中东和平进程的回顾与展望

中东和平进程的回顾与展望

1999年5月，以色列绿党取代了利库德集团，再次当选为该校，并经历了长期的欧盟和平进程。巴以重开谈判并取得进展,进入了最终地位谈判。中断3年多的叙以和谈也于12月中旬恢复。中东和平进程可望在新世纪全面启动,出现自马德里和会以来新的活跃期。但未来和平之路依然艰难,复谈易,达成协议难,落实协议更难,仍将是今后中东和谈的基本态势。巴拉克对阿富汗的态度变化内塔尼亚胡执政期间,以色列执行强硬的不妥协政策,使中东和平进程全面逆转,阿以关系严重恶化。巴拉克上台后,开始调整政策,推动了和谈氛围的改善。由于以色列在力量对比上占有优势,在和谈中始终处于主导地位,其政策是影响和平进程的关键因素。巴拉克以“既要和平,又要安全”的“中左”政策赢得大选以后,从改善周边安全环境,实现以色列长治久安的战略出发,确定了与邻国实现历史性和解的执政大纲。为保证这一政策目标的实现,他在“只有一个以色列”联盟(工党、桥党、梅马党)的基础上,联合其他6个政党组成新内阁,使其在议会120个席位中占到75席。再加上8个在野党中有5个也支持巴的和平政策,政府在议会中实际可获得90席以上的支持率,形成了中左势力在议会和政府中均居优势的格局。1999年9月底,圣经联合阵线等7人因反对与巴签署协议而退出政府,虽使政府在议会的席位减至68席,但并未从根本上改变力量对比。巴新政府因此而被舆论称为“和平内阁”。对外,巴拉克展开了一连串的和平外交攻势,呼吁阿拉伯有关各方实现“勇敢者的和平”。他表示接受以土地换和平原则;不反对建立巴勒斯坦国;主张从黎巴嫩撤军;愿意从戈兰高地撤军;提出了在15个月内与阿拉伯国家实现永久和平的时间表。1999年7月9-13日,巴拉克分别同穆巴拉克、阿拉法特、阿卜杜拉举行了直接会谈,部分化解了相互间的敌意,进一步为中东和谈营造了一个宽松的氛围。叙利亚和巴勒斯坦对以的态度变化虽有疑虑,但也确认巴拉克上台是个新机遇,必须抓住。阿拉法特公开称巴是“可信赖的和平伙伴”,承诺“控制恐怖活动”,避免巴执政期间在以色列境内连续发生恐怖性破坏事件,并逮捕了大约2000名哈马斯分子。一向视以色列为“侵略者”、“魔鬼”的阿萨德也公开称赞巴是一个“坚强而诚实的人”,不但主动邀请以色列议会中的阿拉伯和德鲁兹议员及市长访问大马士革、约束在叙的巴勒斯坦激进势力活动,还表示原则同意在部署国际部队的前提下,以军分阶段从戈兰高地撤军。与此同时,阿拉伯国家内部也开始捐弃前嫌,协调立场,叙利亚秘密接待阿拉法特特使,并主动缓和与约旦的紧张关系,约旦国王阿卜杜拉亲往叙利亚访问。阿拉法特与巴反对派组织进行协商对话,力争在巴以最终地位谈判中实现巴内部的团结统一。埃及和约旦积极促和。穆巴拉克与巴以领导人进行了多次直接对话,还以阿首脑会议主席身份访美争取支持,对巴以达成新协议起了重要作用。约旦则为恢复叙以谈判积极奔走。克林顿对内塔尼亚胡早有不满,巴拉克的上台及其推行的和谈政策符合美国的战略利益,因此一开始就得到美国的大力支持。科索沃战争后,美转向中东,力争在克林顿任期内在中东能有所建树。克专门致函阿萨德,敦促他“抓住机会”。美前国务卿贝克和现国务卿奥尔布赖特、中东特使罗斯等纷纷前往中东穿梭访问。特别是美同意兑现对以色列履行“怀伊协议”给予补偿的承诺,向以提供12亿美元的援助,并允诺今后10年内逐步增加对以的军援,在以撤军后,负责更新以军备,确保以的军事优势。美以还将联合组成一个“战略政策计划小组”,强化以方对付远程导弹和大规模杀伤性武器的安全系统。另外,为确保和谈不受干扰,美国已决定暂缓将美驻以使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷。