国际货币基金组织(IMF)：中国养老金体系的治理与基金管理(二)

国际货币基金组织(IMF):中国养老金体系的治理与基金管理(二)2010-1-29四、全国社会保障基金(NSSF)和个人账户体系不同，关于NSSF治理与养老基金管理方面的可得信息要更多。作为一项国家长期战略储备基金，NSSF成立于2000年，以满足基本养老保险制度未来的养老金债务。NSSF承担着双重任务，既是缓解2030年左右中国将面临的人口结构转型高峰的人口结构缓冲器，也是基本养老保险制度中养老金支出的最后手段。鉴于第一支柱已覆盖人口的年龄结构状况以及通过扩大覆盖面可能实现的收益，据预测，NSSF中期内不会有重大支出。尽管如此，没有关于中国养老金体系债务方面的可靠预测。这增加了人们对NSSF为了缓解人口结构转型所管理资金的充足性的担忧。此外，这也意味着基金管理纯粹由不发生不合理风险的情况下实现收益最大化的目标、而不是现金流的预计负债所驱动。中国的NSSF并不是政府为了承担未来全国养老金负债而创建的公共养老金计划的一个孤立的尝试。面对由人口结构改变所引起的不断增大的财政压力，在过去的大约十五年的时间里，一些国家已经决定对现行养老基金进行改革，或者创建一种带有充足储备的新型公共养老基金以有助于为公共养老金成本的不断增加筹集资金。日本、韩国和瑞典已采取措施取消或放宽目前对公共养老基金投资政策的限制。那些已长期实行完全无备资(unfunded)或备资程度非常高的公共养老计划的其他国家，也创建了新的公共养老基金。在澳大利亚、加拿大、法国、爱尔兰、新西兰和挪威等不同国家，近期也都采取了相关举措。在本章的剩余部分中，我们将参考加拿大养老金计划投资委员会(CPPIB)、挪威全球养老基金(NPFG)、爱尔兰全国养老储备基金(NPRF)与新西兰养老基金(NZSF)来分析NSSF的组织架构、基金治理、资金来源、战略资产配置的实施及其绩效等方面。这些参照标准通常被认为是国际上公共养老基金管理领域的最佳实践。它们也符合ISSA(2004)、OECD(2006与2009)及IWG-SWF(2008)等被普遍接受的原则中所包含的治理与基金管理标准。组织架构与基金治理NSSF是国务院直属的部级事业单位。图2显示了NSSF的治理结构，包括全国理事会、三个委员会与九个管理部门。图2.全国社会保障基金的治理结构专家评审委员会九个常设管理部门全国社会保障基金理事会图2.全国社会保障基金的治理结构专家评审委员会九个常设管理部门全国社会保障基金理事会理事长投瓷决策委员会风险管理委员会理事大会由一名理事长、三名副理事长及17名理事，共21名成员组成。理事长和副理事长由国务院任命并向国务院报告工作。理事都是国家公务员，代表多方利益相关者，包括央行、人力资源部和社会保障部（MOHRSS）、财政部（MOF）、民政部、工会、中国社会科学院、中国人民政治协商会议（CPPCC）、中国企业联合会、致公党及各省、自治区和直辖市等。理事的聘任没有适当的资格审查。另外，聘任程序既没有独立的机构进行审查也没有遵循公平的程序。理事的任期为三年，届满可重新聘任，但是为了保证连续性他们可以连任。最后，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》在理事的免职方面只规定了一般原则。由于NSSF理事长是部级级别，如下问题是可以理解的：理事长的任命是一项国务院事务，因为其他任何部长的任命都由国务院负责。尽管如此，2009年的理事会中吸纳了若干具有与资产管理相关的政策及管理技能的成员，包括理事长（曾任中国人民银行行长及国内其他银行行长）和其他理事（从NSSF的投资与资产管理部门的高级管理职位上提拔上来）。近年，全国社会保障基金理事大会的规模已从17人增加到21人。成员众多反映了NSSF是由众多利益相关者组成的机构。然而，大机构往往要比较小机构的效率低下。另外，理事会中的两名理事是NSSF的前任理事长。虽然，这种体制可以新任命一位在机构运作与政策的管理方面具有宝贵专长的理事长，但也可能是评估过去表现及进行治理改革的一个障碍。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（2001年财政部、劳动和社会保障部令第12号）规定了全国社会保障基金理事会的职责。该理事会负责如下事项：（1）负责管理NSSF资产；（2）制定社保基金的投资策略并组织实施；（3）选择社保基金的投资管理人、托管人并对其进行绩效评估；（4）编制定期财务报表，起草会计报告；（5）定期向社会公布社保基金的资产、收益、现金流等财务状况；（6）根据财政部、人力资源和社会保障部共同下达的指令进行资金配置；和（7）执行国务院分配的其他任务。