建国以来满洲里市军转干部安置政策演变研究

建国以来满洲里市军转干部安置政策演变研究

军事人员分配是撤退军事人员分配制度的重要组成部分。它的目标是为了士兵退休后的生活安全，并继续服务社会，其中最重要的是就业和分配。满洲里市地处中俄蒙三国交界处,特殊的地理位置决定了该市军转安置工作具有独特之处,因此,开展对满洲里市军转干部安置状况的调查具有重要的学术价值和现实意义。基于此,笔者走访了满洲里市委组织部、人事局和人武部等负责安置工作的单位与部分转业干部,对满洲里市军转干部的安置状况进行了调查。一、满洲里市军转安置工作的发展历程满洲里市地处亚欧第一大陆桥的交通要冲,是我国环渤海港口通往俄罗斯等独联体国家和欧洲的最重要的陆海联运通道,战略地位十分重要。特殊的地理位置促使满洲里市的军转安置工作必然在新中国大的社会历史背景下,形成一条独特的发展轨迹。早在1901年,满洲里就建成铁路。解放战争和朝鲜战争时期,满洲里成为苏联援华的主要通道。建国初期,帝国主义对中国实行海上封锁,满洲里作为共和国的主要外贸通道,国防实力不断增长,军转安置工作一直没有提上议事日程。但是,随着朝鲜战争的结束,满洲里市从1954年开始,先后接收了12名志愿军转业干部,自此拉开了满洲里市军转干部安置工作的序幕。进入上世纪六十年代后,中苏关系恶化,边境局势紧张,扩军备战成为当时满洲里市的主要工作,军转安置工作被暂时搁置。1969年,满洲里市转隶黑龙江省。同年,中苏爆发珍宝岛冲突,再加上正在进行的“文革”打乱了正常的安置秩序,军转安置工作在相当长的一段时期内陷入了混乱无序的状态甚至一度被取消,直至七十年代中期才逐步恢复。上述复杂情况给笔者增加了调查方面的困难,也造成这一时期的相关数据在一定程度上的缺失或失实。1979年,满洲里市复隶内蒙古自治区,边境地区的紧张局势在此后逐渐缓和,经济社会开始平稳发展,这为军转安置工作的常态化创造了条件。这一时期的军转安置工作延续了计划经济体制下的强制指令性安置。这种强制性不仅适用于接收单位,同样适用于军转干部,客观上从制度层面保证了军转工作的顺利进行,因而安置难度不大。1992年,满洲里被国务院批准为首批沿边开放城市,由计划经济向市场经济转轨的步伐加快,政府和事业单位压缩编制,军转安置问题凸显,这一时期,满洲里市采取了将军转干部大量分流至公检法系统的措施。此后,满洲里市又通过允许部分单位超编接收军转干部来缓解安置压力。2001年,国家颁布实施《军队转业干部安置暂行办法》,满洲里市军转干部中的自主择业干部比例逐年上升,自主择业成为新时期满洲里市军转安置的另一重要途径,实现了绝大部分军转干部的妥善安置。总的来说,满洲里市的军转安置工作是应该给予充分肯定的。尽管满洲里市接收的军转干部数量早已经超过当地经济和人口的承受能力,然而,在复杂的历史背景和经济社会转型带来的安置压力下,满洲里市政府始终把军转安置工作摆在重要的战略位置,以高度的政治责任感和服务意识开展军转工作,使绝大部分军转干部得到了妥善安置,并先后五次被解放军总政治部、国务院评为“全国双拥模范城”。这一光荣称号,记录着边城军民的不懈奋斗历程,凝聚了军地几代人的心血和汗水。二、满洲里市军转干部安置现状满洲里市特殊的地理位置决定了该市具有特殊的政治、经济和国防意义,也决定了该市军转安置工作具有独特之处。通过调查研究,笔者发现,满洲里市军转干部的安置具有如下特点:第一,1980年以前安置的人数远远少于1980年以后的安置人数。据统计,“建国50多年来,全军有350多万军队干部转业,1980年以来安置了150多万干部转业。”可见,就全国来看,1980年以前干部转业人数要超过1980年之后,而对于满洲里市来讲,情况恰恰相反:由于受中苏关系的影响,建国初期的几次大规模裁军并没有对满洲里市的军转安置工作造成太大影响。从新中国成立至今,满洲里市共接收372名军转干部,实际安置军转干部369人,其中1980年以后转业的干部占总数的3/4以上。第二,政府强制指令性安置更为突出。满洲里市军转干部的安置去向主要集中在政府机关、企事业单位和公检法系统。