最终地位谈判的达成巴勒斯坦问题是中东问题的核心。马德里和会后,中东和平进程率先在巴以间实现突破。1999年以色列政府更迭后,巴以一线依然先行,于7月27日恢复和谈。巴拉克上台后,面临的首要问题是如何落实前任政府与巴签署的“怀伊协议”,完成从约旦河西岸撤出13%的土地。此协议是1998年10月内塔尼亚胡在美国的压力下签署的,仅实行了第一阶段撤军就陷于停滞。7月27日巴拉克提出要修改“怀伊协议”,将继续撤军同最终地位谈判合并,使会谈一开始就陷入僵局。但巴拉克的立场不仅遭到巴、埃等阿拉伯国家的反对,也使美国不满。在多方的压力下,经过30余轮的艰苦谈判后,以最后同意执行《怀伊协议》,但将怀伊协议余下的两阶段撤军重新划分为三阶段,并提出2000年2月就最后地位谈判达成原则协议、9月达成全面协议的设想。巴因筹码有限,在以部分满足其要求和美书面担保按协议撤军后,接受了以方提出的条件,双方终于9月5日在埃及签署了落实《怀伊协议》的《沙姆沙伊赫备忘录》。经过相互妥协而签署的备忘录也使双方各有所得。以方收获在于确定了撤军的时间和最终地位谈判进程表。而作出重大让步的巴方在以释放巴犯人、开通西岸到加沙安全通道及兴建加沙港等方面也得到实惠。协议签署至今,以色列已部分履行了撤军和释放巴犯人的义务。连接加沙地带和约旦河西岸的南部安全通道,几经曲折后也终于在10月25日正式开通。备忘录是巴拉克执政后打破和谈僵局的第一项成果,它不仅将巴以谈判带入一个新的阶段,也对叙以、黎以复谈形成了新的压力和推动力。最终地位谈判根据1993年的《奥斯陆协议》,最迟应在巴勒斯坦实行自治过渡的第三年开始。按照这一时间表,1996年5月巴以应开始最终地位谈判。但因和平进程一波三折,最终地位谈判也一再拖延。1999年9月13日,在《奥斯陆协议》签署6周年之际,巴以终于启动了最终地位谈判。根据协议,双方将经过5个月的谈判于2000年2月签署有关巴勒斯坦最终地位的框架协议,然后在此框架内进一步解决最终地位涉及的所有问题,争取在2000年9月签署永久性和平条约,一劳永逸地解决争端。最终地位谈判要解决的问题有:巴勒斯坦建国、耶路撒冷归属、巴难民回归、犹太人定居点、巴以边界划分、水资源等六大难题。它与阿以双方的宗教、历史、民族、生存条件、安全环境等密切相关,既复杂又敏感,谈判难度极大。目前双方尚未进入实质问题的谈判,正在私下摸底较量,以求用最小的让步,换取最大的利益。巴方希望一次性解决所有问题,但巴拉克提出了先达成原则协议,然后再达成最终协议的“两步走”方案。以方的底牌是2000年2月尽快与巴就巴建国、边界和定居点等问题达成原则协议,先给巴一点实惠,换取巴方同意将耶路撒冷和巴勒斯坦难民回归这两大棘手难题推迟至将来慢慢解决。在为保留犹太定居点以最终控制约旦河西岸一定面积领土的问题上,以将视巴方能接受的程度而定,但至少要控制10%的领土。舆论认为,巴拉克未来可能将重点放在解决北线的黎巴嫩和戈兰高地问题上。巴勒斯坦问题在小有进展后被搁置的命运不能排除。一旦北线取得进展,巴方谈判地位将更加虚弱,难以得到更多的实惠。1999年11月8日,巴、以代表团在约旦河西岸拉马拉举行了最终地位谈判开启后的首次复会。但因以政府又批准在耶路撒冷东南地区新建500套犹太人定居点住房,与最终地位谈判同步进行的过渡阶段谈判陷入僵局,围绕以军撤出的5%土地应是荒漠还是城镇、在斋月前释放巴犯人的数量、重开西岸和加沙北部安全通道等问题上分歧严重,巴方于12月6日宣布中止最终地位谈判。此后,在奥尔布赖特的推动下,巴方同意恢复谈判但只讨论定居点问题。最终地位谈判的难度由此可见一斑。