的关系而言则是个别的;第三是人民的意志或主权者的意志,这一意志无论对被看作是全体的国家而言,还是对被看作是全体的一部分的政府而言,都是公意”。基于卢梭的论述,笔者认为政府的自利性主要表现在政府官员、政府部门以及政府整体的自利性三个层面上。(1)政府官员自利。政府官员既是“经济人”,也是现实中的人。政府官员对个人利益的追求,从而导致公共目标与私人目标发生冲突。主要表现在官员生理、生活等基本需求,膨胀或扩张的生理或生活需求,非正义的道德需求或价值选择等层次,主要缘于人本性中的自利性的一面。而政府的设立又不是以营利为目的的,政府所能提供给政府成员的物质激励有限,同时政府也限制了政府官员从市场中牟取私利的行为,这些迫使他们以权力寻租的方式为自己谋取利益。(2)政府团体的自利性。政府团体的自利性主要表现在地方各级政府的自利性以及政府职能部门的自利性。地方政府作为地区利益的总代表,在社会资源有限的情况下,地方政府总希望能获得更多的财政拨款和政策照顾,以更快地发展本地区经济。地方政府扩展本地区的利益有其积极性的一面,有利于本地区经济的发展。但也往往造成一些巨大的社会问题,危害整个国家的利益。比如各级政府互相争利,地方政府与中央政府讨价还价以及地方保护主义严重盛行。我国现行的政府管理体制是条条块块相结合,伴随着作为“块块”的各级地方政府牟求自身利益的同时,作为“条条”的地方各级职能部门也在不断寻求部门利益。加之不同职能部门之间实际权限的大小和管理对象的不同造成的利益差别,形成了“肥水部门”与“清水衙门”说。这种利益分配的差别更强化了对部门利益的追求。(3)政府整体的自利性。政府整体的自利性来源于某一阶级的意志。统治阶级的意志因为其和全社会的意志的差别从而导致政府整体的自利性,而这个层次的自利性意味着政府代表统治阶级利益,用暴力消灭敌对阶级和敌对势力,镇压被统治阶级和敌对分子的反抗,巩固和保卫国家政权。政府整体的自利性尤其是阶级社会中的自利性来自于统治阶级意志与全社会公共意志之间的差距或背离。二、政府合法性的本质及基础政治系统的良性运行需要具备某种合法性基础,作为政治系统的重要组成部分的政府系统的良性运行也需要具备某种合法性基础。诚如阿尔蒙德所言,如果大多数公民都确信权威的合法性,法律就能比较容易和有效地实施,而且为实施法律所需要的人力和物力耗费也将减少。“如果合法性下降,即使可以用强制手段来迫使许多人服从,政府的作为也会受到限制”。所谓政府合法性问题,就是政府系统组织结构和制度安排及其所指定和实施的公共政策,是不是以及为什么应该获得社会成员的自愿忠诚和支持的问题。政府合法性所涉及的本质问题,是社会权利和政府权力的关系问题。就政府与社会的关系而言,政府产生于社会,社会是政府赖以产生和存在的基础。笔者认为哈贝马斯重建性的政治合法性理论具有一定的合理性,所以本文从重建性的政治合法性理论的角度来分析政府合法性理论。政府合法性应包含两层含义:首先,政府系统组织结构,制度以及政府系统产出的公共政策怎样获得社会成员的自愿认可与服从;其次,政府系统的制度安排应该体现中立性,尤其是政府系统的制度安排以及政府系统产出的公共政策应该体现和维护社会的“公平”和“正义”。政府权力的合法性基础主要包括三个方面:意识形态基础(政府权力从人们的认知、信仰、价值观等方面获得支持);制度基础(政府权力获得与支持必须遵循宪政制度);有效性基础(政府权力必须获得实际成就或绩效),本文主要基于经验和规范两个层面来分析政府自利性对政府合法性的影响。三、过度扩张的政府自利性过度扩张的政府自利性是指政府及其工作人员以或不以公共利益的名义,以追求自身利益为目的,通过某种方式,实现对社会资源的占有和使用。过度扩张的政府自利性通常以下列方式表现:寻求地方、部门、行业的权力扩张和机构膨胀;通过政策制定获得相对于社会公民的规制优势;通过行政作为或不作为来设租和寻租,从社会中汲取资源并使政府利益超越公共利益等。过度扩张的政府自利性会使政府价值不能有效实现,政府输出的公共政策偏离公正的价值取向,政府过多地干预社会和市场,政府权力急剧膨胀,腐败现象蔓延,降低民众对政府的认同感,进而引发政府合法性危机。1.政府价值的内涵对于政府价值的研究,最早可以追溯到亚里士多德。此后,不同学者对政府价值持有不同见解。新公共行政学认为政府的价值在于促进社会所拥有的、以社会公平为核心价值的基本价值如自由、秩序、正义、民主等;《黑堡宣言》强调公共利益的重要性以及文官应有的角色。我国学者谢庆奎认为,政府作为一种对全社会实行公共管理的政治性组织,其价值既是一种组织价值又是一种管理价值,不能通过政府自身来规定,政府价值通过政府与国家、社会以及公民的互动关系中体现出来。本文认为政府价值是政府在履行政治统治以及社会公共管理职能过程中所体现出来的公平、正义、民主、自由、效率、公共利益等价值取向,政府制度、政府行为和政府职能是政府价值的载体。政府价值通过政府系统的有序运行以及对社会公共秩序的维护,公共利益和公共产品的提供与分配体现。政府价值通过暴力方式、意识形态方式以及政府机构改革方式来实现。本文认为政府最基础的价值是公平、公正、正义、自由、民主、平等、法治、秩序。