为了履行职责，理事会下设如下三个委员会：投资决策委员会由理事大会成员和NSSF工作人员组成。主要职责为审批基金的战略性投资政策并对其执行情况进行监督。风险管理委员会主要由理事大会成员和NSSF工作人员组成，也可外聘专家进行咨询。主要职责是制定基金投资与运营的风险管理政策（包括内部控制）并对其执行情况进行监督。专家评审委员会。由理事大会成员和大部分外部著名专家组成。专家评审委员会参与社保基金外部基金管理人与托管人的选择工作。中国NSSF的组织架构与治理与我们以上提到的几个参照标准具有许多相似点，同时也存在着一些不同点。其中的关键点如下：理事会结构。同加拿大、爱尔兰与新西兰相类似，NSSF的理事大会负责制定基金投资政策、安排战略资产配置以及监督管理。然而，在这三个国家中，理事会规模较小而且明确地由专家（而不是利益相关方的代表）构成：NZSF、NPRF与CPPIB的理事人数分别为6名、7名与12名。这样的结构有助于提高效率。理事的任命（聘任）。在加拿大与新西兰，任命（聘任）理事需要两个阶段的程序。首先，要设立独立的提名委员会。在新西兰，该委员会由具有相关经验的私营部门高管组成，而在加拿大，则既包括企业高管也包括政府官员，并由私营部门高管担任主席。提名委员会需要确定并推荐具有必要技能的个人。然后政府从提名委员会准备的候选人名单中进行任命。爱尔兰则要求政府任命具有适当专业技能的专家作为理事。理事的任职资格.在这三个国家中，相关法案并未明确规定理事的任职资格，这同NSSF的情况很相似。在爱尔兰，理事必须是在广泛领域中具有丰富和高水平专业知识和经验的人才，这些领域包括投资或国际商业管理、金融或经济、法律、精算实务、会计与审计、行政部门、工会代表、养老金行业以及消费者保护。在加拿大，必须有足够数量的理事具有公认的金融才能或相关工作经验。在新西兰，理事会成员必须在金融投资领域具有丰富的经验与专业知识并受过专业培训。这些条件确保了理事是富有经验的专业人士，但是无法保证他们具备现代金融工具及金融战略方面（其复杂程度快速增加）的充足知识。不管怎么，这是影响各类实体、私营企业以及公共部门理事会（而不仅仅是公共养老基金）运行的一个问题。交错的任命与免职.与NSSF的人员任命不同，在我们的参照国家中，理事的任命往往要错开以保证连续性。事实上，一些理事的第一次任期较短，从而使理事任期的不断交错成为可能。另外，理事只能因正当理由被免职。治理结构.在我们的参照国家中，理事会具有良好的治理结构。其运行基于两个重要原则：一是独立于政府和其他利益相关者，特别是在投资决策方面；二是完全的公共责任。一般而言，这三个养老基金的理事会都采用了公司治理与利益冲突指导方针，并已建立审计委员会以确保内部控制制度的有效性。它们都委任了审计师与全球托管人并采用了适当的资产分离与估值规则。它们也在各个方面充分发挥了外部顾问的作用，从建议资产配置战略到选择外部资产管理人及采用高级信息系统。行为准则.最后，对于适用于高级管理人员与理事的道德与行为准则与利益冲突规则，NSSF不予公开。因此，NSSF还未明确地组成一个治理委员会，以监督并评估其治理框架的表现及道德准则与利益冲突规则适用的情况。总之，由于其官方属性，将其与挪威全球养老基金（NPFG）及我们其他三种基本养老基金相比较，则NSSF的组织架构及治理更接近于前者。在挪威，NPFG并不是一个独立法人，而是作为设在中央银行的一个政府账户。该基金本身没有针对私营部门或公共机构的权利和义务，而且不可以提起诉讼或作为被诉对象。该基金的管理职责由财政部来承担，负责所有的战略决策的制定、确定投资政策目标并设定战略资产的配置与基准。由于缺乏相对于政府而言的独立性，NPFG并没有认识到为其员工明确规定行为准则与利益冲突规则的必要性，因为他们认为适用于所有公务员的行为准则将包括这些内容。然而，与挪威形成鲜明对比的是，在中国并不存在一种针对NSSF的财政规则，以防止中国政府任意使用NSSF所积累的基金。资金来源NSSF的资金主要来源于中央政府的预算拨款。另外，其他来源包括福彩公益金及投资收益等。最后，中国的国有企业必须在其进行公开发行（publicofferings）时将其IPO（首次公开募股）筹资额的10%用于充实NSSF。这项政策最初既适用于在国内公开上市也适用于在海外公开上市的国有股，但2002年6月对在国内上市的公司暂时停止执行。从2009年6月开始，一项新规定要求，对于在2005年结构改革（股权分置改革）之后出售股份或将来计划出售股份的国有企业而言，均须将相当于首次公开发行股份数的10%的国有股转由社保基金会持有。这一措施适用于在国内证券交易所上市的131家国有控股企业。以往，中央政府每年对NSSF的转移支付的金额变化很大（表2）。在过去几年中，由于NSSF资金来源的集中度有所下降，这是由于国有企业首次公开发行的筹资额及福彩收益所占的份额从2001年的20%上升到2006年的50%以上（如表2所示）。2007年，随着国内股市的极好表现，NSSF来自于中国企业股票资产的已实现与未实现收益均大幅增长。表2.全国社会保障基金的资金来源单位20002001200220032004200420062007