安全安排与军事控制自马德里和会以来,叙以、黎以谈判一直没有取得实质性进展。1995年,以前总理拉宾曾向叙作出撤军承诺,双方还就以撤出戈兰高地后的“安全安排”达成口头谅解框架协议。后因拉宾遇害,恐怖活动猖獗,1996年初谈判完全中止。内塔尼亚胡执政期间,双方因在复谈的起点和条件上争执不下,谈判长期停滞。直到巴拉克上台后,形势出现转机。1999年12月7日,奥尔布赖特飞抵大马士革,在叙以之间穿梭斡旋成功。12月15日,巴拉克和叙利亚外长沙雷在华盛顿举行“半个世纪以来两国间最高级别的会谈”,为恢复中断三年多的和谈确定基本框架。今年1月3日,叙以在华盛顿附近的谢泼兹敦镇开始举行第二轮和谈,进入讨论具体问题的阶段。叙以谈判的焦点是:以是否全部归还戈兰高地、戈兰高地的安全安排、两国实现全面和平、叙支持黎巴嫩武装组织等有关问题。目前,双方的主要分歧是:关于撤军与实现和平的顺序,叙要求先收回戈兰高地,再签订和约;而以坚持将实现两国间的全面和平,包括开放边界、开展经贸往来、发展旅游等作为归还戈兰高地的前提。关于撤军范围,叙要求以军撤回1967年战争前的边界。以则准备撤到叙以间的国际边界线,即1923年英法委任统治线,这直接关系到水资源的划分。关于安全安排,以要求在撤出戈兰高地时保留预警站,叙只同意以实行空中预警。叙以长期为敌,缺乏信任基础,谈判的成功既需要双方的诚意又需要时间。尽管如此,较之巴以谈判,叙以谈判相对容易取得突破。原因是:对以色列而言,戈兰高地是以占领的叙领土,迟早都要解决,早解决比晚解决有利。因为,中东和平进程启动以来,叙以谈判始终滞后,而且叙利亚又以其中东军事强国的地位、及对黎巴嫩政府和阿拉法特反对派的影响力,制约着中东和谈的全面进展。事实证明,不与叙实现和平,中东就不可能有全面的和平。况且,阿萨德身后,叙利亚能否保持稳定尚难预料。因此,巴拉克不想失去当前的谈判机会,他一上台就通过各种方式敦促阿萨德捐弃前嫌,在联合国242号和338号决议的基础上尽快恢复谈判;并多次强调,以色列准备付出“痛苦和高昂的代价”。对叙利亚而言,收回戈兰高地是维护主权的象征。阿萨德非常清楚,此举不但可为自己的一生画上圆满的句号,而且有利于其儿子顺利接班。同时,与以色列结束敌对状态,完全符合叙当前稳定政局,发展经济,增强国力和改善人民生活的战略需要。而且,戈兰高地问题越拖对叙越不利,在内塔尼亚胡执政的三年中,戈兰高地的犹太定居者已由原来的1.4万增加到1.7万人。为保持军事实力,阿萨德近年仍从俄罗斯购买了20亿美元的武器装备,加重了经济负担。巴拉克如此积极地要解决叙黎问题,正合阿萨德之意。为此,他采取了和谈以来最为积极的姿态。据悉,阿萨德近期还准备访问美国。以色列对戈兰高地并无主权要求,双方有关安全安排及水资源控制等争执多是“技术性”问题。在过去的谈判中,双方已就部分问题达成一致。最重要的是以色列要求的安全安排能够抵消叙在以军撤出戈兰高地后可能得到的军事优势,使以无安全隐忧。以新政府对此也已基本形成共识。如果谈判能从中断处开始,应该比较容易取得进展。叙以能够复谈本身就说明,双方经过私下接触已就一些问题达成或接近达成一致。叙在中东的特殊地位和影响,使得美国无论是在维护以色列的安全还是实施美国的中东战略上都需要将叙纳入和谈轨道。为此,美长期在叙以间调停,在巴拉克上台后更加主动,高层领导人纷纷前往叙以。1999年9月4日奥尔布赖特在大马士革与阿萨德面谈两个多小时,最后向阿萨德保证,在获得叙对恢复和谈原则的同意及对缓和黎巴嫩南部局势的保证后,美将向叙提供援助,并考虑将叙从支持恐怖主义国家的黑名单中抹去。此外,一旦和谈取得进展,也不排除美国军队作为维和部队部署在戈兰高地的可能性。