所以我们可以看出政府价值最基本的特性是公共性,而实现和维护公共利益是实现政府价值公共性最基本的途径。政府自利性最重要的危害就是政府动用公共权力维护政府官员,政府部门和各级政府的利益,而不能较为合理的实现公共利益的分配正义与公平,从而使政府的价值不能通过公共利益的分配有效地实现,这样就会降低民众对政府的认同意识,进一步产生政府合法性危机。2.利他性管理与其他基本功能的关系。我国政府政府在履行政治统治职能的同时,还必须履行公共管理职能,为社会提供公共产品,公共服务,维护公共秩序,诸如国防、治安、基础教育、基础设施建设等。在政府自利性的刺激下,政府公共职能不断萎缩,被弱化。主要表现在以下两个方面:(1)政府基本职能被边缘化。基本职能是指政府应当承担的关系到社会长远发展的基础性、先导性职能,如基础设施建设、基础教育等。政府及其公务人员受到政绩、报酬等与自身利益休戚相关的利益因素的激励,在面对职能选择时,因基本职能往往具有“前人栽树、后人乘凉”的利他性,并影响到自身政绩工程、形象工程等利己性工程的投入,这显然与自身利益最大化原则相悖。(2)政府根本职能被弱化。社会主义政府的根本职能是服务,这是由社会主义政府的性质所决定的。我国政府是人民政府,原本应该更自觉地履行好自己的根本职能,真正做到诚心诚意的为人民服务。然而,事实上我们又不得不承认政府自身利益存在的客观性。政府是典型的利益“双面人”,政府具有双重利益属性。在利己与利公的角色冲突中,政府的服务职能受到侵蚀是不可避免的事实。在不断遭受自利性侵蚀的过程中,政府服务社会、服务民众的根本职能被弱化。由于政府公共职能的萎缩,政府既不能根据社会发展需要,搞好基础设施建设,提供良好的社会环境,又不能合理的分配公共利益,满足人民合理的利益需求,从而降低了民众对政府的认同意识,产生政府合法性危机。3.政府自利性导致公共政策制定缺乏合理性价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。学术界一般认为政府的公共政策只能以公共利益为价值取向。美国学者戴维·伊斯顿认为,公共政策是对全社会的“价值”作权威性的分配,我国学者陈庆云经过分析之后将戴维·伊斯顿的定义改为公共政策是对全社会的“利益”作权威性的分配,这一改动深刻揭示了公共政策的有效性最根本的基础就是维护和增进公共利益。只有政策的可行才能保证公共利益得到维护与增进,才能最终实现对公共利益进行权威性的分配。过度扩张的政府自利性导致政府系统在制定和执行公共政策时偏离了公共利益的价值取向,政府更多的是从部门利益或政府成员的利益去考虑政策的制定和执行,忽视社会公共利益和民众利益,并未实现公共政策对社会有限资源配置的合理性与公平性,导致民众合法或合理的利益需求不能通过公共政策的运行而实现,从而降低了民众对政府的认同意识,导致了政府合法性危机的出现。主要表现在以下几个方面:(1)在政策制定上,政府从自身利益出发,制定有利于政府的公共政策,以“合法”手段从社会中攫取财富,出现公共政策的“商品化”,使公共政策成为政府的“私有财产”在市场上交易,政府要么受金钱驱使以政策来设租和寻租,要么就是把理应出台的政策向受益者巧立名目谋取利益,从而破坏了公共政策的严肃性和公平性.导致公共政策的制定发生扭曲。(2)在公共政策执行上,政府会根据自身利益对公共政策加以取舍,对其有利的政策就尽力执行,对其自身不利的政策则采取“上有政策、下有对策”或拖延推诿的办法消极抵抗,甚至可能出于自身利益考虑,以权谋私,宽严不一,人为地增加政策的灵活性和随意性,伤害公共政策的严肃和公平。4.政府自身利益的膨胀追逐自利的政府会把国家公权力当作获取私利的工具,忽视其责任和义务,从而引发权力膨胀。政府权力的膨胀不仅使政府权力难以被社会制约,而且会出现政府权力的过度使用。这样,政府的权力实际成了极具弹性的东西,既有权超越职能,又有权不履行职责。政府在自利性的强烈驱使下,从自身利益出发对市场、社会和个人进行全面直接的干预,主要表现在政府用行政手段代替市场规则;政府与社会的关系是“大政府,小社会”,抑制社会组织的健康发展;政府对公民私人生活的广泛干预,抑制个性发展。这种政企不分、政社不分、政民不分的现象,实际上是政府自身利益渗透和过度膨胀的结果。政府与其相对应的企业、社会、公民之间的关系愈是模糊不清,则政府可活动的空间、可选择的余地以及可创设的租金就愈大,政府职能也伴随着政府追求自身利益的强烈冲动和导向偏好而相应地扩张。在利益的分配或再分配过程中,如果参与分配的主体出现角色紊乱,即主体关系模糊不清,则作为权力行使主体的政府很有可能倾向天平上放置自身利益的托盘,因为权力在待分配利益的产权关系界定上享有优先权,而这种优先权在有效的约束机制尚未建立起来的时候是比较容易被滥用的,这是政府自身利益导向的必然结果。政府是权力的拥有者,在与社会、市场、公民及其他组织的利益博弈中处在优势地位,政府的优势地位又为政府追求自身利益最大化提供了制度性保障。政府是各种法律和规则的制定者,政府很容易通过自己的立法地位使自利性的法外政府职能合法化和制度化。由于政府自利性的膨胀,政府会过度