中央政府%100.078.269.6•••44.324.614.16.4国有企业首次公开发行的筹资额%•••12.220.457.38.0福彩（以及其他）%•••5.554.215.511.310.45.3投资收益1/%•••1.74.841.028.043.711.770.7个人账户%••••••••••••••••••6.59.7合计净资产流量10亿人民币20.060.543.78.338.640.771.0156.9总资产10亿人民币20.080.5124.2132.5171.1211.8282.8439.7来源：不同年份的NSSF年报（现金流量表）。1/按剩余收益计算在我们的参照国家里，基金来源与NSSF全然不同，这反映了创设养老金储备时各国的具体情况不尽相同。挪威政府将为后代储蓄的净石油收入转移至NPFG。加拿大养老金计划投资委员会（CPPIB）接受了所有的现金流（除了商业地产行业（CommercialPropertyParade,CPP）所需的部分之外）以支付当前的养老金，并保留其通过经营产生的所有投资收益。CPPIB也接受联邦和省级政府债券的赎回收益，该收益在1998年之前曾归加拿大养老金计划（CanadaPensionPlan,CPP）持有。爱尔兰NPRF的资金来自于政府每年相当于国民生产总值（GNP）1%的资金捐献（contributions）,私有化收益可能作为补充。最后，新西兰NZSF的资金由政府每年拨款。拨款额每年不同，并根据用于计算每年实现该基金财务目标所需拨款的公式来确定。2000—2007年间，NSSF总资产占国内生产总值（GDP）的份额从0.2%增长到2%。虽然增长迅速，但如果同加拿大、挪威、爱尔兰与新西兰等国的人口结构缓冲器相比，中国NSSF的规模仍非常小（表3）。除挪威的全球养老基金（NPFG）以外（其规模已经非常大，但被要求在海外市场进行投资），所有其他养老基金的规模相对于国民经济来说都较小。其资产占GDP的份额介于6%—11%之间。表3.特定国家养老基金（人口结构缓冲器）总资产占GDP的百分比200020012002200320042005200620072008中国一NSSF1.01.81.7挪威一GPFG26.359.273.583.088.689.6加拿大一CPPIB1/爱尔兰一NPRF•••7.99.610.811.1未知新西兰一NZSF••••••••••••4.07.92/来源：各机构年报与Viittas等人的研究(2008)。1/到下一年3月为止的净资产。2/估计值。投资政策目标与资产配置NSSF的投资活动主要受以下两套部委颁布的法规管辖：财政部、劳动和社会保障部于2001年12月发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(财政部、劳动和社会保障部令第12号)；与2006年月全国社会保障基金理事会发布的《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》。这两套规则既为境内与境外投资提供了量化投资限制，也为实施战略资产配置提供了指引。NSSF可以投资的领域包括境内与境外资产。境内资产包括：现金、银行存款、国债、共同基金(mutualfunds)、股票以及信用等级在投资级以上的企业债券。境外资产包括：现金、银行存款、大额可转让存单(CertificateofDeposits,CDs)、外国政府债券、国际金融机构债券、外国机构或外国公司债券、中国政府或者企业在境外发行的债券、股票、共同基金以及在场内交易(organizedexchange)的金融衍生工具。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，内部资产管理(理事会直接运作全国社保基金)的投资范围限于银行存款和在一级市场上购买国债，其他任何形式的投资需委托外部资产管理人管理和运作。然而，经国务院、劳动和社会保障部及财政部以及其他政府机构的批准，内部资产管理的投资范围近年来有所放宽。例如，2005年NSSF开始实施第一个信托投资项目。NSSF运用信托投资项目对基础设施进行投资。同一年，经授权，NSSF可以对央企进行直接投资，投资上限为总资产额的20%。2008年，NSSF获准可将总资产不超过10%的部分投资于经国家发展改革委批