黎以谈判即将恢复。黎以谈判自1994年2月开始后一直陷于僵局。近年来,以国内多数人将以控制的南黎巴嫩地区视为“政治和军事包袱”,在撤军问题上基本达成共识。1998年初,内塔尼亚胡政府就曾宣布愿意接受联合国425号决议,有条件地从黎巴嫩南部撤军,但遭到叙利亚和黎巴嫩的拒绝。巴拉克上台后,态度更为积极,多次承诺将在一年内实现撤军。1999年6月,以支持的南黎巴嫩军已从黎南部的杰津地区先期撤出。叙以恢复谈判后,以方已成立了一个与黎复谈的五人小组,12月24日,巴拉克批准了从黎南部撤军的计划。该计划包括沿两国边境建造一条40公里长的围栏、在以边界一侧修建新公路和4个军事哨所等撤军后的防范措施。黎以复谈已箭在弦上。黎以谈判相对叙以要简单得多。迟迟未取得进展的根本原因是黎政府受制于叙。今后黎以谈判仍取决于叙以谈判的进展。但以在黎问题上的主动行动却可一石数鸟,既可推动黎以复谈,又有利于分化叙黎同盟,对叙继续在黎驻军施加压力,在一定程度上还可能推动叙以谈判。巴拉克政府的调中东和平进程重新启动并恢复生机,加之巴拉克提出将在15个月内全面解决阿以问题,使舆论普遍对阿以和谈前景充满信心,认为2000年将是“中东全面和平年”。乐观的估计是,随着巴以、叙以和黎以谈判的恢复,和平进程可望取得进展,甚至在某条轨道取得重大突破。阿以关系的全面改善还将促进地区的经贸合作。但历史经验证明,对阿以和谈前景绝不可过于乐观,对困难和曲折要有足够的估计。首先,巴拉克政府的地位具有明显的脆弱性。巴虽已组建了一个较为稳定的政府,但近年来,以色列参政党派和政见分歧明显增多,多党议会制所造成的“政党政治”越来越突出地危及政权的稳固性。巴执政仅半年,就已经历了两次政府危机:9月底圣经联合阵线因反对与巴签署“沙姆沙伊赫备忘录”而退出了政府;12月27日右翼党派沙斯党因内阁未满足该党增加宗教学校的预算而威胁要退出政府,经紧急协调,才暂时平息了风波。沙斯党在议会拥有17席,对政府能否保持议会的多数席位具有举足轻重的作用。本届政府共由9个党派组成,巴拉克必须确保它们在以内外政策上的一致,否则地位难保。巴政府即将进入的风险区是巴以最终地位谈判和叙以戈兰高地的谈判、协调各党派的利益与要求、振兴连年滑坡的经济等,稍有不慎,就可能出现危机。其次,巴拉克的和谈政策没有本质变化,所能作出的让步有限。以色列的和谈政策不是某个政党和个人所能决定的,无论谁上台,都只能在既定的基本政策框架内运作。巴拉克上台伊始就公布了和谈的“四不政策”,即以绝不退回到1967年六五战争以前的边界;耶路撒冷是不容分割的以色列国首都;定居点仍将处于以色列的管辖下;外国军队不得进驻约旦河西岸。9月13日在巴以最终地位谈判开幕式上,以色列外长利维又重申了这一政策。另据统计,巴拉克执政头6个月共决定在被占领土兴建定居点住房约3000套,超过1967年以来的任何半年。因此,不能指望巴拉克在谈判中作出重大妥协来推动和谈。第三,以右翼反和势力并未偃旗息鼓。以利库德集团为首的右翼反对派在本届议会虽仅有26席,但他们反对向巴勒斯坦和叙利亚让出土地的立场在国内仍有市场,而且还在伺机东山再起。利库德集团领导人沙龙已公开批评政府:“把撤出戈兰高地作为启动和谈的条件,是巴拉克向叙利亚作出的全面投降,也是为了美国的利益而作出的投降。”巴以当初签署《奥斯陆协议》时,本着“先易后难,分阶段解决”的原则,将巴以之间最困难的问题推到最终地位谈判。签署“怀伊协议”和“沙姆沙伊赫备忘录”时,双方又把本属于自治阶段的许多棘手难题并入最终地位谈判。而叙以复谈没有迂回之路,一开始就要面对戈兰高地撤军问题。在这些关系主权和安全问