其中公检法系统最多,共安置140人,占37.9%;其次为政府机关,接收96人,占26%;其余依次为企业30人,占8.1%;事业单位34人,占9.2%;其他27人,占7.3%;另有自主择业干部42人。这一时期,为了减轻安置压力,政府指令性安置明显增强。例如,1992年进入公检法系统的转业干部比例仅为22%,而1994年就达到70%以上。虽然这样的安置举措在一定程度上形成了“接收单位不乐意,退役军官不满意”的局面,但与同时期出现的大批军转干部得不到安置的全国性安置困难局面相比,已属不易。值得注意的是,安置在政府机构和事业单位的军转干部有相当一部分是在编制已满的情况下进入,而很多人在安置不久后即被分流。第三,军转干部中的文职技术干部比例远远低于全国其他地区。仅以太原市为例:1998-2000年期间,太原市安置的军转干部中技术干部比例占到了24%,而满洲里还不到10%。事实上,满洲里市作为边境城市,文职技术干部人数少,且所学专业的军事特点鲜明,如:边防管理、边防指挥、边防检查、运输、通信等二十余种。军转干部的知识结构和专业技能本身就与社会需求不相适应,而岗位经历与地方建设的需求之间又存在较大差距,这些特殊问题的存在则进一步加大了安置难度。第四,自主择业干部的比例较高。满洲里市是中国最大的陆路口岸,边境贸易十分发达。军转干部大部分来自驻地的军警机构,他们思想活跃、社会关系良好,这就使得很多符合条件的军转干部选择自主择业的安置方式。就全国来看,符合条件的军转干部选择自主择业安置方式的人数比例呈正相抛物线分布,2001年,占转业人数的18.8%,2003年达到最高峰32.4%,以后逐年下降,2006-2008年均占12%左右。相比之下,2008年,满洲里市的自主择业比例已达到82%,远远高于全国比例。三、关于军事转移的一些建议满洲里市军转安置工作形成了一条独特的发展轨迹。在充分调查研究的基础上,笔者对全国范围的军转安置工作提出几点前瞻性的建议:(一)关于编制的突破,是造成投资和安置干部工作发展的最同满洲里市一样,现在很多地方为了完成上级下达的安置任务,在人事安排上允许接收单位超编安置军转干部,这样的做法表面上看是完成了安置任务,暂时解决了军转干部安置的问题。但是,市场经济发展的必然规律是不以人的意志为转移的。从长远来看,市场需求决定人事安排,超编的部分肯定还是要被分流,而分流的原则必定是优胜劣汰,转业干部今年上了岗,明年可能就下岗。因此,编制的突破只能是暂时的,不可能长期把军队转业干部当做特殊干部,军转干部安置的根本问题必须得到有效解决。政府必须加大法律的保障力度,负责安置的工作人员应本着对军转干部高度负责的态度,从军转干部的根本利益出发,摆脱固有的安置理念,大胆尝试,拓宽安置渠道,提高军转安置的质量。(二)正确把握自主失业与计划安置的关系所谓自主择业,是指担任职务等级、服役满一定年限的转业军官在有相应保障的前提下,自愿放弃由政府安排工作的机会,自主选择职业并实现就业。2001年,国家颁布实施《军队转业干部安置暂行办法》。2006年又出台了《关于自主择业军队转业干部安置管理若干具体问题的意见》,自主择业被作为军转安置的一项新制度在中国正式确立并实施。虽然自主择业还需要在实践中不断完善以适应中国的国情,但近十年的实践证明,自主择业较计划安置更符合市场经济的客观要求,既减轻了国家的安置压力,又有利于人才资源的优化配置,应该推而广之。军转干部中营、连职干部所占比例最大,但自主择业对这部分人的限制却较为严格,安置工作可以尝试在不增加财政负担的前提下,适当降低退役金标准,进而放宽自主择业的限制条件,逐步提高营、连职自主择业干部的比例,缩小计划安置范围,使自主择业成为军官退出现役后的主要安置方式。(三)以人为本的安置理念在我国的具体的运用广大军转干部在国防和军队建设中做出了巨大的牺牲和贡献,他们理应受到尊敬和优待。可是,长期以来,军转安置工作的“思维视角是自上而下的,往往是以完成上级行政任务为宗旨的,缺乏自下而上的平民化视角,对被安置个体的人性关怀不够,缺乏以人为本的安置理念。”特别是在物质待遇、社会地位、就业保障、社会保障以及保障的内容、形式、资金、手段上与军转干部的客观要求还有一定的差距,不能充分体现出对军人职业的补偿性,而与